新時代的糧食安全：理論指引、時代價值與戰略路徑

摘要：糧食安全是關乎國計民生的“國之大者”，是治國理政的頭等大事。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央準確把握糧食安全面臨的風險挑戰和復雜形勢，深刻指出“只有把牢糧食安全主動權，才能把穩強國復興主動權”，對保障糧食穩定安全供給、全方位夯實糧食安全根基等作出戰略部署。本文從國際國內兩個視角梳理了糧食安全的理論內涵，基于馬克思主義政治經濟學社會再生產理論構建糧食安全的理論框架，闡述新時代以新安全格局保障新發展格局背景下保障糧食安全的時代價值，總結黨的十八大以來我國保障糧食安全取得歷史性成就，研判新時代新征程上我國糧食安全面臨的國內外挑戰，從戰略底線、戰略平衡、戰略舉措、戰略保障分析保障糧食安全的戰略導向，研究提出保障糧食安全的戰略原則與路徑。

關鍵詞：糧食安全新安全格局新發展格局農業農村現代化

作者簡介：林煒煒，習近平經濟思想研究中心副研究員；

景策，習近平經濟思想研究中心副主任科員。

糧為民本，保障糧食安全事關國運民生。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國糧食安全保障能力顯著增強，為全面建成小康社會提供了堅實支撐。受百年變局、世紀疫情、烏克蘭危機和自然災害等疊加影響，全球糧食安全形勢更加復雜嚴峻，糧食安全成為我國經濟社會發展中必須守好的底線問題。習近平總書記在二十屆中央國家安全委員會第一次會議上強調，要以新安全格局保障新發展格局，主動塑造于我國有利的外部安全環境，更好維護開放安全，推動發展和安全深度融合。新時代新征程上，我們要統籌發展和安全兩件大事，主動塑造于糧食安全有利的外部環境，促進糧食領域發展和安全的深度融合，全面推進農業農村現代化建設。

一、保障糧食安全的理論指引

理論是實踐的先導，實踐是理論的源泉。我們黨始終堅持理論指導實踐、理論來源于實踐的準則，著眼于我國經濟社會發展的現實問題，持續推動理論創新與實踐創新互促發展。保障糧食安全不僅是一個重大理論和實踐問題，還是糧食安全實踐經驗與理論探索融合的結晶。

（一）糧食安全的理論內涵

糧食是一種具有戰略意義的特殊商品，是事關國家獨立、政治穩定、經濟發展和社會和諧的戰略物資（劉恩東，2014）。從狹義上看，糧食包括小麥、稻谷、玉米等在內的谷物、豆類和薯類；從廣義上看，糧食不僅包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農產品，還包括以這些農產品為原料制成的食品。糧食安全具有相對性和特殊性，不同時代不同國家對糧食安全有著不同的認識和理解。

1.國際視角

國際社會在生產、分配、交換、消費各環節不斷豐富發展糧食安全的內涵，并逐漸與“營養安全”的概念交匯深化。1943年，44個國家在聯合國糧食與農業會議上提出糧食和農業“免于匱乏的自由”，承諾建立一個有關糧食和農業的常設組織，以消除饑餓、促進營養福祉并提高農業生產率。1945年，聯合國糧農組織（FAO）正式成立，20多個國家簽署《聯合國糧食及農業組織章程》。由于出現了世界性糧食危機，1974年召開的世界糧食大會提出了糧食安全概念，認為要滿足糧食安全就必須要保證在全球或區域內，每個人在每個時間點都可以獲得一定量的糧食，從而確保人類的生存和健康（胡紅帆，2000）。FAO相關專家后續不斷完善糧食安全的概念，加入了購買力因素和質量安全因素。1996年，世界糧食首腦會議又增加了消費需求因素，將糧食安全與營養安全的內涵融合研究，“只有當所有人在任何時候都能夠在物質和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求及食物喜好時，才實現了糧食安全”（吳正海等，2009）。《2023年全球糧食危機報告（GRFC）》提出糧食安全的四個維度，即糧食供應、糧食獲取、糧食利用和糧食穩定，闡述了糧食在市場中由生產者向消費者流通的過程以及消費者利用糧食轉化為個人健康等指標。

2.國內視角

自古以來，由于人口眾多、土地資源稀缺，我國長期面臨著糧食供給不充分的嚴峻形勢。新中國成立后，因食物匱乏造成人民饑餓和營養不良，當時糧食安全保障主要集中于糧食自給、產量提升，解決“吃不飽”的問題。1994年，美國經濟學家萊斯特·布朗提出“誰來養活中國”的問題，認為“隨著中國人口的繼續增加以及中國人民飲食結構的轉變，中國必將出現糧食短缺，進而造成世界性的糧食危機”（LR Brown，1994），此觀點引發了中國糧食安全的世界威脅論。1996年《中國的糧食問題》白皮書發布，提出“立足國內資源，實現糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針”（國務院新聞辦，1996）。進入21世紀，在糧食總量基本平衡、豐年有余的背景下，質量安全開始被關注，在“吃得飽”的基礎上實現“吃得好”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足于國情、世情、農情、糧情，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略（國務院新聞辦，2019）。這一系列重要論述為準確把握國家糧食安全的基本內涵提供了重要依據。

國內專家學者對糧食安全的內涵也進行了深入研究。王國敏、張寧（2015）提出現代國家糧食安全要保證數量安全、質量安全、生態安全。宋洪遠（2016）從宏觀、中觀、微觀研究糧食安全，認為國家層面要保證糧食自給率，城市層面要提高糧食可獲得性，家庭層面要讓低收入人群能夠買得起糧食。王宏廣（2020）將糧食安全分為1.0—4.0四個階段，分別是數量安全、經濟安全、質量安全以及技術、生態、社會安全。何可、宋洪遠（2021）認為糧食安全不僅包括糧食產量、糧食質量、糧食品種結構、糧食營養結構，還包含糧食供應的有序性和持續性以及糧食產業的多功能性。綜上所述，保障糧食安全，既要確保生產足夠數量的糧食，又要最大限度地穩定糧食供應，還要確保所有需要糧食的人都能獲得糧食，即糧食的可及性、可獲得性、可用性和穩定性。保障國家糧食安全，從供給側要保數量、保質量、保多樣（唐仁健，2021），從需求側要滿足品質需求、營養需求、健康需求，從需求側對食物來源和加工等供給側提出了更高要求，從而拉動食物供給側結構變化。

（二）糧食安全的理論框架

馬克思主義經典理論為無產階級政黨糧食安全工作提供了理論指導。馬克思歷來重視人類社會最基本的物質生產，他在《資本論》中提出，“糧食的生產是直接生產者的生存和一切生產的首要的條件”；恩格斯從人類生存和民族發展的高度強調糧食安全的重要性，并從糧食生產、儲備和貿易等環節對糧食安全進行深刻剖析（馬克思、恩格斯，1995）。馬克思主義政治經濟學提出以社會再生產的四個環節說明勞動生產的不同階段及有關特征，糧食安全也存在于社會再生產的四個環節——生產、分配、交換、消費（見圖1）。基于此，要厘清糧食安全的三對關系：供給與需求、商品屬性與價值傳遞、市場機制與政府管理。

1.糧食安全體現在糧食供需結構的平衡

從供給側來看，糧食的生產與分配決定了糧食供給結構。一方面，高附加值作物與口糧谷物的種植結構要平衡。堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗應該主要裝中國糧，確保我國糧食供給數量充足。另一方面，糧食自給自足與依賴進口的來源結構要平衡。堅持“立足國內”與“適度進口”，確保我國糧食供給渠道穩定。從需求側來看，糧食的交換與消費構成了糧食需求結構。一方面，糧食流通體系要暢通。堅持統籌推進現代流通體系硬件和軟件建設，發展流通新技術新業態新模式，完善流通領域制度規范和標準，確保糧食交換的“民生鏈”暢通。另一方面，等價交換保障糧食消費要穩定。堅持以服務宏觀調控、調節穩定市場、應對突發事件和提升國家安全能力為目標，強化內控管理與外部監督，實現糧食儲備管理體系動態跟進、持續調控，抵御外部大宗商品價格變動風險，保障國內消費需求同供給均衡穩定。

2.糧食安全體現在糧食商品價值循環的平衡

從商品屬性來看，糧食具有公共物品和私人物品雙重屬性（楊少文、熊啟泉，2023）。在糧食社會再生產過程中，生產與消費環節側重于私人物品的排他性、競爭性，體現在糧食產量影響的價格機制；分配與交換環節則側重于在宏觀經濟調控中的非競爭性與非排他性，體現在人人享有的糧食權以及政府和市場對糧食的再分配。從價值傳遞看，糧食在市場的生產與消費過程中實現了價值增值，在分配與交換過程實現了價值轉移。宏觀上，糧食在分配與交換過程中，基于“糧食—貨幣”的等價交換體系，實現了價值從人民創造到流入政府，經政府再分配給人民的物質轉移，實現以糧食為載體的再分配目的。中觀上，糧食產業創造的價值與使用價值通過交換實現向第二、第三產業的轉移。微觀上，糧食從生產到消費環節中的價值增值流入各類主體，實現了生產力與勞動力創造價值的傳遞與轉化。

3.糧食安全體現在有效市場和有為政府的平衡

在市場機制層面，糧食是在市場中“產、供、銷”循環的非公共商品。糧食生產資料包括耕地、種子、水資源、化肥等要素，是直接影響糧食產能的主要因素；糧食流通涉及糧食收購、儲存、運輸、加工以及銷售等各個環節，是實現從田間到餐桌、從產區到銷區、從工廠到超市的流轉過程，是連接糧食生產和消費、直接影響糧食供給數量和質量的重要保障。在政府管理層面，糧食是滿足人民所需、維護社會穩定的根本。政府要保障人民獲得糧食的基本權利，暢通獲得糧食的各類渠道，履行消除貧困與饑餓的社會職能。基于國家糧食儲備管理體系，政府購買一定規模的糧食用以應急儲備、再次分配等，通過政府行為將糧食流通到個人或組織，確保人民的生命安全和糧食產業鏈的生產安全，體現糧食作為公共產品再分配機制。

二、保障糧食安全的時代價值

習近平總書記強調，保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。

習近平：《在中央農村工作會議上的講話》（2013年12月23日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2014年。保障糧食安全，既是立足農業領域以新安全格局保障新發展格局的主動選擇，也是邁上新征程推動農業農村現代化的必然要求，對于增進民生福祉、扎實推進共同富裕、滿足人民群眾獲得感幸福感安全感具有重要的現實和長遠意義。

（一）保障糧食安全是構建新安全格局的基本要素

糧食安全是國家總體安全的基礎戰略。習近平總書記強調，農業保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。

習近平：《加快建設農業強國推進農業農村現代化》，《求是》，2023年第6期。生存安全方面，糧食安全是滿足生存需求的直接體現。根據馬斯洛需求理論，生存需求是個體最低層次的需求，若生存需求無法滿足，追求更高層次發展則無從談起。1693—1694年的法國饑荒造成200萬人死亡，20世紀70年代亞洲營養不良人口達到7.9億人，2019年全球近6.9億人正在遭受饑餓，2022年世界兩大“糧倉”沖突加劇了世界糧食危機。經濟安全方面，糧食安全事關國民經濟發展的全局。種子、飼料、農機價格震蕩將直接影響糧食產能，糧食減產容易引起糧食市場價格升高，導致出現經濟蕭條、物價飛漲等惡性通貨膨脹現象，甚至造成輿情壓力或引發社會沖突。政治安全方面，糧食安全是影響社會穩定的重大因素。歷朝歷代農民起義大多數因饑餓直接引發。新中國成立以來，黨和國家高度重視糧食安全問題，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了新糧食安全觀、國家糧食安全戰略，對于促進社會穩定、鞏固黨的執政基礎具有重大政治意義。

（二）保障糧食安全是保障新發展格局的強大動力

糧食安全與內外部環境變化相互依存、相互影響。從國內大循環看，糧食安全是確保國內糧食經濟循環暢通的重要支撐。在擴大內需的過程中注重提高糧食供給體系的質量，以需求的引導來增加供給，以供給的創新來滿足不斷增長的需求，進而實現糧食供需高水平的動態平衡。通過補齊糧食產業鏈供應鏈短板弱項，提高糧食國際競爭力，增強對國際循環的吸引力、推動力。從國內國際雙循環看，糧食安全是積極應對國內外環境變化的堅強保障。當前，全球糧食安全面臨多重威脅和挑戰，糧食安全格局變得更加復雜，在全球糧食產量持續上升的趨勢下，仍有近1/10的人口遭受饑餓。受全球化逆流、自然災害頻發、戰爭沖突等影響，全球糧食產業鏈供應鏈不穩定性不確定性進一步加大，并通過掌握全球80%糧食貿易的四大糧商的進出口貿易傳導至國內，加強糧食自給自足能夠抵御國際農產品市場波動的風險。通過利用好“兩個市場”，在暢通國內糧食經濟大循環的基礎上，堅持“適度進口”，利用世界農業資源和國際糧食市場拓展空間，緩解國內資源環境壓力和生產的結構性矛盾。

（三）保障糧食安全是推進農業農村現代化的重要基石

抓農業農村工作，首先要抓好糧食生產。我國經濟發展最大的不平衡不充分在農業農村，糧食問題是發展農業農村要解決的首要問題。一方面，糧食安全是加快建設農業強國的關鍵所在。糧食生產實現自給自足并具有國際競爭力，是我國從農業大國向農業強國轉變的重要標志（李靜，2021）。只有推動糧食增產增收，提高糧農收入，確保農民種糧積極性，才能持續保障國家糧食安全、實現農業現代化。糧食產業鏈供應鏈安全，即延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，越來越多的“大糧倉”變成“大廚房”，形成大食物、大流通、大市場（劉云，2020），不斷提升糧食產業安全的能力與水平。另一方面，糧食安全是全面推進鄉村振興的重要抓手。鄉村振興最重要的是產業振興，糧食則是農業產業中最核心的產業，我國糧食供需將長期處于緊平衡態勢，以需求為牽引推進糧食產業供給側結構性調整，使生產力更適應生產關系，能夠推動城鄉更均衡、更協調、更高質量發展，對推進農業農村現代化、促進經濟高質量發展有著至關重要的意義。

（四）保障糧食安全是提高人民群眾獲得感幸福感安全感的必然要求

人民立場是中國共產黨的根本政治立場。糧食問題是最大的、最基本的民生問題，解決好糧食問題是我們黨以人民為中心思想的最根本、最直接體現。當前，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著城鄉居民收入、生活水平的不斷提高，人民膳食消費結構將更加多元化，人民對糧食的需求已經從數量逐漸轉變為質量、營養、健康等。我國用實際行動給出“誰來養活中國”的響亮回答，以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養育了世界近1/5的人口，

生態環境部：《以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化》，《求是》，2023年第8期。實現了從新中國成立前4億人“吃不飽”到今天14億多人“吃得飽”“吃得好”的歷史性轉變，更好滿足廣大人民群眾對美好生活的追求，體現了我們黨把人民放在心中最高位置的崇高情懷。同時，保障糧食安全、穩定提高糧農收入，確保糧農在實現共同富裕道路上不掉隊，對于增進民生福祉、扎實推進共同富裕也具有極為重要的意義。

三、新時代我國保障糧食安全取得歷史性成就及面臨新形勢

黨的十八大以來，我國糧食產量穩步上升，政府儲備充裕，市場供給與價格穩定，逐步建立管理體系全、應急能力優、可持續性強的糧食安全保障體系，糧食安全保障能力顯著增強，滿足了我國經濟社會穩定發展的戰略之需、民生之要。但是，在建設農業強國的新征程上，國內外宏觀經濟和糧食安全形勢依然復雜嚴峻。

（一）我國保障糧食安全取得的成就

近年來，中央一號文件連續聚焦“三農”，制定出臺了糧食安全相關法律法規和規章制度，建立了落實國家糧食安全戰略責任體系，我們牢牢守住了18億畝耕地紅線，糧食生產設施、生產要素、技術水平逐步提升，糧食生產、流通、供給、貿易不斷增強，國家糧食安全保障更加有力。

1.糧食生產基礎穩固、持續擴產

十多年來，各地方各部門全力抓穩抓好農業生產，以“穩耕地、攻單產、爭增產”為目標（劉慧，2023），夯實大國糧倉的根基，不斷鞏固糧食產業鏈供應鏈安全，提高糧食產業韌性和糧食市場穩定性，保障了谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠自己的力量端穩中國飯碗。一是產能基礎更加穩固。保障國家糧食安全的根本在耕地，糧食主產區、主銷區、產銷平衡區的面積產量穩步增長。根據自然資源部數據，截至2022年底，我國耕地面積達到19.14億畝，較2021年末凈增130萬畝左右。全國建成高標準農田累計已超10億畝，穩定保障了1萬億斤以上的糧食產能。

自然資源部：《全國耕地面積達19.14億畝連續第二年實現總量凈增加》，央視新聞客戶端，2023年3月4日。農田灌溉水有效利用系數從2012年的0.516提高到 2022年的0.572，

高蕾：《水利部：我國水資源利用效率不斷提升》，《中國青年報》，2023年9月26日。水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率達到41.3%

農業農村部：《對十四屆全國人大一次會議第5804號建議的答復摘要》，農村農業部網站，2023年8月22日。。糧食播種面積從2012年的111267千公頃增加到2023年的118969千公頃，

國家統計局：《國家統計局關于2023年糧食產量數據的公告》，國家統計局網站，2023年12月11日。增長6.92%。二是“科技+良種”助力糧食增產豐收。全國現代設施種植面積達到4000萬畝，占世界設施農業總面積的80%以上。

常欽：《目前全國現代設施種植面積達到4000萬畝——發展設施農業豐富食物供給》，《人民日報》，2023年8月5日。農業科技進步貢獻率、農作物耕種收綜合機械化率分別從2017年的52.5%、67.2%提升到2022年的62.4%、73%。

鄭柵潔：《國務院關于確保國家糧食安全工作情況的報告——2023年8月28日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》，中國人大網，2023年8月28日。2022年，我國國家級制種基地總數量達到216個，保障了70%以上用種需要。

農業農村部：《我國國家級育制種基地增加到216個》，農村農業部網站，2022年4月15日。目前，我國農作物自主選育品種面積占比高于95%，主要農作物良種覆蓋率超過96%，培育的“良種”對糧食增產貢獻率近半，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實現良種全覆蓋。三是糧食產能持續增加。總產能方面，根據國家統計局數據，2023年底全國糧食總產量達到69541萬噸，較2012年增加10584萬噸，共增長17.95%（見圖2），年均增長率為1.6%。

自2012年起，人均糧食產量持續保持在450公斤以上，遠高于400公斤的國際糧食安全線。谷物自給率一直保持在95%以上，水稻和小麥完全自給，總體保障了我國14億多人口的口糧安全。2022年人均糧食產量達到了486.1公斤，較2012年增長7.52%。單產量方面，2023年我國糧食單位面積產量達到5845公斤/公頃，每公頃產糧較2012年增長546公斤，

國家統計局：《農業發展成就顯著鄉村美麗宜業宜居——黨的十八大以來經濟社會發展成就系列報告之二》，國家統計局網站，2022年9月15日。特別是稻谷、小麥和玉米三大糧食品種單產顯著增加。

2.糧食流通更加順暢、儲備充足

十多來，我國始終堅持保護農民利益與探索市場化改革雙向發力，穩妥推進糧食收儲制度改革，多元市場主體購銷格局基本形成，糧食產銷關系更加順暢，糧食倉儲設施、運輸工具和集裝設備高效匹配與共享共用能力不斷增強，確保“運得走”“供得上”。一是糧食流通體系不斷完善。節點支撐、樞紐引領、通道順暢的糧食物流骨干網絡已初具規模，“兩橫六縱”八大跨省糧食物流要道暢通，陸路與水路相協調的糧食流通格局基本形成，原糧散糧運輸、成品糧集裝化運輸比重大幅提高，糧食物流效率和產業延伸與協同水平不斷提升，我國糧食物流總量、省內和跨省糧食物流量穩中有升。二是糧食儲備更加充足。建立現代糧食儲備制度框架，確立糧食儲備的核心作用，調節糧食市場的吞吐供給，多點發力盤活與新建糧食倉儲設施，推廣并運用先進儲糧技術，糧食倉容規模不斷增加，全國標準糧食倉庫完好倉容近7億噸，總體條件躋身世界先進水平。國家統計局數據顯示，當前我國糧食庫存消費比超過50%，遠超過FAO的糧食安全警戒線（17%），

張燕：《全球糧食危機離我們有多遠？》，《中國經濟周刊》，2022年第14期。特別是小麥、水稻、谷物等口糧庫存一直處于高位，糧食儲備實現數量充足、質量良好、儲存安全。三是糧食監測和應急體系逐步健全。健全糧食市場監測預警體系，精準落實糧食市場調控措施，加強糧食供應保障網絡建設，應急加工配送體系進一步完善。目前，我國的中央、省、市、縣四級糧食應急預案體系已初步形成，應急供應網點遍布城鄉街道社區，形成“全國糧食135應急保障圈”。

3.糧食供給結構優化、節約減損

十多年來，我國大力推進農業供給側結構性改革，食物供給結構和質量明顯改善，全鏈條節糧減損深入實施，食物資源利用效率不斷提高，“無形良田”逐步增進，“大食物觀”牢固樹立，不斷滿足了人民群眾對食物消費結構升級和營養充足均衡的需求。一是供給結構不斷優化。糧食產業發展中面臨的質量不優、層次不高等問題逐步得到解決，糧食品種結構持續優化、品質不斷提升，促進供需平衡向更高水平邁進，大力保障了消費端“吃得飽、吃得好”。依托國家糧食安全產業帶、優質糧食工程的蓬勃發展，優質、綠色、安全糧油產品供給能力不斷增強。《中國農業展望報告（2023—2032）》顯示，2022年我國蔬菜總產量為7.91億噸，比上年增長2.0%。二是食物營養供給更為充足。我國平均膳食能量充足率持續上升，從2001年的115%到2012年的125%，再到2021年的137%（見圖3）。體重過低和發育遲緩的兒童占比顯著降低，其中，發育遲緩的兒童占比從2000年的19.9%降至2012年的7.6%，2022年持續降至4.6%（見圖4）。三是深入開展光盤等糧食節約行動廣泛推行。樹立“節約減損就是增產”的理念，深入開展了愛糧節糧、厲行節約、制止餐飲浪費系列行動，營造了愛護糧食、浪費可恥、節約光榮的良好氛圍。

4.糧食貿易規模擴大、合作密切

十多年來，我國農業對外合作規模持續擴大、平臺抓手不斷增多，積極參與國際組織的倡議和活動，簽署了糧食和農業多雙邊合作協議，在農業種植的“生產端”、糧食倉儲的“調節端”、農業機械及農產品加工的“技術端”等領域深入合作，向欠發達國家實施援助項目。一方面，糧食國際貿易規模不斷擴大。我國農產品進出口額從2012年的1757.6億美元增長至2022年的3343.2億美元（見圖5），我國農產品市場對外開放的規模持續提升。2012—2019年，農作物及牲畜進口貿易額趨于平穩，年平均進口額為78.35億美元；2020—2021年大幅增加，2021年農作物及牲畜進口額達到220.62億美元（見圖6）。《2023年中國進口食品行業報告》顯示，2022年中國進口食品總額1396.2億美元，同比增長3.1%；2013—2022年進口額年均復合增長率達到12.3%。FAO數據顯示，中國是全球蔬菜出口量第一的國家，占世界蔬菜出口總量的14%。另一方面，國際合作機制與平臺影響力擴大。《金磚國家農業合作行動計劃（2021—2024）》提出，逐步建立長期穩定的農產品貿易渠道，促進農產品貿易投資自由化、便利化，不斷深化南南合作。中國國際進口博覽會、中國國際農產品交易會、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）國際采購交易中心等成為聯通中外農產品貿易的大平臺、大引擎。

2023年召開的第五屆中國國際進口博覽會上，來自104個國家的1076家企業參展食品及農產品展區，參與國別和企業來源最廣、數量最多，國際交流與合作不斷加強，國際地位和影響力進一步提升。

（二）我國糧食安全面臨新挑戰

當前，世界進入新的動蕩變革期，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，全球動蕩源和風險點顯著增多，全球農產品貿易不確定性不穩定性明顯增強。面對復雜多變的國內外宏觀經濟和糧食安全形勢，有必要在新時代以新安全格局保障新發展格局背景下對我國糧食安全面臨的新形勢新挑戰進行重點研判。

1.全球范圍：糧食安全是人類面臨的重大課題

習近平總書記指出，糧食安全是事關人類生存的根本性問題。

習近平：《向“雜交水稻援外與世界糧食安全”國際論壇發表書面致辭》，《人民日報》，2022年11月13日。近年來，全球饑餓人口數量居高難下，部分發展中國家仍有較大比例人口遭受饑餓，實現聯合國2030年可持續發展議程“零饑餓”目標仍面臨巨大挑戰。一是碳交易、極端天氣等加劇全球糧食危機。為了達到碳達峰碳中和對溫室氣體排放的要求，全球多國實施了碳交易和生物燃料等措施，而玉米、大豆等糧食產品正是重要的生物質能源原料，可部分替代由石油制取的汽油和柴油。比如，美國直接使用40%左右的大豆油和50%的巴西甘蔗來充當生物燃料，導致用于口糧的糧食作物比例明顯下降，再加上自然災害影響全球玉米和其他農作物的產量，全球糧食安全風險不斷攀升。二是地緣政治沖擊全球糧食產業鏈供應鏈。由于近50個國家對俄羅斯和烏克蘭的小麥有進口依賴，其依賴程度達到30%，

習近平：《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重舉全黨全社會之力推動鄉村振興》，《求是》，2022年第7期。烏克蘭危機等國際局勢的不確定性加劇了全球糧食價格高漲，糧食問題在新型國際競爭中被工具化，逆全球化對農產品價格帶來沖擊，導致農產品超額儲備增多。此外，我國部分農產品進口依存度大、糧食進口來源高度集中、糧食運輸通道較為單一、國際糧食市場話語權弱，糧食風險將進一步加大。三是糧食生產關鍵核心技術封鎖加劇。我國大型農機對外依存度高，高端儀器高度依賴進口，整機進口農機、農產品加工設備等的芯片多由國外提供。國際局勢的不確定性加劇了糧食貿易與關鍵核心技術被封鎖的風險，若進口受限將嚴重影響我國糧食生產和前沿基礎研究，導致“一劍封喉”的風險加大。

2.國內層面：糧食供求緊平衡可能是我國糧食安全的長期態勢

習近平總書記指出，今后一個時期糧食需求還會持續增加，供求緊平衡將越來越緊。

同②。這是基于國情糧情對當前和未來一段時期我國糧食供求的科學判斷。受資源稟賦等因素制約，我國糧食安全基礎仍不穩固，資源環境約束加劇與糧食需求剛性增長的矛盾突出，糧食品種區域、種糧收益、種植風險等問題仍然存在。一是守住耕地紅線的形勢依然嚴峻。按照我國的人口總量和1.3的復種指數倒推計算，我國耕地總面積必須保持在18億畝。根據2021年第三次全國國土調查數據，全國耕地總面積為19.18億畝，

國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室、自然資源部、國家統計局：《第三次全國國土調查主要數據公報（2021年8月25日）》，中國政府網，2021年8月26日。比2013年第二次全國土地調查的20.31億畝減少了1.13億畝，

國土資源部、國家統計局、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室：《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報（2013年12月30日）》，中國政府網，2013年12月30日。人均耕地面積也逐年遞減，不到世界平均水平的40%。部分地區還出現了重金屬污染、土壤酸化、土壤鹽漬化等耕地重污染問題，耕地“非糧化”“非農化”問題依然突出。二是種糧收益下降易導致“谷賤傷農”。收益下降體現在“一高一低”，即種植成本持續上漲、糧食價格持續低迷。近年來，除土地流轉成本相對穩定外，化肥、農藥等種糧成本都不同程度上漲，人工成本更是不斷攀升。另外，我國稻米市場一直處于供過于求的狀態，稻米價格處于低位運行，疊加糧食生產難以通過規模化經營形成比較優勢等因素，導致農民種糧積極性不高、農業生產投資意愿偏低。

鄭柵潔：《國務院關于確保國家糧食安全工作情況的報告——2023年8月28日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》，中國人大網，2023年8月28日。三是糧食種植風險偏高。糧食生產既要抵御市場風險，又要面臨自然災害影響。由于極端氣候事件有所增多，我國農業經常遭遇冷害、高溫熱害、干旱、洪澇等天氣災害，糧食作物病蟲害連年發生、數量增多、范圍加大，對我國糧食生產造成不利影響。此外，國內龐大的人口基數疊加消費不斷升級，糧食需求仍在剛性增長，端牢飯碗的壓力越來越大。

四、保障糧食安全的戰略路徑

習近平總書記反復強調，糧食多一點少一點是戰術問題，糧食安全是戰略問題。不能把糧食當成一般商品，光算經濟賬、不算政治賬，光算眼前賬、不算長遠賬。

習近平：《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重舉全黨全社會之力推動鄉村振興》，《求是》，2022年第7期。我們要深刻認識和準確把握形勢變化，牢牢把住國家糧食安全的主動權，堅決守住國家糧食安全底線，全方位夯實糧食安全根基。

（一）保障糧食安全的戰略導向

在全力推動高質量發展、全面推進中國式現代化的新征程上，我們要全面落實糧食安全黨政同責，繼續深入實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。

在戰略底線上，“以我為主、立足國內”回答了“依靠誰來養活中國”的問題，明確了依靠中國人自己的力量把飯碗牢牢端在自己手中。只有確保谷物基本自給、口糧絕對安全，才能掌握糧食安全主動權，為經濟社會穩定、有效應對國內外各種風險挑戰奠定更加堅實的基礎。在戰略平衡上，“適度進口”回答了“在保障糧食安全中，中國與世界是怎樣的關系”問題，明確了中國為主、世界為輔的關系。對于我們這樣一個人多地少的發展中大國來說，不能主要依靠國際市場來解決吃飯問題，飯碗里裝的還得是中國糧。在戰略舉措上，“確保產能”和“科技支撐”回答了“依靠什么、怎么來解決糧食安全”的問題，明確了依靠耕地等產能和科技創新，夯實保障基礎、提升保障能力。通過落實藏糧于地、藏糧于技戰略，全面提高糧食生產、儲備、流通能力，做到開源和節流并重、增產和減損同時發力。在戰略保障上，“黨政同責”回答了“誰領導、誰負責”的問題，明確了黨和國家把保障糧食安全作為首要工作任務，地方各級黨委和政府堅決扛起糧食安全的政治責任，通過開展耕地保護和糧食安全責任制考核，督促主產區、主銷區、產銷平衡區協同保面積、保產量，真正實現共同把糧食安全這個“國之大者”扛在肩頭。

（二）保障糧食安全的戰略原則與路徑

習近平總書記強調，必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質基礎，強化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機制保障，做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實。

習近平：《加快建設農業強國推進農業農村現代化》，《求是》，2023年第6期。要狠抓耕地與種子“兩個要害”，圍繞產購儲加銷各個環節綜合施策，增強糧食供給體系韌性，推動全鏈條協同保障糧食安全。

1.堅持藏糧于地，扎實抓好高標準農田和水利建設

高標準農田和水利建設是保障糧食安全的內在基礎。種糧離不開土地和水源，保障農民“有地種”“有水養”是筑牢糧食安全根基的重中之重。一是堅決守住18億畝耕地紅線。要按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，動態監管耕地用途，嚴格落實耕地占補平衡，強化土地流轉用途監管，推進撂荒地利用，推進耕地宜機化改造，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”。二是確保良田應建盡建。實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，有力推動農田全方位升級，力爭將15.46億畝永久基本農田全部建成高標準農田，實現人均1畝高標準農田、人均糧食占有量超600公斤，飯碗里裝的中國糧更多更實。三是加快發展高效節水灌溉。健全設施完備、節水高效、管理科學、保障有力的農田灌溉體系，在水土資源條件適宜地區建設改造一批大中型灌區，提高穩產增產能力，用現代化農業設施來更好保障糧食安全。

2.堅持藏糧于技，加快實現高水平農業科技自立自強

高水平農業科技自立自強是保障糧食安全的根本動力。一是強化重點技術攻關。農業科技創新是提高農業生產力的重要驅動力，要重點圍繞生物育種、生物肥料、生物飼料、生物農藥等方向，推動農業關鍵核心技術攻關，培育一批新一代農業生物產品，向科技要產量、要產能。二是抓緊抓實核心種源自主可控。推進育繁推一體化發展，推廣普及優質高產多抗廣適的糧食新品種，加快推進生物育種產業化，提高種業企業自主創新能力。三是加快農機農藝、良種良法等科技突破。推進糧食生產基本全程機械化，加強農機農藝融合和集成示范，促進“一大一小”農機裝備創制突破，實現農業科技力量轉化為農業競爭優勢。四是構建農業綜合創新體系。聚焦提高單產，逐個品種拿出良田、良種、良法、良機、良制集成組裝的綜合性解決方案。聚焦農業產業發展需求，加快構建“基礎研究+技術攻關+成果產業化”的創新體系，力爭在基礎性、戰略性、原創性重大農業科技上實現更多突破。

3.堅持藏糧于民，健全種糧農民收益保障機制

健全農民種糧掙錢得利機制是保障糧食安全的重要支撐。一是完善農資保供穩價應對機制。合理確定稻谷、小麥等谷物最低收購價，完善谷物生產者補貼制度，提高谷物補貼力度，推動擴大谷物政策性收儲和市場化收購。二是完善市場主導的補貼機制。調整政府與市場關系，改變政府直接補貼價格對市場的影響，健全以市場化為導向的農產品價格形成機制，建立與糧食生產成本掛鉤的動態補貼調整機制，打造補貼精準、穩定高效的糧食最低收購價政策框架。同時，還要健全主產區利益補償機制，通過增加獎勵資金水平、擴大獎勵覆蓋面、抵免稅費等方式，激發產量大縣農民積極性，穩定糧食主產區的產能基本盤。三是強化糧食保險提標擴面。建立多層次、廣覆蓋、可持續的糧食金融服務體系，逐步擴大口糧和谷物完全成本保險及種植收入保險實施范圍，糧食保險實現品種全覆蓋、區域全覆蓋。

4.堅持大食物觀，推進農業供給側結構性改革

構建多元食物供給體系是保障糧食安全的重要措施。一是構建多元食物供給體系。貫徹“以我為主、立足國內”的糧食安全方針，統籌謀劃、系統推進，強化弱項、鞏固基礎，有效拓展資源空間，形成供需平衡、環境友好的現代農業生產結構和區域布局，確保種糧面積、總體產量不走下坡路，生產供給、糧食市場不遇高風險。二是全方位多途徑開發食物來源。加快轉變糧食生產方式，向設施農業要食物，提高資源產出效率，增加新型食物供給。大力發展生物科技、生物產業，加快推進一氧化碳合成蛋白、二氧化碳合成淀粉產業化，向植物動物微生物要熱量要蛋白。三是構建現代農業生產經營體系。加大力度培養新型經營主體，全力推廣以家庭農場為主的小農戶發展模式和以農民合作社為主的集體經濟發展模式并進的經營生態，覆蓋農業生產、加工物流、產品營銷等各環節，推進單環節、多環節、全過程托管服務模式，促進以農機服務為主的社會化服務組織發展，精準著力提升小農戶融入現代化農業發展的水平。

5.堅持內外聯動，加強糧食安全治理合作

糧食安全是事關人類生存的根本性問題，我國始終在全球糧食治理格局中扮演重要角色。一是暢通糧食安全國內國際雙循環。在“以我為主”的糧食安全戰略基礎上，暢通國內糧食市場流通，健全配套的市場調控機制，同時優化糧食進口貿易，擴大糧食進口來源，推進國際國內市場雙向開放、內外聯動。二是構建糧食流通市場新格局。積極融入全球糧食產業鏈供應鏈，逐步建立起穩定的海外糧食進口運輸、儲藏等供應鏈，確保“買得到、控得穩、運得回”。培育具有國際競爭力的超大規模的“科產供銷”一體的糧食龍頭企業，鼓勵有條件的企業組建“產業聯盟”抱團出海，建立穩定的海外糧食生產和供應基地，提升糧食定價話語權，增強糧食進口議價能力。三是在全球糧食安全治理中貢獻中國智慧。依托“一帶一路”倡議和“中國+中亞五國”框架，擴大全球糧食安全治理平臺，重塑區域和全球糧食規則與規范，形成開放、共建、共享的區域糧食安全治理格局。

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責任編輯：李蕊

本文為農業農村部農村經濟研究中心課題“習近平總書記關于‘三農’工作的重要論述的時代特征研究”的階段性成果。