以法治手段促政務誠信構建

內容摘要：誠信是法治政府的核心價值以及良法善治的重要保障。實踐中各種政務誠信缺失狀況頻發，易形成社會不認可政府、不信賴法律的氛圍，破壞依法治國的基礎，影響社會秩序。運用法治手段整治政務失信問題，有助于促進營商環境法治化，也有助于法治政府的建設。因此，有必要通過多措并舉推進政務誠信制度化建設，持續優化營商環境。

關鍵詞：法治；政務誠信；營商環境

黨的十八大以來，我國大力推進政務誠信體系建設。2014年頒布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》提出政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，要加快推進政務誠信建設。2016年《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》提出，要充分發揮政府在社會信用體系建設中的表率作用，進一步提升政府公信力，推進國家治理體系和治理能力現代化。2021年，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，確立了法治政府建設的目標和思路，其中特別提到要加快推進政務誠信建設、健全政府守信踐諾機制，同時提出要持續優化法制化營商環境。而政務誠信既是社會誠信體系的關鍵組成部分，也是優化營商環境的重要內容，特別在基礎設施建設領域中對吸引社會資本參與投資有重大影響。

一、政務誠信是誠信體系的關鍵組成部分

政務誠信是指行政主體要對社會、公眾誠實守信，其基本原則是堅持依法行政、堅持政務公開、堅持勤政高效、堅持守信踐諾、堅持失信懲戒。行政主體特別是政府承擔著構建社會誠信體系，引導、監督社會主體遵守誠信制度的社會職責，更加應該在構建社會誠信體系中起到模范作用，政務誠信是構建誠信體系的關鍵組成部分。同時，誠信是善良規則的制度化表現，政務誠信是建設法治政府的最基本要求。

完善政務誠信機制是建設社會誠信體系的關鍵，更是優化營商環境的重要環節。政府帶頭講誠信，市場主體才有良好穩定的預期，既有利于經濟發展，又促進商務誠信和社會誠信體系建設。提升行政主體的可信度，可以幫助樹立和加強民營企業信心，拉動投資和消費，促進經濟平穩有序發展，有利于依法保護民營企業產權和企業家權益，防止和糾正利用行政或刑事手段不當干預經濟糾紛，以及執法司法中的地方保護主義。良好的政務誠信環境，對地方經濟發展有較大促進作用，既能將本地企業留在當地繼續發展，又有利于招商引資，吸引外來企業和資本，促進地方經濟發展。通過政務誠信體系的構建，消除行政主體對市場競爭秩序的不正當干預，實現市場主體之間的公平競爭。

二、政務誠信缺失的表現形式

政務誠信對于行政主體和社會具有重大的價值，政務誠信缺失是導致社會普遍失信的重要原因之一。在現實中政務誠信缺失主要表現在以下幾個方面。

一是盡職履職的過程中沒有依據法律的規定，有法不依或執法不嚴。有的行政主體或者工作人員對法律、法規、政策的理解與社會公眾存在偏差，導致在履職的過程中出現違背公眾信賴情形，引發爭議和糾紛。例如，2023年河南安陽滑縣市場監督管理局工作人員通知，農村只要立火聚餐就要辦證，否則將處以罰款。根據部門通告事件是由執法人員對政策解讀不規范所引發的。有的行政主體在執行職務過程中沒有嚴格依照法律規定，如按照規定土地一級整理的職責屬于地方政府，不能通過合同方式轉讓，很多投資人和政府簽訂的有關土地一級整理的合同都是無效的，導致投資人難以收回投資成本，更難獲得投資收益，對地方政府喪失了投資信心。還有的行政主體工作人員盲目聽從上級意見，認為即使是違法行政行為，也是由于上級的指令所導致的，與己無關或受其保護。這些都對政務誠信造成了很大的損害。

二是制定的政策、文件、措施變化太快，政策缺乏連貫性和穩定性，導致民眾無所適從。我國幅員遼闊，民族眾多，文化差異大，因此在立法和行政管理方面，地方政府擁有相當的自主權。同時，我們的改革已經進入深水區，國內形勢和國際局勢都在不斷發生變化，各地政府及其工作人員的能力和水平也存在差異。有的地方出現了“短命政策”，最為極端的有蘇州、青島房地產政策文件“一日游”、河南省環境污染防治攻堅戰領導小組辦公室的“五日四變三文”。而且政策的制定、出臺、變更經常都用一個共同的理由——公共利益。這不僅可能導致民眾不知所措，更加會使政務誠信缺失、坍塌，民眾對政府不信賴，使得政府的政令成為一紙空文、難以施行。

三是與民爭利，與人奪權。 在行政事務的管理中，對于有利益的事務各個部門爭相搶奪管理權，對于“麻煩”“得罪人”“沒好處”“責任重”的事務互相推諉。態度好卻不辦事的熱線電話、投訴信箱，踢皮球式的問題處理方式，都損害了行政主體在民眾心目中的良好印象和信用。還有行政主體以公共利益為借口謀部門利益、企業利益、私人利益，在調查研究、政策制定、政策出臺的過程中偷偷“夾帶私貨”，在行政、執法過程中使用自由裁量權不適當、選擇性執法，以合法的形式掩蓋非法目的，造成政務誠信缺失。

四是區別對待不同主體，損害市場公平交易。以行政壟斷行為破壞公平競爭秩序，例如，2021年河北滄州市城管局在共享電動單車管理中，以競爭性談判比選的方式確定上海鈞正網絡科技有限公司為滄州市城區唯一一家共享電動單車經營企業，并在雙方簽訂的《共管合作協議》中約定到期后該企業優先續約。滄州城管局區別對待不同市場主體排除限制競爭，損害了其他市場主體的自由經營權和公平競爭權，此案被評為當年的反壟斷十大典型案例。地方保護主義、追逐私人利益、放任違規違法行為、能力水平欠缺等都是行政壟斷行為發生的原因，都會不同程度損害政務誠信。

五是新官不理舊賬。后任不認可前任所簽訂的合約或者不完全履行合約內容，不承認前任所做的承諾、記錄，或者通過修改文件、命令的方式推翻之前的承諾。消極怠工，對前任承諾的內容不予履行、放之任之。對前任已經啟動的項目所出現的問題不予處理，導致矛盾加深、損失擴大。無論是何種方式，都會影響相對人和投資人對政府的信賴和對市場的信心。

六是在處理糾紛和矛盾的過程中不敢擔當、不敢作為，不積極處理和化解糾紛。特別是出現情勢變更需要行政主體工作人員簽字確認時，由于擔心事后追責，行政主體往往將矛盾推向法院，引導相對人向法院提起訴訟。這既加重了法院司法審判的職責，同時也加重了相對人或者行政主體的經濟壓力，增加了社會整體成本。此外，這也增加了相對人或者投資人的時間成本，有些從事政府項目的投資人因為遲遲不能拿到所投入的成本和收益而導致企業經營陷入困境，甚至引發破產。訴訟并不是解決爭議糾紛一勞永逸的方式，甚至因為行政主體不積極處理爭議，導致相對人、投資人對行政主體信賴降低。

七是不積極履行法院的判決裁定，導致企業對政府、對法院失去信賴，認為拿到的就是“一紙”判決，無法得到切實執行。這極大地損毀了其背后所承載的政務誠信和司法公信。從我國實行失信被執行人名單制度后，已經有上百個政府曾上過失信被執行人名單，目前有三十多家還在失信被執行人名單上。另外市級及以上行政主體作為被告的案件有很多，實踐中也存在沒有執行或者沒有完全執行的情形，但是曾上過失信被執行人名單的政府主要是鄉鎮政府，少數是縣政府，基本沒有市級及以上的。政務行為、司法實踐和社會認知之間的不匹配，容易引發猜疑，損害政務誠信、司法公信。

三、政務誠信缺失的危害

在實踐中政務誠信缺失有不同的表現形式，卻有相同的社會危害，會形成不認可政府、不信賴法律、不相信社會的氛圍，破壞依法治國的基礎，影響社會發展，擾亂社會秩序。

第一，行政主體特別是政府的公信力受到損害所導致的政務誠信缺失，最直接的表現就是損壞行政權威。行政權威是相對人對行政主體信賴的基礎，影響權威的因素包括行政主體、行政權力、行政行為、社會意識等。政務誠信缺失，會使相對人對行政主體產生懷疑，影響社會意識，從而動搖行政權威。“短命文件” 、網絡輿情都與此有關。

第二，法律、政策得不到尊重和遵守，影響法治政府建設。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。我國要在2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，其中一個重要內容就是要推進政務誠信建設。政務誠信的缺失，特別是行政主體不執行判決裁定的行為，會影響民眾的態度。如果法律、政策得不到民眾的尊重，在實踐中未得到遵守、執行，法治也就失去了意義，會嚴重影響法治政府建設進程。

第三，政務誠信缺失導致行政法規、命令等制度缺乏連續性和穩定性 ，行政主體及其工作人員、相對人、投資人無法對自己行為的后果進行預判，造成社會發展停滯。法律的作用包含指引人的行為、預判行為結果，政務誠信缺失，相對人、投資人無法通過行政主體行為進行預測，只能謹慎嘗試、放棄交往或者違法違規，其導致的結果不僅僅是政務誠信缺失，可能還有社會誠信坍塌，社會發展停滯甚者倒退。

第四，政務誠信缺失會影響誠信社會的建設。黨的十八大提出的加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，政務誠信是社會信用體系建設的重要組成部分。政務誠信缺失，不僅僅是社會信用體系喪失了重要部分，還有可能影響到其他另外三個誠信體系的構建。行政主體不執行生效的判決裁定的行為，不僅損毀政務誠信，同時也影響司法公信；行政主體不履行合同的，導致投資人無法按時收回投資成本，還可能觸發連環債，影響下游主體收回其債權，破壞商務誠信和社會誠信。

第五，可能導致社會形成不認可、不信賴政府的氛圍，引起社會秩序紊亂。政務誠信缺失，影響商務誠信、社會誠信和司法公信，而其他誠信的缺失又反過來影響政務誠信，周而循環，如并不加以干預，則會形成不信賴政府的氛圍。特別是在招商引資的過程中，承諾了很多優惠條件，甚至違反法律規定、超越法律授權，但等到投資人實際進行了投資而不能無成本撤退時，行政主體卻放任不管了。這不僅僅影響了投資人本人，同時也會對其他主體產生不良影響，對政府信用產生懷疑，觸發社會恐慌，擾亂社會秩序。

四、法制化是政務誠信的實現路徑

從誠信產生的歷史來說，其最初源自于道德。道德與法律的重要區別在于一個強調自律，一個強調他律，誠信原則就是通過民法的明文規定被確定為民法的基本原則，只有通過法制化的方式將誠信原則納入行政法體系當中，才能將其由自律范疇納入他律體系。

構建誠信政府、建設政務誠信體系的實現路徑就是法制化，要在行政法上確認誠信原則，并建立起一套與政務誠信相關的法律體系。因為僅僅以道德的標準要求擁有權力的行政主體誠實守信是達不到黨的要求和群眾的需求的，只有法制化才能解決這一問題。

法制化是建設法治政府的基本要求。只有法制化才能為法治政府提供依據和保障，堅持科學立法、民主立法、依法立法，將原來非制度化的規則通過法制化的方式固定下來，避免朝令夕改、新官不理舊賬，提高政府公信力，實現政務誠信。之所以會出現朝令夕改，與行政主體的執政能力有關，也與行政主體閉門造車、不密切聯系群眾有關，還與沒有完全將有關政務誠信體系建設的內容法制化有巨大的關系。非制度化，使得行政主體及其工作人員在工作中沒有政務誠信的具體要求，沒有對違背政務誠信要承擔責任的擔憂。缺乏制度化的約束機制使得政務誠信建設形式大于實質。

法制化可以為行政主體履行職務的行為提供依據，是依法行政依法履職的前提，是實現政務誠信的基礎。從我國目前的情況來看，有關部門和一些地方政府出臺了一些有關加強政府信用、建設政務誠信的規則，但是普遍存在立法層級不高、條款不夠明確、責任不夠清晰、缺乏可執行性等問題。只有將政務誠信相關內容法律化、制度化，才能為行政主體履行職務提供合法的、具體的、可操作的依據。

法制化可以促進政務公開。在政務誠信體制構建中，要求行政主體公開政務信息，這可以有效防止侵害相對人利益或者違法犯罪行為的發生，能夠對行政主體形成震懾，從而對各類政務誠信缺失行為形成有力約束。對相對人以及投資人而言，政務公開可以極大地降低企業進行投資、相對人從事相應法律行為時預判的難度，從而有效提升決策效率和正確率，達到相對人對行政主體的信賴，形成政府信息公開、政務誠信建立、人人信賴政府、人人相互信任的良性循環局面。

法制化為監督制約提供了依據和制度保障。任何一個制度的構建，如果在執行過程中缺乏監督制約，就不能有效發揮作用，容易淪為一紙空文。為了最大限度避免政務誠信缺失狀況的發生，應該通過法制化的手段，建立和完善相應的監督機制以及方式。只有將行政主體的政務誠信情況納入法制體系中，并且賦予監督主體特定的監督權利，才能將監督真正落到實處，否則就無法形成有效監督。

五、多措并舉推進政務誠信制度化建設

法制化是實現政務誠信必經之路，如果法律制度不健全可能就會給行政主體及其工作人員留下隨意空間，要加強政務誠信的法制化建設，需要多措并舉、綜合推進。

一要完善政務誠信登記制度的建設。我國目前由國務院辦公廳批準建立了國務院社會信用體系建設部際聯席會議制度，統籌協調社會信用體系建設相關工作，綜合推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。又在2015年6月建設了“信用中國”網站，主要承擔信用宣傳、信息發布等工作，使用社會信用體系建設部際聯席會議成員單位提供的對社會公開的信用信息。在最高人民法院的裁判文書網和中國執行信息公開網上可以查詢到部分行政主體涉訴、被執行信息。但是，對政務誠信沒有形成一個統一的登記制度。可以通過建立統一登記制度的方式，明確登記部門、負責申報的主體、需要登記的內容等，也可以用目錄化的方式明確登記內容。

二要形成政務誠信信息公開制度。有登記無公開，只能在行政體系內起到信息統計作用，而且可能有違社會公平，容易給行政主體和相對人、投資人留下尋租空間。有登記并公開，才能使政務誠信信息起到指引行政行為、優化營商環境、改善社會誠信、促進人際交往的目的。國務院制定了《政府信息公開條例》《關于全面推進政務公開工作的意見》等法規，極大地推動了政府信息公開，為構建透明、陽光的政府提供了制度保障，一部分政務誠信信息也是依據相應規定向社會公示的。但是，在政府信息公開中仍存在公開不及時、不主動公開、選擇性公開、公開方式不統一、信息查詢不方便、公開主體推諉等問題，導致出現“公眾需要的信息不公開，公開的信息公眾不需要”的狀況。應該提高政府信息公開的立法層級，特別明確要求以公開政務誠信信息作為政府信息公開的重要內容。

三要完善相應的訴訟制度。在實踐中涉及行政主體的訴訟，主要有行政訴訟和民事訴訟兩種類型，其中對于行政訴訟的管轄由各省高級人民法院根據自身情況規定管轄，比如以甘肅白銀、定西市縣（處）級行政機關（不包括人民政府）為被告的行政案件，由蘭州鐵路運輸法院管轄，有效地降低了行政對司法干擾的可能性。民事訴訟案件，根據民事訴訟法的規定確定管轄，對于涉及商業主體的投資合同，經常根據訴訟標來確定案件管轄，這就可能出現地方法院審理本地政府為被告的案件，為了避免出現損害政務誠信的狀況，應該對涉及行政主體的民事訴訟的管轄另行規定。

四要在司法實踐中平等對待各類主體，包括行政主體。在司法審判活動中，適用司法查封措施、強制執行措施，在裁判文書網中進行判決公示，通過失信被執行人名單公示制度，對所有的主體應一視同仁，特別是在執行過程中不要區別對待。不可給當事人設置立案上的困難、觀念上的障礙、現實上的障礙，導致出現立案不易、查封困難、久拖不判、無法執行等局面。公正平等的司法審查，對倒逼行政主體政務誠信體系的建立具有重要作用。

五要提高依法執政的能力。之所以會對法律制度的理解和執行存在偏差，出現“短命文件”、新官不理舊賬等現象原因之一就是執政能力較弱。這就需要不斷加強行政主體及其工作人員的隊伍建設，一方面通過科學安排、精準培訓、嚴格考核來不斷提高工作人員的專業素養和能力，特別是基層機構和專業性比較強的部門。另一方面，行政工作既需要有理論水平也需要有一定的實踐經驗，這就需要在行政主體內部做好傳、幫、帶的工作，更要通過加強理論學習，提高政治能力。

六要強化監督檢查，建立暢通的投訴通道和有效的反饋機制。監督機制是法律制度有效實施的強力保障，對行政主體的政務誠信缺失實行有效的監督，是促進政務誠信體系建設的關鍵環節。在優化營商環境領域，在中國政府網上有專門的“國務院互聯網+督查”的頁面，主要征集有關破壞營商環境的違法行為，然后通過督促有關地方和部門盡快解決落實。在實踐中，通過“文對文”的方式進行督促的效果一般，更應該推行現場檢查、監督、督促。對于投訴，人民群眾存有的顧慮是需要登記公民個人身份信息，如果選擇對個人信息保密，還可能會影響所反映問題的解決效果。此外，對行政主體及其工作人員政務誠信缺失行為的投訴通道不夠明確，缺乏投訴渠道。

七要完善救濟制度。在行政主體及其工作人員的政務誠信缺失行為給相對人、投資人造成損害時，應該明確相應的救濟措施。對于具體行政行為，我國建立了國家賠償制度，但是沒有將所有的政務誠信缺失行為納入賠償范疇。對于行政主體所參與的民事糾紛，主要通過合同法律關系予以解決，但是一旦合同效力被否定，投資人就不能通過約定獲得補償。因此，救濟制度的構建需要根據政務誠信缺失行為的判定來進行。

八要設立責任承擔機制。為了最大限度地避免行政缺失行為的發生，建立行政失信行為的責任追究和承擔機制非常重要。要使行政主體及其工作人員對自己的行為承擔相應責任，責任類型包括法律責任和行政責任。只有將政務誠信缺失行為上升為法律責任，才能促使行政主體及其工作人員在工作中嚴格遵守政務誠信的相關要求。如國務院、各省的優化營商環境條例，責任不明確，只是在有的條款中寫道“有違法行為的，依法追究法律責任”。承擔責任主體的人員構成上只包括政府和有關機關工作人員、公共企事業單位，不包含公共企事業單位的工作人員。此外，所要追究的法律責任的具體內容也沒有明確。最后，條例中所規定的破壞營商環境的行為類型不夠全面，只是規定了一些確實違反法律強制性規定的情形，比如違法招標等，而對行政主體朝令夕改、新官不理舊賬等未違反法律強制性規定的，卻有損行政誠信的行為沒有予以規定，需要補充和完善。

參考文獻

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