土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制問題分析

摘 要：土地儲備是我國政府實(shí)現(xiàn)管理和宏觀調(diào)控的重要政策工具，土地儲備過程亦是資金循環(huán)過程，此過程因涉及行業(yè)眾多，又因當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀，土地儲備也面臨收儲成本上升與融資渠道收窄的雙重壓力，同時土地儲備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨著市場的變化而不斷攀升，如何控制土地儲備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了當(dāng)下亟需解決的問題。

關(guān)鍵詞：土地儲備 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 控制

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-080-03

新冠肺炎疫情出現(xiàn)至今，使全球經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，加之國際形勢危機(jī)的影響，土地儲備的形勢非常嚴(yán)峻，各行業(yè)土地儲備量多少，反映了該行業(yè)是否有足夠的可開發(fā)土地作為后備資源，其對該行業(yè)的未來發(fā)展具有極為重要的影響。例如對于房地產(chǎn)企業(yè)來說，土地儲備就是市場競爭中的利器，甚至是快速增值的硬通貨。因此，土地儲備是否合理、是否有效順利運(yùn)轉(zhuǎn)對我國不僅具有調(diào)控作用，更有保障民生的重要作用。

一、概念及意義

（一）土地儲備

土地儲備簡稱土儲中心，其工作由土地儲備交易管理中心負(fù)責(zé)。土地儲備機(jī)構(gòu)由市、縣人民政府批準(zhǔn)成立，隸屬國土資源管理部門，具有獨(dú)立法人資格[1]。其主要職責(zé)包括貫徹執(zhí)行土地管理法律法規(guī)、落實(shí)年度計(jì)劃、調(diào)查存量土地、實(shí)施收回、收購、置換和儲備、前期開發(fā)經(jīng)營策劃、資金管理、土地拍賣出讓等事務(wù)性工作，提供地產(chǎn)市場信息交流和土地交易中介服務(wù)等。

（二）土地儲備流程

1.土地的收回。通過征用、置換、收購等途徑，以取得土地的使用權(quán)，其中包括通過征用集體土地、收回閑置土地、調(diào)整不合理用地等行為來實(shí)現(xiàn)。

2.土地的儲存。通過規(guī)劃、拆遷、配套、開發(fā)等方式對收購的土地進(jìn)行整理和開發(fā)，以滿足城市發(fā)展需要。

3.土地的供應(yīng)。根據(jù)城市規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃，采取向社會公告、建立土地招標(biāo)拍賣制度、開展招商等多種方式出讓土地使用權(quán)。

（三）土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)是指在特定時期和特定環(huán)境內(nèi)因事物含有不確定性所帶來的不利影響。簡言之，風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)測之外的變動，而風(fēng)險(xiǎn)的大小，亦是看其變動的程度，風(fēng)險(xiǎn)可以根據(jù)大小來劃分，也可根據(jù)種類來區(qū)分。土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是指在土地儲備財(cái)務(wù)活動中，由于不可預(yù)測或難以控制的因素導(dǎo)致實(shí)際收益和預(yù)期收益不符，從而受到損失。

二、我國土地儲備資金的來源及風(fēng)險(xiǎn)

（一）土地儲備資金的來源

土地儲備過程具有周期長，涵蓋項(xiàng)目廣、運(yùn)營方式多元化的特點(diǎn)。因此，資金來源是土地儲備中的一大難題。目前，我國土地儲備的資金來源主要有以下幾種方式：

1.財(cái)政撥款。財(cái)政撥款是土地儲備中最直接、有效的籌資方式之一。財(cái)政撥款指的是由政府向土地儲備機(jī)構(gòu)撥付資金，用于土地儲備工作的資金支持。相比其他融資方式，財(cái)政撥款無需還本付息，不會帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，是一種相對安全的資金來源。然而，財(cái)政撥款在土地儲備中的比重相對較小。同時財(cái)政撥款的數(shù)額受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府財(cái)政狀況以及政府撥付時效等因素的限制，因此，每年財(cái)政撥款的數(shù)額通常是有限的且存在不確定性。這給土地儲備機(jī)構(gòu)的資金供給帶來了一定的不穩(wěn)定性和挑戰(zhàn)。此外，財(cái)政撥款的時間安排也可能不夠穩(wěn)定。由于政府的財(cái)政安排需要考慮各種因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支平衡等，撥款時間可能會受到一定的延遲或調(diào)整。這對土地儲備機(jī)構(gòu)的資金安排和計(jì)劃實(shí)施帶來一定的不確定性，可能影響到土地儲備項(xiàng)目的進(jìn)展和效率。

2.專項(xiàng)資金。根據(jù)《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定，國有土地收益基金被認(rèn)為是理想的土地儲備資金來源。該基金的設(shè)立旨在將土地利用中的收益納入專項(xiàng)基金，用于土地儲備工作和相關(guān)投資項(xiàng)目的資金支持。這種方式有助于確保土地儲備機(jī)構(gòu)獲得充足的資金，提供科學(xué)的財(cái)務(wù)保障。然而，在實(shí)際操作中，土地儲備機(jī)構(gòu)在獲取國有土地收益基金方面面臨許多困難。首先，地方政府往往需要考慮到當(dāng)?shù)氐那闆r和發(fā)展需求，因此，無法或只能撥出少量的土地收益作為儲備資金。這將導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)面臨著無法滿足實(shí)際需求的困境，資金供給不足成為制約土地儲備工作的一個重要因素。因此，土地儲備機(jī)構(gòu)在融資方面需要多元化，以減少對單一來源的依賴，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.銀行貸款。銀行貸款是中國土地儲備機(jī)構(gòu)主要的融資方式之一，其在土地儲備資金中占據(jù)了超過70%的比重，具有巨大的資金規(guī)模。相較于其他籌資方式，銀行貸款的最大優(yōu)點(diǎn)在于可以提供充足的資金支持，滿足土地儲備機(jī)構(gòu)的資金需求，支持土地收購和開發(fā)等重要工作的順利進(jìn)行。

然而，銀行貸款的融資方式也存在著高風(fēng)險(xiǎn)的問題。首先，銀行貸款需要按期償還本息，這對土地儲備機(jī)構(gòu)而言是一項(xiàng)重大責(zé)任。如果土地儲備機(jī)構(gòu)無法按時償還貸款本息，將面臨嚴(yán)重的違約風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致信用受損、資金鏈斷裂等嚴(yán)重后果。其次，銀行貸款的還款受到政策、市場和利率等多種因素的影響，因此，存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)。政府的財(cái)政政策、貨幣政策以及房地產(chǎn)市場的變化等因素都可能導(dǎo)致利率的波動，進(jìn)而影響到土地儲備機(jī)構(gòu)的還款能力和負(fù)債成本，特別是當(dāng)利率上調(diào)時，土地儲備機(jī)構(gòu)將面臨著融資成本的增加和還本付息的壓力加大，給其財(cái)務(wù)狀況帶來較大的挑戰(zhàn)。此外，銀行貸款的融資方式也與土地儲備機(jī)構(gòu)以及居民的購買力息息相關(guān)。由于土地收購資金和房地產(chǎn)商品的購買資金多來自銀行貸款，一旦利率發(fā)生變動，將直接影響土地儲備機(jī)構(gòu)和居民的購買力。

（二）土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)土地儲備財(cái)務(wù)資金的來源，可以看出土地儲備面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下三個方面：

1.融資產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。土地和資金是土地儲備制度順利實(shí)施和運(yùn)營關(guān)鍵的兩大要素，如果沒有大量的儲備資金和土地，儲備工作就難以為繼。目前，我國的土地儲備機(jī)構(gòu)主要是依靠商業(yè)銀行進(jìn)行貸款，自有資金持比相對較低，土地儲備中心因此承擔(dān)了過高的債務(wù)壓力，如果土地儲備機(jī)構(gòu)在經(jīng)營和現(xiàn)金管理方面表現(xiàn)不佳，可能會導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn)。如果土地儲備機(jī)構(gòu)不能按期償還債務(wù)，可能會被迫面臨債務(wù)違約和資不抵債的風(fēng)險(xiǎn)。這會導(dǎo)致其信用評級下降，并對其未來的融資能力和商業(yè)合作產(chǎn)生不利影響。如果不能及時通過財(cái)務(wù)重整等方式化解償債風(fēng)險(xiǎn)，就有可能進(jìn)一步加重土地儲備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

2.利率帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因融資方式多為貸款，利率又因政府宏觀調(diào)控、市場經(jīng)濟(jì)的影響產(chǎn)生波動，因此，土地儲備財(cái)務(wù)的利率也具有不穩(wěn)定性，不僅影響融資成本，同時也會引發(fā)土地收益上的變動。在土地儲備中，土地收購和開發(fā)是以負(fù)債經(jīng)營為主的，如果利率上漲，將導(dǎo)致土地收購和開發(fā)的融資成本增加，還本付息的壓力增大。同時，利率變化也會影響社會平均投資回報(bào)率，從而影響土地儲備的收益。此外，土地買賣與房地產(chǎn)行業(yè)密切相關(guān)，土地儲備機(jī)構(gòu)和居民在購買土地和房地產(chǎn)商品時，通常會依賴于銀行貸款。因此，銀行利率的變動會直接影響到這些購買行為的成本，從而影響到土地儲備機(jī)構(gòu)和居民的購買力。

3.違約信用風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備機(jī)構(gòu)存在兩方面的違約風(fēng)險(xiǎn)：首先，儲備土地的機(jī)構(gòu)可能無法按時償還銀行貸款本息，導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)。其次，出租或出售土地時，如承租或受讓方財(cái)務(wù)狀況不佳或惡化，土地租金或出售款可能無法全部收回，對正常的土地儲備工作產(chǎn)生不利影響。以上因素的存在增加了資金回收的不確定性，同時土地儲備機(jī)構(gòu)控制資金回收的能力也存在不足，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，商業(yè)信用下降。商業(yè)信用的下降將進(jìn)一步影響土地儲備機(jī)構(gòu)的再融資能力。

三、影響土地儲備財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素

嚴(yán)峻的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。土地儲備中心既是“買方”也是“賣方”，風(fēng)險(xiǎn)疊加，只有全面深入地分析影響土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素，才能更好地預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并有效地加以控制，使土地儲備工作順暢、資金良性循環(huán)。本文筆者將從以下三個方面進(jìn)行闡述。

（一）經(jīng)濟(jì)下行

經(jīng)濟(jì)下行是土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制中的一個重要因素。近年來，全球范圍內(nèi)的疫情爆發(fā)和國際政治形勢的動蕩對市場經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行趨勢。這種經(jīng)濟(jì)下行直接影響著土地市場的供求關(guān)系和土地價(jià)格水平，從而對儲備土地的出讓收益和資產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生波動的影響。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時，市場供應(yīng)可能會超過需求，即土地供大于求的情況。這種供需失衡將導(dǎo)致儲備土地的出讓受阻，無法順利實(shí)現(xiàn)收益。儲備土地可能會積壓在手中，無法及時轉(zhuǎn)化為資金流入，進(jìn)而導(dǎo)致資金回流受阻，儲備機(jī)構(gòu)面臨著嚴(yán)重的流動性壓力。

此外，經(jīng)濟(jì)下行還會影響土地的市場價(jià)格。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢不佳時，市場上的購房需求下降，對房地產(chǎn)市場造成了較大的壓力。這可能導(dǎo)致土地價(jià)格下跌，進(jìn)而影響儲備土地的資產(chǎn)價(jià)值。儲備機(jī)構(gòu)可能面臨著資產(chǎn)負(fù)債不匹配的風(fēng)險(xiǎn)，即土地資產(chǎn)價(jià)值下降，而負(fù)債卻無法相應(yīng)減少，從而導(dǎo)致負(fù)債償還的困難。

（二）政策變動

土地儲備財(cái)務(wù)決策更多地是適應(yīng)它們的要求和變化。當(dāng)財(cái)政、金融、房地產(chǎn)等政策發(fā)生變動時，土地儲備機(jī)構(gòu)所面臨的融資環(huán)境也將隨之改變。這種環(huán)境的變化可能導(dǎo)致融資成本增加，融資規(guī)模減少，甚至可能導(dǎo)致融資來源減少。這將會給土地儲備機(jī)構(gòu)帶來很大的融資風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致資金回籠難、還債困難等問題。因此，土地儲備機(jī)構(gòu)需要及時跟蹤政策的變化，制定相應(yīng)的應(yīng)對策略，以減少風(fēng)險(xiǎn)影響。例如近幾年，我國針對房地產(chǎn)行業(yè)的“三道紅線”落地后，房企緊抓銷售及回款，應(yīng)對融資約束。但2021年下半年以來，全國房地產(chǎn)市場持續(xù)轉(zhuǎn)冷，疊加預(yù)售資金監(jiān)管加強(qiáng)，企業(yè)似乎陷入“死循環(huán)”，這間接導(dǎo)致土地儲備財(cái)務(wù)資金回籠困難，對土地儲備資金鏈造成不利影響。

（三）財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄

資金運(yùn)轉(zhuǎn)和風(fēng)險(xiǎn)在土地儲備機(jī)構(gòu)中如同一對“雙生花”，它們必然同時存在。然而，一些財(cái)務(wù)人員在處理財(cái)務(wù)事務(wù)時，可能存在按部就班的思維，過于依賴相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和詳盡方案，誤以為這樣就能完全避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。事實(shí)上，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制需要更高的專業(yè)素養(yǎng)，以全局的視角對機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行整體把控和完善，缺乏高水平的專業(yè)素養(yǎng)可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員無法有效地控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從而對機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性造成不利影響。因此，對于土地儲備機(jī)構(gòu)而言，提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)、加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督機(jī)制的建立，才能更有效地應(yīng)對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

四、土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識別與評估

土地儲備的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制是一個復(fù)雜而系統(tǒng)的工程。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理之前，必須經(jīng)過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識別和評估，全面了解各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、規(guī)模和可能帶來的影響。基于風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，需要制定相應(yīng)的措施和策略來降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度。

（一）風(fēng)險(xiǎn)識別

在風(fēng)險(xiǎn)控制中，識別風(fēng)險(xiǎn)是非常重要的基礎(chǔ)工作。所謂風(fēng)險(xiǎn)識別，就是在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前，通過對各種可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判和判斷，及時發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，為風(fēng)險(xiǎn)控制提供有效的依據(jù)。實(shí)際情況中，風(fēng)險(xiǎn)并不都是都浮于表面的，而是未發(fā)現(xiàn)或錯誤識別的風(fēng)險(xiǎn)，這會造成意料之外的損失，所以風(fēng)險(xiǎn)識別必須具有敏銳性，以及相關(guān)信息的收集、辨別，走勢監(jiān)測等都需要精準(zhǔn)的識別。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估

風(fēng)險(xiǎn)評估直接決定了土地儲備機(jī)構(gòu)對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和決策，是風(fēng)險(xiǎn)管理程序中最重要的環(huán)節(jié)。根據(jù)實(shí)際需要，風(fēng)險(xiǎn)評估的方法也不同。大致可分為可計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)和不可計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)。可計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)就是指可以運(yùn)用數(shù)學(xué)計(jì)算分析的方法進(jìn)行推演，并通過相關(guān)數(shù)據(jù)來判斷風(fēng)險(xiǎn)大小。不可計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)是指無法用數(shù)字推演出的不可控性的風(fēng)險(xiǎn)。

五、如何控制土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

對土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估完成之后，就要對是否實(shí)施及如何實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行決策。筆者認(rèn)為，若要高效控制好土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從以下幾個方面展開。

（一）探索多元化融資模式

采用多元化的融資方式，有助于降低土地儲備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)成本風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要積極促進(jìn)社會資本參與土地儲備工作。一種有效的方法是與土地儲備機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展土地收儲和前期開發(fā)工作，土地出讓后，相關(guān)的開發(fā)成本由受讓人支付，并與土地出讓收益分賬核算，以保障土地儲備成本。此外，還可以建立專項(xiàng)債券資金和配套財(cái)政資金機(jī)制，充分利用財(cái)政資金和土地儲備專項(xiàng)債券資金，提高資金使用效率，避免因地方政府過度發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券而帶來的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，也可采用采用土地權(quán)益置換融資、土地儲備資產(chǎn)“售后回租”、土地儲備資產(chǎn)證券化、“預(yù)申請+企業(yè)定制”模式等方式，引導(dǎo)社會資本參與收儲，降低政府土地儲備成本，激勵社會資本主體從事土地儲備并取得合理回報(bào)。

（二）加強(qiáng)體系管理

做好土地儲備的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理工作是提升土地儲備管理水平的重要措施，建立土地儲備“資金池”及土地儲備項(xiàng)目全生命周期流程管理，健全土地收儲資金使用和管理體系，統(tǒng)籌歷年結(jié)余儲備資金，恢復(fù)計(jì)提土地儲備基金，增強(qiáng)土地儲備造血功能，做實(shí)國有土地收益基金，做強(qiáng)土地儲備資金池。打造土地儲備項(xiàng)目全鏈條、全流程、全覆蓋防控體系，保障土地儲備工作、資金運(yùn)行等規(guī)范有序、廉潔高效。

（三）完善工作機(jī)制

提升土地儲備管理水平，可通過完善政策體系，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)高效管理，確保土地所有權(quán)人權(quán)益得到充分保障。此外，需要注重儲備土地管護(hù)和前期開發(fā)工作，同時完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而促進(jìn)儲備土地資產(chǎn)價(jià)值和投資效益的提升，并優(yōu)化土地市場營商環(huán)境。

六、總結(jié)

綜上所述，土地儲備財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制需要全面考慮各種風(fēng)險(xiǎn)來源，有效地對土地儲備財(cái)務(wù)合理規(guī)劃和把控，加強(qiáng)與相關(guān)部門和社會資本的協(xié)作，探索建立土地儲備市場化管理機(jī)制，建立有效的土地儲備信息共享平臺，為土地儲備機(jī)構(gòu)提供科學(xué)依據(jù)和支持，有效防范化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，確保土地儲備高效順利運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：南京市規(guī)劃和自然資源局溧水分局 江蘇南京 211299）

［作者簡介：韋夢穎，中級會計(jì)師，研究方向：土地儲備中心財(cái)務(wù)管理。］（責(zé)編：賈偉）