高校執行大學章程的監督工作機制探究

深入貫徹落實黨的二十大精神，不斷推進依法治校，深化綜合改革，加快構建依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代大學制度。首先分析高校目前實施大學章程的現狀，再強調建立大學章程的監督工作機制的必要性，最后研究執行大學章程的監督工作機制等方面，深入探究高校執行大學章程的監督工作，努力推動高校治理體系和治理能力現代化，以高等教育高質量發展服務支撐中國式現代化建設。

黨的第二十次全國代表大會報告將法治建設列為重點討論和重要部署的單列內容，首次較大篇幅對未來五年全面依法治國的主要目標、任務重點進行了系統部署，在新時代為法治中國建設錨定新坐標。高等教育是國家發展水平和發展潛力的重要標志，而依法治校是國家法治建設和教育治理的重要組成部分，章程是高校依法自主辦學、實施管理的校內“最高法”。加強章程建設，加快形成以章程為核心的現代大學治理體系，是促進高等教育高質量發展、加快高等教育強國建設的內在要求和法治保障，建立健全章程監督機制是現代大學治理體系的重要環節。現對高校健全大學章程監督工作機制進行如下探究。

1 高校執行大學章程的現狀

2019年12月新冠疫情爆發席卷全球，3年疫情極度考驗高校應對突發情況能力，治理能力的高低與高校自身治理體系是否完善、制度是否健全存在著緊密的聯系。而經歷疫情之后的“后疫情”時代，高校要實現“走出一條建設中國特色、世界一流大學的新路”的要求，“中國特色”“世界一流”要求高校要立足各校獨特的歷史、獨特的文化、獨特的校情，建立相適應的治理體系支撐，統領高校治理體系的制度即大學章程。通過落實大學章程保障群體權益，保證高校的規范化、穩定性和長久發展。但是，經過調查研究發現，目前有的高校還存在以下相關問題。

一是缺乏獨特性。高校在開展章程起草工作時，缺乏一定的針對性，有的高校具有獨特的文化內涵和治校環境，但是制訂章程的過程中未予考慮，沒有因校制宜，中心內容沒有體現高校自身獨特的歷史、文化和校情。

二是缺乏操作性。高校在開展章程制訂工作時，照搬其他一般同類院校的相似條款，沒有根據自身的特點和實際情況制訂切實可行的章程條款，自治機制幾乎沒有任何差異，制定后束之高閣。

三是缺乏前瞻性。有的高校章程制訂機制尚不科學，缺乏動態調整機制，沒有為未來預留修訂改動的彈性空間，已經不再適應教育現代化的要求，審查修訂制度存在不完善。

四是缺乏公開性。有的高校在章程制訂時未能建立健全的知情明政機制，未能廣泛征求凝聚專家學者、師生群眾的建議，未能擴大知情范圍和參與程度，調動發揮好群眾積極性，因此制定完成的章程不能代表廣大群眾所思所想，有的在收集意見建議后，也未進行論證采納以及及時修訂。

五是缺乏管束性。有的高校章程沒有對教職工的權利和義務進行明確的細化和規定，同時存在管理缺位、執行有效性沒有保障、沒有發揮章程促進高等教育發展的作用。

2 建立大學章程的監督工作機制的必要性

2.1 大學章程監督工作是高校規范管理的基本要求。

《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部第31號令）要求高等學校設定專門機構監督章程的執行情況，依據章程審查學校內部規章制度、規范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴；要求主管教育行政部門對高等學校履行章程情況應當進行指導、監督。高校要認真學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于高等教育的重要論述，深入落實教育部關于加強高校法治建設工作的部署要求，教育部出臺的上述文件已經對建立章程監督機構、健全章程監督工作機制提出相關要求，開展大學章程監督工作是高校規范管理的基本要求，通過大學章程建設定規矩、強治理、提能力，推動學校各項事業高質量發展。

2.2 大學章程監督工作是高校“以督促改”的強大助力

大學章程的監督工作機制是大學章程高質量執行的基本保證機制，可以有效地保障高校管理的規范性。完善監督機制，充實監督力量，實施監督工作，壓緊壓實各方責任，打通集中治理“最后一公里”。大學章程是高校管理的基本規章制度和行為規范準則，對其制訂監督機制可以促進高校規范管理，開展大學章程監督工作是推動章程付諸實施的強大助力，可以應對實施所面臨的挑戰，助力構建以章程為統領的現代大學制度。建立健全大學章程監督機制，可以最大程度保障高校執行大學章程充分發揮指導、督促、協調作用，以督壓責、以督促改、以督提效，確保大學章程高標準實施、高效率推進、高質量落實。

2.3 大學章程監督工作是廣泛聯系各界人士的溝通渠道

學校要高度重視大學章程監督機制建設，將大學章程監督工作擺在重要位置，堅持從推進依法治校、全面深化綜合改革、完善內部治理結構的高度，充分認識其重要意義。通過向各相關部門征求意見，充分聽取學校黨政領導、中層干部、師生代表、退休教師、校友、社會友好人士、政府部門、行業協會等方面的意見建議，可以成為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，確保反映管理者、辦學者，師生員工以及社會各界的要求與意愿，成為領導干部、工作人員接受群眾監督、改進工作作風的重要途徑。對征求到的意見和建議進行吸納和整合，嚴格履行規定程序，進一步健全監督工作機制。

3 章程監督工作的難點

3.1 對章程監督工作的復雜性認識不足

高校對潛在風險和章程監督工作新常態的思考不夠深入，面對學院改革發展穩定任務的新要求認識不夠深入、思想不夠警覺、適應度還不夠高。工作人員還缺乏一定的憂患意識和危機意識，未能及時適應形勢變化需要，在做實做細監督工作、強化源頭治理等工作上還需真正“破題”，對不同監督工作重點把握尚不精確。建議由上級或高校牽頭，提高認識，多參與章程監督工作相關理論和實踐研究工作。

3.2 對章程監督工作的履責履職能力不強

工作人員存在“老好人”思想和一定程度的本領恐慌，綜合能力不夠全面，距離專業化的要求還有一定差距，主動發現問題線索能力不強，實戰經驗不足，理論聯系實際轉化率較低，監督檢查能力存在短板。隊伍作用發揮不夠充分，還沒有完全參與到監督工作中去，對學校章程建設情況掌握不夠全面，發現問題線索的敏銳性不高，距離專業化的要求還有差距。建議面向不同崗位監督工作人員提供有針對性的線上線下工作輔導，多組織其參與章程監督工作方面專業知識相關培訓。

3.3 章程“大監督”格局尚未健全

聯動監督機制尚未成熟，各成員單位間的日常溝通協調不多，尚未形成緊密聯系、統籌聯動的工作格局，監督“一盤棋、一個調、一張網”局面還未形成，監督作用發揮不充分。建議立足職責定位，聚焦主責主業，強化監督，細化監督，精準施策，補齊短板，充分發揮“監督保障執行，促進完善發展”的作用。

4 執行大學章程的監督工作機制

4.1 構建大學章程監督機制

構建黨委統一領導、行政組織落實、常設機構監督、各方齊抓共管的章程監督工作格局。建設一支對業務工作熟悉、恪守監督職責、善做教育管理工作的高素質專業化工作隊伍，為全面執行好章程監督機制提供組織保證。

（1）開展大學章程監督的工作機構

教育部明確要求高校要成立章程監督工作的專門機構，對專門機構沒有做出明確要求，高校可以根據自身情況逐步設計完善章程實施的校內監督系統，明確負責此項工作的機構或者人員，明確相應的職責。

可以設置以下大學章程監督常設機構，并相應劃分好大學章程監督工作職能：紀檢監察部門受理在執行章程過程中的違規違紀行為，監督違規違紀的舉報和投訴；工會受理違反章程執行導致教職工切身利益受到侵害的舉報和投訴，監督教職工權益保障情況；學術委員會受理開展科學研究中違反章程的舉報與投訴，監督章程執行過程中科研學術情況；學生處受理違反章程執行導致學生權益受到侵害的舉報和投訴，監督學生權益保障情況；黨委辦公室、校長辦公室受理不涉及違規違紀方面的違反章程的管理行為、辦學活動，監督并按照管理權限及時處理；校友辦公室負責收集校友等校外友好人士在大學章程實施方面的意見建議和投訴舉報，并按照管理權限及時處理。

章程監督工作的專門機構需履行以下職責：受理、交辦章程監督工作相關事項；協調解決大學章程的舉報、投訴和申訴問題；綜合分析研判相關形勢，為學校提供決策參考；提出改進工作、完善政策和追究責任的建議；明確各機構中負責章程監督工作的人員以及相應的職責；各機構工作人員與舉報事項或者舉報人存在利害關系的應當做出回避。

（2）大學章程監督工作對象

大學章程監督工作對象是行使教育公權力和履行教育公共職能的主體，是負有執行章程權力或職責的行政和學術機構及其人員，教職工、學生在行使公共權力時也是章程執行的監督對象。

（3）大學章程監督工作范圍

大學章程監督工作范圍包括監督對象因未按照章程要求行使權力和履行職責等違反章程規定內容的辦學行為和管理行為，繼而損害教職工、學生等利益相關者權益的情況。

（4）大學章程監督工作流程

①以問題為導向

僅僅依靠上級教育行政主管部門的監督與評估，是遠遠不夠的，需要緊緊圍繞中心服務大局，履行好監督職能，主動發現問題并著力解決。大學章程監督工作包含主動監督、被動監督的形式，按照發現問題、找準問題的途徑，可以分為校內監督和校外監督，其中校內監督分為職能監督和民主監督，校外監督分為上級監督和社會監督。

一是校內監督分為職能監督和民主監督。

職能監督是由專門的監督部門緊扣當前大學章程實施的關鍵領域和容易引發問題的重點領域列出問題清單，通過查閱原始材料和調查訪談發現大學章程實施過程。把章程執行情況納入巡察監督范圍，并將巡察結果公開、通報、反饋，如有必要進行問責。民主監督的前提是高校健全通信息公開機制，通過線上線下的信息公開方式，線上如網站、公眾號等，線下如設立書記信箱和校長信箱、領導接待日等，讓公眾及時獲取校務信息，拓寬公眾參與民主管理、民主決策、民主監督的渠道，提升大學治理的透明度。

二是校外監督分為上級監督和社會監督。

上級監督是上級教育行政管理部門要建立起對高校大學章程執行情況跟蹤監督的機制。落實國家行政管理體制簡政放權要求，教育行政部門尊崇章程，對章程已確定由學校自主管理的內容，不進行任意干預。社會監督方面可以發揮校友會、董事會作用，也可以依托教育服務機構，發揮行業協會、專業學會、專門教育評估監測機構等社會組織在高校治理中的重要作用，健全完善章程制訂和執行的監督體系，保障和促進現代大學制度的貫徹實施。

②對收集的問題進行分析研判

對違反章程的對象做到有章必行，執章必嚴，違章必究。

一是對問題進行歸類。

將涉及訴訟權利救濟的事項從普通舉報中分離出來，由有關政法部門依法處理。對反映人提出的檢舉控告類事項，有權處理的部門如紀檢監察部門應當依規依紀依法接收、受理、辦理和反饋。依照職責屬于本級部門處理決定的，轉送有權處理的部門；職責不清的，由本級黨委指定部門受理。對可能造成重大影響的事項應當及時報告黨委，防止不良影響的產生擴大。應當明確自接收問題后的處理時限。

其中被動監督發現問題的處置流程，首先要堅持社會矛盾糾紛多元預防調處化解，綜合運用教育、協商、疏導等辦法，多措并舉化解矛盾糾紛。對確有困難的反映人，可以告知或者幫助其向有關部門申請救助。如果反映人滋事擾序，依法追究其責任。

二是研判是否受理。

反映人反映的情況屬實，符合法律、法規、規章或者其他有關規定，學校應當予以支持；缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。對是否受理的反映事項應該口頭或者書面告知反映人。

三是分析根本原因。

仔細剖析問題背后的成因，從主觀意識和客觀存在的角度，從個別典型和普遍存在的角度，從頂層設計和下層建筑的角度，多維度、多角度綜合研判。準確識別主觀客觀、個別普遍、管理結構等方面問題，對癥下藥，解決根本原因。

③問題整改和意見采納

直面問題提出解決策略，明確整改落實時間，建立問題解決落實情況的臺賬。強化責任落實，深挖問題根源，對賬銷號整改到位，確保按期、高質量、高標準完成整改任務，并加強整改結果運用。

對反映人提出的建議意見，有權處理的職能部門應當認真分析研究。對具有現實可行性、前瞻性、合理性的，應當集體研究確定是否采納，反映人提出的建議意見，能夠促進學校發展并且帶來顯著效益的，應當按照有關規定給予獎勵。

④“回頭看”

保持思想不松、力度不減、標準不降，既要對照看整改落實，也要注重發現新問題。“回頭看”看融合整改、源頭整改、標本兼治，做到問題整改和系統治理兩手抓、兩手硬。徹底打消少數黨員干部整改存在的“一陣風”“過關萬歲”心理，確保震懾常在。同時，“回頭看”也便于及時進行歸納總結，并從中提煉工作亮點。為了固化成果、總結經驗，查漏補缺、對標提升，適應形勢、守正創新的需要，梳理提煉工作方法，總結歸納工作經驗，從“回頭看”中看不足、補短板、促提升，確保各項工作扎實推進，取得實效，持續完善學校的治理結構，提升其治理能力，提升師生群眾的獲得感、幸福感、安全感。

4.2 制訂章程監督工作執行考核機制

《淮南子·主術訓》中有“法者，天下之度量，而人主之準繩也。具法者，法不法也；設賞者，賞當賞也”。高校必須明確考核目的，不為績效考核工作而考核，不為發生獎懲本身行為而考核，首先要充分清楚了解考核只是一種管理手段，并非管理目的。高校可以通過科學、合理、公正方式，制訂符合學校實際的章程監督工作執行考核標準和機制，對管理人員在章程執行監督工作時進行考核評估。

（1）章程監督工作激勵機制

激勵敢于監督、善于監督者，出臺表彰激勵和責任追究實施辦法，明確獎勵和問責情況類型、程序，把章程執行考核結果作為高校管理人員、教師、學生的考核依據，對表現優異的校內單位、教師、學生、校友、校外單位予以表彰鼓勵，為章程監督工作營造積極和諧的環境。

（2）章程監督工作處罰機制

對監督機構工作人員履職不力的，應當進行問責，健全章程監督工作機制，倒逼章程監督工作的執行，進一步促進大學的完善發展。章程監督工作的工作人員有以下行為的應當問責：在處理過程中謀取私利；對規模性集體舉報、負面輿情等處置不力，導致事態擴大；對可能造成重大社會影響、緊急投訴事項隱瞞、謊報、緩報，或者未依法及時采取必要措施；將被反映情況透露或轉給被反映、揭發的人員或者單位；打擊報復反映人的；其他不履行或者不正確履行職責的情形。

4.3 加強章程的教育宣傳

一是在高等學校層面。教育部辦公廳《高等學校法治工作測評指標》（教育部辦公廳）中明確要求“推進學校章程的學習宣傳”“在學校網站顯著位置公布章程”“在校內開展過章程宣傳活動，教職工入職培訓、學生入學教育包含有章程內容”。充分營造氛圍，加強對大學章程的宣傳教育，幫助師生深刻理解大學章程內涵，樹立按章落實章程的觀念，提升教師、學生群體參與學校事務管理的能動性，形成師生與學校協同發展的命運共同體。通過多種渠道和多樣方式開展大學章程學習宣傳活動，充分發揮學校網站、微信公眾號、校報、宣傳櫥窗等媒介作用，編寫輔導讀本、舉辦專題講座、設置專門欄目等，廣泛宣傳章程的精神和內容，把章程宣傳與高校五大職能有機結合，增強師生民眾對章程的認同感、敬畏感和遵從感，形成高等學校內部自覺依章辦事的新局面，推動大學章程落地生根。始終堅持“不打棍子、不扣帽子、不抓辮子”的“三不”方針，提倡熱烈而不對立的討論，開展真誠而不敷衍的交流，鼓勵尖銳而不極端的批評，努力營造暢所欲言、各抒己見的民主氛圍。

二是在教育主管行政部門層面，可以對于高等學校實施大學章程監督工作過程中取得的成功經驗進行總結并予以推廣，使得更大范圍的高等學校借鑒同類院校依法治校的成功模式。除了培植內在監督機制，上級監督也是大學章程實施的動力源，形成一種壓力，促使高校建立起制度化的章程監督工作機制，把章程從文本性的規章制度推動成為每個大學開展管理活動和辦學活動的行動指南，并產生自覺遵守的意識。還要引導大學在嚴格遵循章程、自覺實施章程的同時，以法治思維和法治方式引領、推動和保障學校改革與發展，銳意進取、推陳出新，讓章程監督成為大學發展的助力，從而切實推進大學章程逐步走向成熟與完善，使之真正成為依法治校的“根本大法”，真正推動促進高校法制現代化。

5 結語

在中國共產黨第二十次全國代表大會上，明確提出了新時代新征程中國共產黨的使命任務，做出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的莊嚴宣示。教育是實現依法治校、依法治理，是推進制度化最為重要的方向，大學是推進教育現代化的最為重要的場所，師生是傳播法制化最為重要的對象。深入探索章程監督機制，是高校深化改革、推動發展的保障機制。學校制訂符合自身實際的章程，并深化改革保障章程實施，高度重視做好監督執行工作，能夠極大釋放改革活力，最大程度撬動發展成果，產生的影響深遠可期，是不言而喻的。

本文系江蘇省教育科學“十四五”規劃重點課題“中國特色社會主義高校治理現代化的時代蘊意和推進路徑探析”，課題編號：B/2022/02/56。

（作者單位：無錫工藝職業技術學院）