我國地方政府專項債券制度建設與制度完善

摘要：

近年來，為實現穩增長、補短板、防風險的政策目標，地方政府專項債券制度在明界限、限規模、控投向、提時效、配期限、降成本、釋風險等方面不斷完善。但仍面臨全局宏觀調控與地方順周期化，逆周期政策工具與市場化長效機制，利率債性質與項目收益債定位，總量經濟增長與區域均衡發展，相機抉擇時機與項目儲備時間，短期償債壓力緩釋與長期債務負擔可控六組矛盾。對此，本文建議厘清各級政府在逆周期調節中的責任，完善各級政府間的政策協調機制；發揮專項債開拓地區特色投資領域的優勢，定向支持一定收益覆蓋倍數范圍內的項目；明確地方政府專項債券的利率債性質，加強政府系統內部項目篩選機制建設；優化地方債限額分配管理機制，強化專項債資金申請使用的獎懲約束機制；完善項目儲備庫和觸發機制建設，增加債券發行使用的自動化水平；在債務重組、加強中央政府責任擔當的基礎上，強化對高負債欠發達地區的債務管理。

關鍵詞：地方政府專項債券債券管理制度設計

作者簡介：

賀穎，中國社會科學院經濟研究所習近平經濟思想研究室助理研究員。

自從2014年《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》由全國人大常委會審議通過，并于2015年1月1日正式施行，發行地方政府債券成為地方政府籌措財政收入、擴大政府基建支出的重要融資手段。地方政府債券也因其巨大體量在資本市場中占據舉足輕重的地位。根據償債來源不同，地方債券分為地方政府一般債券和地方政府專項債券。以提高地方政府專項債務限額為代表的積極財政政策，通過支持新基建、惠民生等項目的基建投資，成為兼顧補短板增后勁和促進經濟穩定增長的投資端重要抓手。與此同時，融資端地方政府專項債券發行規模大增。截至2023年11月30日，我國存量地方政府債務余額已達到40.6萬億元；其中，一般債務余額為15.8萬億元，占比約38.9%，專項債務余額為24.8萬億元，占比約61.1%。自2015年地方政府“自發自還”債券后的短短幾年內，地方政府債券開始超越金融債，穩居我國債券市場第一大券種的位置，在我國債券市場總額中的占比超過1/4。本文在對地方政府專項債券發展管理現狀及存在問題的分析基礎上，提出針對性的制度完善建議，為地方政府債券適應經濟社會發展需要提供參考。

一、我國地方政府專項債券制度設計初衷

地方政府專項債券成為主要政策工具被大規模發行使用，源于理論上其能實現如下多方面的目標。

（一）快速擴張政府支出應對需求收縮

當經濟受到外生因素沖擊、市場預期不穩導致市場需求收縮時，地方政府舉借專項債券增加基建投資，有助于助推經濟盡快恢復到供需平衡狀態，實現“穩增長”。市場需求收縮時，往往導致投資回報率下降，私人部門投資意愿減弱，經濟進一步陷入螺旋收縮狀態。根據馬斯格雷夫（Musgrave，1959）提出的財政的資源配置、收入分配和經濟穩定三大職能，當經濟社會遭遇外生沖擊時，財政政策作為保障經濟社會穩定和防范化解公共風險的重要工具，必須首先擔負起穩定經濟和社會兜底的雙重責任，把公共風險的不確定性轉化為發展的確定性（劉尚希、孫喜寧，2021）。此時政府部門出于宏觀整體考量，逆經濟周期加杠桿、增加政府支出有助于緩解經濟需求側的收縮態勢。同時，在市場投資意愿低迷的低利率環境下，短周期的基建投資可以通過降低實際利率起到帶動投資和消費的作用，具有較大政府投資乘數，為政府擴大投資的相對較好時機（汪川，2020）。地方政府專項債券為項目收益債券，可通過建設項目投入運營后實現的專項收益，對債券本息進行償還。因此，不同于其他政府收支缺口，地方政府專項債券新增發行額不需要計入政府赤字，不受財政赤字率的約束，新增供給量相對靈活（龍小燕等，2021）。地方政府專項債券的自收益平衡特性使得其在跨期熨平經濟周期的可選工具中具有較低的公共成本。

（二）彌補基建資金缺口補齊供給短板

發行地方政府債券募集的資金可用于彌補市政建設的資金缺口，通過財政擴張為供給側的城鎮化建設“補短板”，增強經濟社會發展后勁和承載能力。在發展中國家的城鎮化過程中，往往伴隨著大量的公共基礎設施建設需求。由于很多公共基礎設施和公共服務的提供都需要大規模的一次性投資，在傳統經濟中，這種大規模一次性投資的資金往往來源于過去經濟剩余的積累。這極大限制了公共服務的提供及城鎮化的進程，制約生產效率的提高（趙燕菁，2023）。過去十年，地方政府主要利用土地出讓收入及以土地為抵押的信貸資金作為基礎設施投資的資金來源。這種以土地為資本變相利用信貸市場將未來收益貼現到當前的模式，為地方政府打開了前所未有的財力空間，實現了空間換時間。隨著城鎮化率提升到較高水平及經濟增速趨緩，土地出讓收入難以再呈現高增長，政府性基金收支平衡難度上升。基于地方政府信用的地方政府債券恰好接替前期基于土地出讓收入撬動金融杠桿的模式，為城市化建設中的公共基礎設施投資提供資金支持。

（三）規范政府舉債行為防范風險累積

在前期政策帶來的大規模、不平衡存量政府性債務基礎上，建立地方政府債券制度有助于健全地方政府的債務風險防范機制，確保地方債務規模和結構合理，切實防風險。2008年在外部經濟環境面臨重大變化的背景下，各地方政府不同程度地通過出讓土地、成立城投平臺舉債等方式擴大政府基建支出。減收和增支帶來的財力缺口將地方政府性債務推升至較高水平，非規范的籌資模式下隱性債務發行企業盈利能力弱，對財政撥款依賴程度高，自主還債能力較差，還款來源不穩定（宋海、張紅地，2021），導致債務結構復雜、規模過大、地區間債務負擔不均衡、投資效益不高等問題。為在逆周期調節、政府加杠桿的過程中防范化解經濟中的系統性風險，中央政府統一監管下的地方政府債券制度應運而生。中央統一管理地方政府債務限額并對債務進行全生命周期監管，將有助于在經濟高質量發展中確保地方債合理增長，防范地方財政風險。

二、我國地方政府專項債券制度建設

在地方政府專項債券制度建設和運行的過程中，債券發行、使用、償還等機制不斷完善。已形成了相對完備的債券發行管理，相對規范的債券資金預算管理，不斷成熟的債券資金績效管理和初見雛形的債券資金風險管理，制度體系框架基本形成。

（一）明界限：明確地方政府債券的唯一合法地位

為加強中央對地方債務的統一監管，2014年修正的《中華人民共和國預算法》及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）正式出臺后，地方政府債券成為地方政府融資的唯一合法途徑，其他方式形成的政府性債務受到中央嚴令禁止。允許地方政府在中央授權的前提下發行地方政府債券意味著，一方面，針對2014年及以前形成的存量政府性債務，以發行置換債券的方式，將非債券債務逐步轉換為合法的地方政府債券。對后續的債券到期償還和再融資進行統一管理。另一方面，每年地方政府為響應中央宏觀調控的需要，可在中央批準的限額范圍內發行新增地方政府債券。

（二）限規模：實施分年分地區分類債務限額管理

為有效控制地方債務規模及結構，中央政府對地方政府債務余額及新增發行額實行限額管理（見圖1）。每年國務院依據國民經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控總體要求，綜合研判全國地方政府債務的新增限額，并對以一般公共預算收入和政府性基金收入作為償債來源的一般債務和專項債務進行分年、分地區、分類債務限額管理。以專項債券為例，財政部在全國人民代表大會或其常務委員會批準的專項債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素，統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區專項債務限額及當年新增專項債務限額方案，報國務院批準后下達省級財政部門。省、自治區、直轄市在債務限額內舉借專項債務，債務余額不得超過本地區債務限額。

（三）控投向：債券資金使用及償還跟著項目走

為提高資金使用效率、實現有效投資，逐步形成以項目收益專項債為主的地方政府債券發行形式，資金跟著項目走，對項目關鍵信息進行市場公開披露。具體披露的信息包括：債券發行時的項目資金計劃投向、收益覆蓋倍數等，債券存續期間內的債券資金使用進度、形成資產情況及資金投向變更情況。由省級政府及市場投資機構根據披露信息進行債券項目篩選。一方面，在項目入庫時由省級政府就披露的信息真實性進行審核，并根據當年債券資金支持方向及項目收益覆蓋倍數，對申報的項目進行綜合評審，決定是否給予債券資金支持，確保資金用于補短板基建項目。另一方面，公開披露的債券信息有助于市場投資者進行投資決策和社會監督，利用市場價格機制決定地方政府融資成本，倒逼提高投資效率。

（四）提時效：項目儲備入庫與限額下達發行有機銜接

為保證各環節的有機銜接，通過項目儲備上報入庫、債券限額分批次提前下達、制定債券發行計劃等方式加強上下級政府間的信息溝通。地方政府長期開展項目儲備入庫，中央財政將當年的新增債券發行限額分批次下達給地方政府，通過控制不同批次限額的下達時間調節債券發行節奏。地方政府在獲得新下達的債券限額后盡快對應成熟項目，分季度和分月度披露地方政府債券發行計劃表，按計劃發行。基層政府在獲得債券轉貸收入后，為推動專項債資金盡快形成實物工作量，省市各級財政部門每月調度債券資金支出進度，密切關注資金使用效率。

（五）配期限：避免債券期限和項目資金占用期限錯配

為防范債務的期限錯配風險，地方政府債券在設計時盡可能與項目建設及回收期限一致。2014年前的政府性債務存在的突出問題在于短債長投。當債務進入償債高峰期，債務還本付息壓力日益凸顯，應對不及時易引發債務違約風險，損害政府信用。2015年以來，為防范地方債期限錯配風險，債券期限經歷了一系列的調整。2015年至2018年二季度，中央對于地方政府債券的最長發行期限進行嚴格監管，新增債券平均發行期限維持低位。2018年三季度開始，隨著地方債品種增加，《財政部關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕72號）解除了對債券期限的監管限制，并鼓勵逐步提高長期專項債占比，10年期及以上地方政府債券的發行規模占比快速上升。2020年四季度開始，《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）要求一般債平均發行期限不得超過10年，專項債的期限與項目期限相匹配，避免人為將償債責任后移。地方政府債券的整體期限有所縮短。2021年一季度后，一般債的平均期限維持低位，但專項債的期限可以結合項目周期、債券市場需求等因素綜合確定，債券整體期限略微回升。2022年新增發行的地方政府債券期限進一步趨向長期化。隨著2015—2018年發行的債券逐步到期，存量債券的整體期限逐步提升。再融資債券根據項目建設周期及資金回籠周期，合理確定差異化的到期日，避免債券集中到期。

（六）降成本：利率決定機制逐步市場化

在地方政府“自發自還”舉債之前，地方政府主要通過成立城投平臺以發行較高利率的信用債等方式進行融資。由于地方政府債券信用等級高，其利率水平較低，為地方政府節約了大量的融資成本。回顧地方政府債券的發行定價方式沿革，地方政府債券的發行利差主要受到政策調控、地方財政等因素影響。在地方政府債券“自發自還”的起步階段，財政部以國債利率為錨，明確規定了采用定向承銷和招標方式發行的地方債投標利率下限。2018年要求地方債投標利率不得低于發行日前五個工作日同期限國債收益率均值上浮40個基點，2019年該標準降至25個基點。《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》提出，鼓勵具備條件的地區參考地方債收益率曲線合理設定投標區間，促進地方債發行利率合理反映地區和項目差異。2022年廣東、浙江等經濟發達省份部分期限的地方政府債券利差降至10個基點。2023年廣東省將地方政府債券利差進一步降至5個基點，深圳市專項債定價錨由國債收益率曲線轉換為地方政府債券收益率曲線。隨著地方政府債券市場化發行定價機制不斷成熟，發行利率在波動中呈現下降趨勢。地區間利差分化，各省地方政府債券的利差基本遵循財政實力越強，利差越低的規律。

（七）釋風險：特殊再融資債券化解隱債壓力

2015—2018年大規模債務置換后，有效防范化解地方政府債務風險仍是近年財政的重點工作，目前已開展了三輪隱性債務置換（見表1）。2017年7月中央政治局會議首次正式提到“隱性債務”。為積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，2019年開啟了第一輪債務置換。對部分隱性債務負擔較重、行政級別較低地區進行了較小規模點狀的債務置換。此時仍延續此前三年的政府性債務置換方式，通過發行置換債券將1579.2億元的政府存量債務納入顯性債務框架中。2020年在新冠疫情沖擊的背景下，建制縣試點范圍有所擴大。2020年12月到2021年9月，通過發行特殊再融資債券，共對建制縣區市展開了6128.0億元的債務置換。第二輪債務置換則是為配合“十年化債”，對財力狀況較好的地區開展全域無隱性債務試點。2021年10月至2022年6月，批準廣東省、北京市和上海市共發行約5041.8億元特殊再融資債券進行債務置換。2023年7月24日中央政治局會議提出“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，開啟了第三輪債務置換。此后，地方加快特殊再融資債券的發行工作，優化債務期限結構，降低債務利息負擔。根據中國債券信息網統計，2023年9月底至12月31日，共有29個省份披露發行13885.1億元特殊再融資債券，用于償還地方存量債務。

三、我國地方政府專項債券制度面臨的矛盾

地方政府專項債的制度設計本質上是在發揮中央地方兩個積極性的背景下，支持經濟健康持續發展的重要制度供給，是財政制度頂層設計的重大創新。但仍需注意的是，當前地方政府專項債券被賦予太多使命，不同使命間難以實現有效平衡。具體表現為以下六組矛盾。

（一）全局宏觀調控與地方順周期化

在逆周期財政政策實施過程中，因各級政府權責定位不清晰等問題，往往由具有順周期特點的地方政府實施具體政策。這樣不僅難以保證預期目標的實現，還可能蘊藏新的風險隱患。一方面中央政府在逆周期調節中并未充分發揮其優勢地位。經濟平穩期由中央和地方政府分擔提供公共服務不僅能夠有效地發揮好各級政府的信息優勢，也能實現激勵相融，避免預算軟約束或公共地悲劇。但在經濟下行時期，中央政府具有更大的政策空間，可將宏觀調控政策的地區間外部性內部化，更便于進行政策間協調，確保宏觀經濟調控預期目標的實現。另一方面，實施積極財政政策的重要目的是通過調節財政收支行為為經濟注入確定性和穩定性。我國地方政府受預算約束，其財政行為呈現順周期特點。在較強的逆周期調節政策的資金配套壓力下，地方政府可能通過不規范的融資方式撬動地方金融資源，在化解經濟風險的同時，預埋財政風險甚至是金融風險，反而為經濟注入更大的不確定性。

（二）逆周期工具與市場化長效機制

地方政府專項債券支持的項目需為有一定收益的公益性項目，意味著專項債既要肩負逆周期調節使命，投資市場參與意愿低、具有正外部性的項目，又要充分調動市場積極性最大化拉動社會投資、保證項目自收益平衡，這對專項債券的項目選擇提出了非常高的要求。一方面，如果項目收益率較低、難以獲得市場化融資，則可能同樣難以滿足專項債項目收益自平衡的要求。在項目申報時若高估項目未來現金流、獲得項目評審通過，不僅難以發揮有限財政資金“四兩撥千斤”的作用，還可能造成未來的財政負擔，不滿足項目收益債的要求。另一方面，如果項目具有一定的收益可獲得市場化融資，專項債支持下的政府投資可能對民間投資產生一定的擠出作用。

（三）利率債性質與項目收益債定位

盡管項目收益專項債的資金投向會影響項目收益情況，但由于專項債的利率債屬性，債券利率不反映項目層面的信息。由此使得地方政府債券首金使用效率難以受到來自市場的約束。

具體來說，項目收益專項債在制度設計之初，希望通過披露債券資金的項目投向信息，利用市場的信息甄別能力和差異化利率決定機制，倒逼地方政府提高債券資金的使用效率。但利率債意味著該債券的還本付息不存在信用風險，其利率水平受無風險收益及久期風險影響。較低的利率水平決定了市場不會過度關注債券資金投向，導致難以發揮市場機制，約束地方政府的舉債、用債行為。

（四）總量經濟增長與區域均衡發展

當前，債務限額是地方政府穩增長、防風險的重要財力支持。債務限額分配原則更偏向于市場化的激勵約束，還是行政性的地方切塊，將影響地方政府的行為模式及區域經濟發展水平。一方面，強調市場化的激勵約束更有助于經濟大省較大規模的項目落地，有利于發揮專項債集中力量辦大事的作用，為實現經濟社會發展預期目標提供支撐。相關項目的收益平衡情況相對更佳，未來償債風險較小。另一方面，我國經濟發展不平衡不充分問題仍然突出，各種風險挑戰不斷累積，增加對欠發達地區建設資金的支持，有助于緩解市場化原則下先發達地區對后發達地區優質要素的虹吸效應，防范化解未來欠發達地區的償債風險。因此在實際額度分配中，為了不遏制欠發達地區的發展積極性，也會存在資金切塊、資金等項目、需要部分欠發達地區補錄項目的情形。

（五）相機抉擇時機與項目儲備時間

上級部門集中進行相機抉擇逆周期調節的時機需要，往往同基層政府專項債項目前期準備及開工建設的時間需要之間存在矛盾。當年內因經濟增速不及預期，需要集中進行逆周期調節時，由于信息收集整理、認識深入需要花費較長時間，經濟形勢變化到政策出臺之間存在一定時滯，為專項債發行及資金落地使用留下的時間窗口期較短。往往專項債從項目上報到額度下達、債券發行、資金使用的周期不到半年。短時間內多次集中的申報項目給地方政府帶來較大的項目儲備壓力。可能面臨項目儲備不足、項目投入質量低下等問題，也可能導致資金支出滯后，甚至部分大規模支出發生在經濟企穩上行階段，從而助長過熱的勢頭。為推動專項債資金盡快形成實物工作量，省市各級財政部門每月調度債券資金支出進度，基層部門及項目單位在層層壓力下，倉促上報前期手續不完備、不成熟的項目或忽略實際工程進度，簽訂補充協議“以撥代支”。

（六）償債壓力緩釋與債務負擔可控

以發行特殊再融資債券的方式置換隱性債務，雖然有助于緩釋短期償債壓力，但也面臨破壞地方政府舉債規則的隱性成本，不利于推動地方政府長期形成負擔可控的債務規模。由于利用特殊再融資債券進行債務置換是財政部在不突破債務余額限額的情況下，使用結存限額剩余空間進行債務化解。因此，要求發行地方政府債券置換存量債務的地區本身擁有結存限額，且結存限額應大于需置換的隱性債務規模。在實際操作中，由于部分地區債務規模較大，但結存限額偏小，導致在過去幾輪化債中中央層面存在著收回其他地區部分限額，再分配給部分地區進行債務置換的機制。“限額回收—債務置換”這一“鞭打快牛”的制度設計會縱容地方政府違規新增隱性債的行為，重塑地方政府的顯性債券發行和償還行為，不利于規范地方財政行為。

四、完善我國地方政府專項債券制度的建議

當前地方政府專項債已經成為積極財政政策的重要抓手。梳理上述六對矛盾，應針對性地完善相關配套制度，明確主要目標，形成有利于兼顧穩增長、防風險、補短板的激勵相容制度安排。

第一，厘清各級政府在逆周期調節中的責任，完善各級政府間的政策協調機制。由具有順周期特點的地方政府承擔逆周期宏觀調控的責任，表面上看分擔了中央政府的壓力，但多輪地方隱性債務風險倒逼下的債務置換卻實際增加了市場對城投債的信仰，再度醞釀的新增隱債又加劇了下一輪化債的緊迫性，導致隱性債務問題難以杜絕。盡管監管部門嚴禁新增隱性債務，但根據債務風險高低對于隱性債務的置換從實踐上形成了對地方新增隱性債務的“激勵”機制，反而更不利于強化地方政府的財政紀律，影響了中央政府嚴加監管新增隱性債務的權威。只有中央承擔應有的逆周期調節責任才有助于從根本上打破這一循環。

第二，發揮專項債開拓地區特色投資領域的優勢，定向支持一定收益覆蓋倍數范圍內的項目。一是根據地區特色擴大專項債投向范圍。由于不同地區發展差距較大，各地基建投資重點不同，可適度由各省根據地方發展規劃確定特色的專項債支持領域，引導各地因地制宜發展經濟，從而在推動經濟高質量發展上闖出新路。重點關注醫療衛生、保障安居等關乎民生且能產生合理回報的領域，更好發揮專項債券擴大有效投資的作用。二是確保地方政府專項債定向支持一定收益覆蓋倍數范圍內的項目。對于無法達到一定收益覆蓋倍數但確實需要建設的項目，如果并不屬于重大項目支持范圍，則調減該地區的專項債務限額，并適度增加一般債務限額，防止部分低收益覆蓋倍數的項目納入專項債券支持項目中，使得專項債券向一般債券轉化。以此保證地方政府項目收益債券可優先支持有效投資，并按預先融資償債計劃實現收益平衡。

第三，明確地方政府專項債券的利率債性質，加強政府系統內部項目篩選機制建設。各省開展債券支持入庫項目評審篩選時，應保持相對科學、統一、嚴格的篩選標準。一是明確土地出讓收入可計入償債來源的項目種類；二是對于功能、需求接近的同類基建項目，基于項目儲備庫內的項目實際建設情況建立歷史基準數據，用于投資需求及收益覆蓋倍數的橫向估算，確保相關數據真實、準確；三是明確統一的地方政府專項債券支持項目的最低收益覆蓋倍數。

第四，優化專項債的限額分配管理機制，強化專項債資金申請使用的獎懲約束機制。一是專項債額度分配向項目成熟度高、財政實力強、債務風險低的省份傾斜，控制高風險地區新增限額規模，避免高風險地區風險累積。二是采用加大轉移支付配合債務監管等方式促進地區平衡發展，而非采用債務限額傾斜的方式將隱性債務置換為顯性債務，延后償債責任、累積償債風險。三是充分體現獎罰分明的激勵約束機制。對違反財經紀律，資金使用進度慢、支出用途調整頻繁的地區扣減次年新增債券額度；對管理好、使用快的地區予以適當額度獎勵，從專項債限額分配方面倒逼地方政府加強專項債項目準備。

第五，完善項目儲備庫和觸發機制建設，增加債券發行使用的自動化水平。在中央政府層面，由中央政府組織構建一個五年滾動的基礎設施儲備項目庫和當年基礎設施項目庫。在地方政府申請項目入庫后，根據項目成熟程度及建設需求迫切程度確定項目建設年度。規定每年有一個基準的基礎設施項目庫年度授權限額，當固定資產投資增速的三個月移動平均值低于一定水平時，則自動增加授權金額，將未來四年的資金計劃提前。同時減少隨后四個財政年度債券資金授權限額，以確保資金的回收。在基層政府層面，地方政府在設計項目申請方案時，應提交項目建設資金需求申請、項目成本效益分析、項目資金支出以及建設收益回籠時間計劃。在省級政府層面，省級政府在進行項目評審時，應將債券資金優先投向資金使用進度更快、周轉速度更高的項目，且入圍項目還應當按照收益覆蓋倍數比率從高到低的順序進行排序篩選，直至當年債券限額全部用盡，不對當年債券限額進行嚴格地區切塊。以此充分激發地方政府發現項目建設需求的積極性，保證多級政府在調控政策上的協調性。

第六，在債務重組、加強中央政府責任擔當的基礎上，強化對高負債欠發達地區的債務管理。從隱性債的資金供給側看，盡管維持債務兌付將有利于維護城投公司的信用和金融市場規則，但在地方無法履行償債責任時打破債務剛兌，有助于倒逼市場風險識別機制的形成，減少隱性債務形成土壤。從隱性債的資金需求側看，對于欠發達地區的財力缺口和存量債務，應當通過中央政府擴大赤字、轉移支付的方式予以彌補，降低其舉債擴張的沖動，避免地方政府為彌補財力缺口被迫通過不合法不合規的方式舉借債務。在經濟增長承壓的環境下，資產盤活難度大，給予欠發達地區地方政府債務置換限額將不斷提高地區的債務負擔率，最終迫使地方政府低價處置國有資產，走向經濟緊縮的惡性循環。因此，需通過債務重組、轉移支付的方式緩解欠發達地區地方政府的短期財政壓力，并以此為基礎，對不同地區展開全口徑差異化債務管理。一是根據當地國內生產總值（GDP）規模與社融增速進行債務規模管控。比如以當地GDP規模作為債務規模上限、以當地社融增速作為債券增速上限，一旦達限，則嚴控債務新增。二是對包括地方國企經營性債務在內的全口徑債務展開監管。根據地區總體債務狀況進行分主體、分區域、分債務品種的分類管理，避免地方通過各種隱蔽形式新增地方政府隱性債務。

參考文獻：

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5.宋海、張紅地：《關于防范和化解地方政府隱性債務風險研究》，《全球化》，2021年第6期。

6.Musgrave， R.A.， The Theory of Public Finance： A Study in Public Economy， McGraw-Hill， 1959.

責任編輯：郭霞

本文受到國家自然科學基金青年基金項目“政府間出口退稅負擔機制對出口貿易和市場分割的影響及機制研究”（項目編號：72103200）的經費資助支持。