企業何以提升治理質量？

摘 要：數字時代，由于技術壁壘等的存在，平臺型企業行使監管權力成為一種政府的“剛需”。監管質量的提升離不開企業的參與。企業是追求盈利的市場組織，與追求公共利益的政府組織不同。傳統理論強調企業的政治參與，或是企業作為治理主體之一，配合參與治理，對企業行使公共權力的現象缺少關注。如何保證企業有效行使公共權力，提升治理質量，成為一個重要的理論問題。中國網約車平臺監管的制度建構和監管質量的提升，為分析這個問題提供了樣本。研究發現：政府通過創造壓力和動力，建立起松緊適度的“企業-政府”利益共同體，可以促使企業愿意且有效地行使公共權力，促成治理質量的提升。企業既需要適當的“嵌入性”，也需要適當的“自主性”，并構筑起合適的邊界。關注企業行使公共權力的新現象，有助于進一步推進數字治理理論研究。

關鍵詞：企業；公共權力；監管質量；網約車平臺；數字治理

一、研究問題的提出

監管質量被很多學者認為涉及成本效益、公平性等內容（Baldwin，Cave和Lodge， 2012），但在涉及社會服務時，因為與服務對象關系密切，服務對象的評價受到重視（Gronroos和 Christian，1984），監管質量基于此被分為過程質量和結果質量。過程質量主要涉及程序合規性的判斷，結果質量主要涉及服務對象的結果評價（Gronroos，2000）。

2022年9月1日，上海市交通委員會官微“上海交通”公布2022年上半年上海市網約車平臺投訴排名。數據顯示，投訴主要集中在“服務質量”、“未履行訂單”、“多收費”和“馬甲車問題”等方面，共1877件，環比下降61.01%，其中“服務質量”投訴573件，環比下降62.86%。投訴主要反映行程中司機服務態度差、不規范駕駛以及行駛路線錯誤導致司乘糾紛等（詳見中國新聞網報道：《8月網約車訂單沖高，監管盯上聚合平臺》，http：//www.chinanews.com.cn/cj/2022/09-13/9851418.shtml。）。從投訴總量的大幅度下降來看，無論是過程性評價，還是結果評價，網約車市場的監管質量都有明顯提升。2018年5月17日，中央電視臺新聞頻道聚焦并正面報道了福州市網約車平臺監管。隨后，福州市人民政府辦公廳專門針對網約車行業管理工作發文予以通報表揚。可見，近幾年網約車市場的監管質量明顯提升。那么，網約車市場監管何以達成這種效果呢？

長期以來，學界主要關注政府在監管中發揮的作用，因而這個問題就自然而然地被轉化成“政府如何監管，才能提升監管質量”的問題。但是網約車市場卻是一個相對特殊的市場，不但需要作為公共部門的政府在其中發揮作用，而且需要作為私人部門的網約車平臺參與監管。目前，網約車監管被劃分為公共監管和私人監管（平臺監管）。很多學者認為在網約車監管中，平臺和政府各自承擔不同責任，可以賦予平臺適當的監管權，與政府監管相互配合（劉鵬，2021；王勇和馮驊，2017）。因此，相對于傳統研究關注政府如何監管才能提高網約車監管質量，新時期關注作為企業組織的網約車平臺如何有效監管，提升監管質量，才是一個更為迫切的問題。相對于傳統政府監管研究，企業監管是一個新問題，缺少基礎的認識。中國基本確立了以平臺監管為主、政府監管平臺的嵌套式監管模式，如《福州市網絡預約出租汽車管理實施細則》強調“政府監管平臺、平臺管理車輛與駕駛員”的監管模式。平臺處于監管一線，是網約車的直接監管者；政府處于監管二線，是平臺監管的監管者。這種制度安排，使得網約車監管的狀況與平臺監管質量息息相關。平臺屬于企業，而企業是追求盈利的市場組織，企業行使公共權力，對我們的認識提出了重大挑戰。

在市場上，諸如企業等私人主體一向是政府的監管對象。企業的發展離不開政府的支持，因而企業有動機主動接近政府，與政府保持良好的關系。早期的企業比較重視政治參與，后來其治理功能被逐漸挖掘出來，企業的治理效果才引起重視，但學者們仍強調企業的配合和被動參與。在平臺型企業出現以后，政府不得不倚重于企業，企業的治理功能成為政府的一種“剛需”。這時企業開始行使公共權力，協助政府進行公共治理，但企業這種更具主導性的社會治理主要體現在實踐中，理論上尚缺少研究。

西方曾經掀起過政府企業化的浪潮，期望政府通過向企業學習，提高效率，降低成本。但是以顧客為中心的理念，使政府的公共行政出現嚴重的偏利導向，產生明顯的社會不公，由此西方又開啟了公共服務改革的序幕。企業的運作機制對公共權力具有一定的腐蝕性和誘導性，公共權力按照企業機制運作，極易走向歧路。但目前平臺作為市場的企業主體，卻被賦予了監管權力，由原來的政府向企業學習，轉變到企業直接行使監管權力，公共權力的“歧化”問題將變得更為突出。如何保證企業規范地行使公共權力，形成較好的治理質量，成為一個重大的理論問題。中國關于網約車監管的有效嵌套式制度安排，可以為回應這個重大的理論問題提供有效的分析案例。本文關心的具體問題是：企業如何促成網約車監管質量的提升。已有研究表明，企業家不只是以“非制度化”和“非組織化”方式影響政策過程，而是有效運用“制度化”和“組織化”方式（工商聯、行業協會和企業內部基層黨組織），共同參與治理（何軒和馬駿，2018）。制度建構與企業的公共治理密切相關，因而本文擬從制度視角進行分析，回應企業如何有效行使公共權力的理論問題。

二、研究綜述：企業的政治參與和合作治理

無論是政府或企業，都有意愿加強彼此的聯系。政府會隨時關注企業的發展狀況，吸收和重組不同企業的力量，避免非制度化力量在體制外的集結（張靜，1998）。企業基于不同考慮，會在制度容許下，采取多種形式加強與政府的聯系。政企關系一直是學界重要的研究主題（陽春花和龐紹堂，2020；李嵐，2018）。早期企業主要通過政治參與的方式加強與政府的聯系，后來則逐漸參與到政府的治理中去。

改革開放之初，學者們已經關注到企業的政治參與問題。在他們看來，國企已經是體制內的一部分，而私企則面臨著再政治化的過程，因而對于國企的研究更偏重于企業黨組織在企業發展、企業運作和社會責任實現等方面發揮的作用（馬連福，王元芳和沈小秀，2012；樓秋然，2020），對于私營企業的研究則更偏重于私營企業主的政治參與問題。首先，地方政府有意愿吸收一部分企業主參與政治，讓其擔任政治職務，提供市場準入和稅收等方面的優惠，以吸引更多的投資和贊助，促進經濟發展和提升政績顯示度（李寶梁， 2001）。其次，私營企業主也有意愿參與政治。新企業成立之初，企業主愿意通過贈送禮品等靈活的方式，與政府部門搞好關系（田莉等， 2015）。李寶梁（2001）發現，私營企業主可以通過參加個體私營企業協會、行業協會，或者通過加入工商聯、民盟等組織間接參與政治。私營企業主參與政治可以獲得一定的政治身份或政治榮譽，使企業依托雙軌制和某些體制化的關系資源，不斷獲得經濟上和政治上的有利地位（Szelenyi和Kostello，1996；李路路，1995；張宛麗，1996）。在處理與政府的行政糾紛時，政治參與將使企業具有一定的便利，而在市場競爭中，政治參與將使企業形成相對優勢（紀鶯鶯和范曉光， 2017）。企業通過“體制化關系網絡”保持和擴大自己的資本（Richardson，1986）。企業參與政治，既是一種自我保護，也是一種向更高層次發展的有利途徑。

雖然早期的研究關注點主要在于私營企業主的政治參與，但也間接關注到企業參與治理的效應。如胡旭陽（2006）發現：民營企業主的政治身份，可以傳遞企業質量信號，降低民營企業的準入壁壘，提高民企的資本獲得能力，促進市場更健康地發展。隨著市場經濟的不斷完善，企業主體逐漸引起更多學者的關注。但學界研究的重心并不是企業參與治理，而仍是企業的政治參與。企業的治理功能被下意識地忽略。學者們更重視非營利組織的治理功效（鄭蘇晉，2009）。邵興全和胡業勛（2018）認為：企業是社會利益的相關者，在繳納稅金、保護環境、促進就業和參與慈善等方面，可以發揮積極的治理效果，但目前企業參與治理的積極作用未得到應有的重視與研究。

從社會責任角度來講，企業需要履行一部分社會治理功能。企業不能單純地追求經濟利潤，也不可能完全追求公共利益。一個優秀的企業，必然需要實現營利性和社會性的和諧統一，自覺主動地承擔起社會責任（葛琳， 2021）。企業參與社會治理，成為履行社會責任的應有之義。為了迎合企業的雙重沖突屬性，有學者甚至創造性地提出了“社會企業”概念，認為社會企業是公益性和商業性并存的混合體，它將商業模式與社會服務創新緊密結合，是以實現社會目標為導向的組織類型（葛琳， 2021）。

當前企業已經成為受認可的治理主體之一。宋華琳（2016）提出在政府監管中，要實現多中心、多主體、多層次的合作治理。合作治理不但需要社會其他主體的參與，而且需要企業踐行社會責任和行業協會加強自我監管。傳統治理理論雖然將企業當成重要的治理主體，但強調的是企業以自己的本職作為，服務于治理，實現主業和治理不相沖突，并相互促進。企業以一種相對被動的形式，配合政府參與治理。傳統的法律，基于此建構起一套企業參與社會治理的有效制度。但是隨著信息時代數字技術等的發展，新型企業組織不斷出現。平臺型企業的出現，給原來的企業組織帶來重大挑戰。傳統的單邊市場向雙邊市場甚至是多邊市場轉變。平臺型企業在網絡世界里擁有了類似政府的公共權力和公共屬性，具有管理者身份（王坤和周魯耀，2021），需要行使可能影響競爭的自我監管職能（Wahyuningtyas，2019）。有學者認為監管部門要堅持平臺型企業自治與監管政策的協調，既創造條件讓企業成為監管鏈條的關鍵一環，也明確其作為公共部門監管中介的地位（董京波，2022）。眾多學者的研究表明：新時期企業不但要安于主業，而且要履行一部分政府的公共職能，通過重新賦權，主導某一領域的社會治理，給企業參與社會治理提出了新的研究課題（王勇，劉航和馮驊，2020）。當然，企業行使公共權力是一項新實踐，可能出現治理有效與治理失靈的雙重效應（王俐和周向紅，2018）。企業雖然是具有私人屬性的營利組織，但由于技術能力限制，政府需要企業行使利他性的公共權力。黃冬婭（2013）認為，企業越具有“政治嵌入性”而非“自主性”便越具有政策影響力。但企業參與公共權力卻對此提出了挑戰，因為企業行使公共權力，不但需要企業的“政治嵌入性”，而且需要企業的“自主性”，甚至企業的“自主性”與企業的“政治嵌入性”需要有明確的區隔。這意味著，企業如何有效地行使公共權力，既需要有實踐上的嘗試，也需要有理論上的發展。政府如何保證企業愿意且能夠有效地行使公共權力，提高治理質量，成為一個亟需研究的新時代課題。

三、資料收集和分析方法

中國是平臺經濟發展的領跑者之一，在政策上明確支持“互聯網+”經濟的發展。網約車平臺是“互聯網+”經濟的重要代表，也成為政策支持的對象。網約車平臺是網絡時代雙邊經濟市場的典型代表，其顧客既包括網約車司機，也包括乘客。平臺作為中介，以高效率和低成本為原則，匹配運力和出行需求，爭取實現三方共贏。目前網約車平臺數量呈井噴之勢，比如廣東在2019年年底就許可網約車平臺公司（含分支機構）約105家，許可網約車輛17萬輛、網約車駕駛員27.18萬人。

2016年7月，中國首先出臺國家層面的網約車平臺監管法規：《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），《人民日報·海外版》稱其為“全球首個國家層面的網約車平臺監管法規”。與德國、法國、西班牙、日本、新加坡等國家禁止發展不同，中國不是“一刀切”式的禁止，而是根據新業態發展的特點，充分考慮網約車平臺發展的實際情況，著眼于規范發展和滿足公眾需求目標，審慎地出臺了監管辦法。目前，中國已經建構起上至中央、下至地方的一整套完整的網約車平臺參與監管的政策體系。實踐證明，這些政策在規范平臺監管，鼓勵平臺參與社會治理方面起到了支柱性的作用。

企業作為治理主體之一，雖然不算新鮮事，但是行使公共權力，卻具有突破意義。制度性建構在企業參與初期具有特別重要的意義。國家的制度結構和政策影響了企業家影響政府的政策過程和方式，也決定了其影響力的大小。本文著眼于制度視角，主要搜集跟網約車平臺參與監管相關的法規、政策文件進行內容解讀。相關的法規、政策文件主要涉及中央和地方兩個層面。由于地方層面的監管法規，在總體框架設計和監管制度安排上并沒有實質性的不同，本文選擇以福建省和福州市為例，搜集的主要材料見表1。“制度”在這里指正式的規范和約束，本文的制度視角分析指基于正式的法規、政策文件規定的內容進行的分析。

四、制度視角下平臺監管質量向好的政府建構

中國充分認識到在信息時代，平臺型企業是參與監管的必要力量，也是政府的“剛需”，因而采取更務實的態度，賦予企業適當的監管權力。政府監管的重心在于如何激勵和規范平臺行使好公共監管權。通過松緊適度的制度建構，中國創造了平臺“不得不監管和愿意做好監管”的雙重保障機制，使得平臺具有較強的壓力和動力去推進監管，促成企業監管質量的提升。

（一）通過責任賦予和監管規范制造平臺的監管壓力

1.明確平臺公司的承運人責任

《指導意見》將網約車平臺公司定位為運輸服務的提供者，規定其要承擔承運人責任和相應的社會責任。《暫行辦法》第四章第十六條也進一步明確了網約車平臺公司需要承擔的承運人責任，并提出“運營安全，權益保障”的要求。承運人目前并沒有明確的定義，不過《中華人民共和國海商法》第四十二條規定，“承運人”是指本人或者委托他人以本人名義與托運人訂立海上貨物運輸合同的人。承運人要保證貨物準時、安全送達目的地。在貨物受托至貨物交付前，如果貨物出現丟失、污染或損壞等情況，承運人要根據實際損失情況進行賠償。參照這種界定，我們可以認為，平臺的承運人責任主要指的是平臺要保證網約車司機安全、高效地將乘客送達目的地。對于網約車在載客過程中出現的各種安全問題或故意延遲問題等，需要由平臺承擔責任。而且，為了保證平臺能切實承擔起這種責任，讓問題當事人能方便地聯系平臺，各地關于網約車平臺的監管細則都要求平臺在當地設立實體組織，如《福州市網絡預約出租汽車管理實施細則》第二章第七條規定，在本市從事網約車經營的平臺，應具備線上線下服務能力，“線下”要設立固定的經營場所，明確負責人和管理人員，開展駕駛員培訓等；“線上”要具備投訴處理、網絡監控等本地化服務管理能力。《暫行辦法》還明確要求，網約車平臺公司不得侵害乘客的合法權益和社會公共利益。監管部門通過審查平臺設立的相關管理規則、價格機制等，確保法規內容落到實處。

明確承運人責任的制度安排，使得平臺成為第一責任人。如果接入平臺的網約車司機操作不規范，事故頻發，將對平臺造成重大經濟損失和聲譽損害，因而平臺有很強的動力去規范網約車司機的載客過程和行為，嚴格審查車輛和司機的合規情況。《暫行辦法》允許平臺根據工作時長、服務頻次等特點，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協議，為明確雙方的責任提供依據。如果監管到位，平臺即使需要第一時間承擔責任，但依然可以根據與網約車司機簽訂的協議或合同，在先行賠付的情況下，向網約車司機追償。《暫行辦法》的相關規定為平臺履行承運人責任提供了制度保障。

2.對監管要素和監管過程進行規范

將平臺界定為第一責任主體，雖然有利于激發平臺加強監管的積極性，但是平臺如何監管卻很難保證。為此，相關法規對于平臺應當監管什么，需要達到何種監管效果，都進行了明確規定。《暫行辦法》從營運車輛和網約車駕駛員監管兩方面進行規范。在車輛方面，《暫行辦法》要求平臺必須保證網約車的營運資質合法，車況良好，保險到位和備案及時。在網約車駕駛員方面，《暫行辦法》要求平臺必須保證駕駛員具有合法的從業資格，線上和線下服務者一致，同時平臺要對網約車駕駛員開展崗前培訓和日常教育，解讀相關的法律法規，強化安全運營的理念，明確日常服務規范，確立正確的職業道德。交通運輸部辦公廳、工業和信息化部辦公廳、公安部辦公廳等“關于加強網絡預約出租汽車行業事前事中事后全鏈條聯合監管有關工作的通知”要求嚴格審查網約車駕駛員的背景情況和從業資格，把好入口關。平臺要對網約車司機是否有犯罪或失信等經歷，是否取得《網絡預約出租汽車駕駛員證》和其車輛是否辦理《網絡預約出租汽車運輸證》等情況進行審查。背景有問題或證件不全者不予注冊，不能參與網約車運營。這種制度安排，給平臺監管指明了方向，即著眼點在于車輛和駕駛員，在準入上要核查其準入資格，檢查證件是否齊全。《交通運輸部辦公廳關于維護公平競爭市場秩序加快推進網約車合規化的通知》就推進網約車合規化事宜，對平臺提出了明確的工作要求。

在過程規范上，相關法規要求將駕駛員服務情況的信息，備份保存，并提交到政府的網約車監管信息交互平臺。《暫行辦法》對于平臺的過程監管規范，主要是采用信息審查的方式，要求平臺將過程監管相關的信息，包括訂單數據、網上交易數據、行駛軌跡數據等備份待查。2018年發布的《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》第二章第六條規定：網約車平臺公司在取得相應《網絡預約出租汽車經營許可證》后，應自次日零時起向部級平臺傳輸相關基礎靜態信息以及訂單信息、經營信息、定位信息、服務質量信息等運營數據。第九條還明確規定平臺運營數據的保存時限“不少于6個月”。《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺總體技術要求（暫行）》具體化了信息交互平臺的技術要求。《交通運輸部辦公廳關于網絡預約出租汽車車輛準入和退出有關工作流程的通知》對網約車準入和退出中平臺配合行政主管部門的事項也進行了具體規范。可見，網約車服務過程的監管，平臺只是第一主體，而政府同時是監督和監管主體，對于平臺可以自行監管、自行處理的事項，政府可以不介入，一旦平臺履職不到位，或者是超出平臺的監管能力，政府可以第一時間介入，快速應急處置。平臺既有監管的壓力，也有監管的方向，而且時刻處于被監督中，可以防止平臺監管懈怠、監管走樣或監管不到位。

為了保證平臺在要素和過程監管中的規范性，《關于加強網絡預約出租汽車行業事中事后聯合監管有關工作的通知》進一步提出建立健全聯合監管工作機制，明確規定了需要聯合監管的工作事項和處置流程，還要求各部門在事中事后聯合監管過程中，積極探索互聯網監管方式，強化信息數據共享，加強對網約車平臺公司有關經營行為的監管，這進一步強化了對平臺的規范要求。

（二）通過內部放權和信息再利用后門激發平臺的監管動力

1.賦予平臺企業內部監管的自主權

《暫行辦法》賦予平臺企業法人資格，意味著平臺的根本性質是追求營利的私人主體，政府為平臺的公平市場競爭創造良好條件，防止不正當的價格競爭行為和畸形壟斷。雖然平臺也要履行公共監管的職責，但只是規范營利的必須前提。更好地履行監管職責，完全可以服務于更好地營利，公共利益追求有利于樹立平臺良好的聲譽，公利追求與私利追求在此得到較好地統一。《暫行辦法》還賦予平臺根據自身運營特點，制定駕駛員和車輛監管方式的權力，要求平臺自主制定涉及經營、安全和服務等的管理制度。這意味著監管雖然是平臺必須履行的職責，但是卻相對靈活，平臺可以在成本、收益、公平等方面進行權衡，選擇適合自己的監管方式。政府相關部門既監管平臺，同時也服務于平臺。“關于加強網絡預約出租汽車行業事前事中事后全鏈條聯合監管有關工作的通知”要求各地既要加強平臺監管，也要重視平臺服務，要優化服務流程，為平臺管理提供便利。政府已經依托網約車監管信息平臺，為平臺提供網約車車輛和駕駛員的許可信息，為平臺的準入監管提供服務。

2.為平臺信息的內部再利用留出后門

政府雖然對平臺監管進行了相對嚴格的規范，但是在信息的使用上卻為平臺保留了制度后門。《暫行辦法》第四章第二十七條僅僅規定了平臺個人信息和業務數據的保存、使用地點和保存時限，要求“在中國內地存儲和使用，保存期限不少于2年”，信息和數據不得外流。《指導意見》也有類似的規定，要求平臺依法合規采集、使用和保護個人信息，所有數據的保存和使用限在中國內地。也就是說，相關制度僅僅明確提出信息的保存地點、時限和不得外流的要求，但對于平臺如何使用數據卻并沒有明確說明，這就為平臺依據個人信息和業務數據，再加工生產數據，實現對乘客和網約車駕駛員的精準定位，充分發揮網絡的外部性效應留出了空間。“網絡外部性”是指參與網絡的用戶越多，則每個用戶得到的效用也越高，個人效用與用戶數量成正比（曲振濤，周正和周方召，2010）。平臺經營得越規范，監管得越到位，制度后門運用得越充分，網約車駕駛員加入的可能性就越大，乘客也更愿意選擇該平臺，平臺數據的自我增殖功能相應增強，平臺生成的數據量加大，可能產生的網約外部性效應增強，平臺也能更充分地利用“制度后門”，帶動平臺增值。這就會讓平臺有動力去開拓市場，擴大業務量，實現信息再生產和平臺發展的正向循環。信息時代，信息具有最大的價值，平臺甚至可以不營利，但是卻不能缺少流量。持續增加網約車司機和乘客數量，發揮網絡外部性效應，擴大平臺的數據再生產，事關平臺的生存和發展。平臺愿意積極、主動順應政府要求，加強監管，努力吸引更多的網約車司機和乘客，為平臺的發展保駕護航。

五、利益共同體：促成治理質量提升的企業路徑

企業是私人主體里極具代表性的組織，政府是公共利益導向的組織，兩者雖然目標取向不同，但是關系密切。企業以稅收、就業等支持政府，而政府則通過創設環境、明晰產權、鼓勵競爭等方式發展企業。政府和企業在不同領域發揮著重要作用。從中國網約車平臺參與監管的制度建構來看，企業在政府創造的壓力和動力作用下，較好地參與到監管中來，履行了代表公共利益的監管職權，并且促進了監管質量的提升。這證明企業不但可以成為被動的治理主體，而且可以成為在特定領域具有一定主導權的治理主體，有效地行使公共權力。政府創造的“壓力”要求企業必須與政府保持立場一致，創造的“動力”激勵企業與政府保持利益一致。有學者認為企業需要與政府保持適當的關系，既不能太近，也不能太遠，保證“嵌入的自主性”（張建君， 2012），政府創造的壓力和動力，既保證企業的“適當嵌入”，也保證企業具有一定的自主性，實質上塑造了松緊適度的利益共同體，使得企業愿意且不得不認真行使公共權力。

（一）構建有效行使公共權力的“政府-企業”利益共同體

要讓企業愿意且行使好公共權力，政府首先要尊重企業的營利需求，保證企業的存續和發展能力，其次要著眼于企業組織平臺化、科學技術壟斷化的事實，更新企業社會責任的內涵，通過既約束也放權的雙重制度建構，保證企業的關注點始終與政府保持一致，保證企業的營利狀況與公共權力行使的有效程度息息相關，最終與企業形成有適當距離的利益共同體。企業會因為沒有行使好公共權力而使收益受損，也會因為有效行使公共權力而獲得穩定、可持續的收益。

（二）筑起規范企業行使公共權力的防火墻

權力缺少約束，就容易被濫用。企業行使公共權力，同樣需要強有力的約束。政府不能只是簡單地賦權，而是要明確企業行使的公共權力為何，對于公共治理所要達到的效果進行具體規定，保證企業行使公共權力的“留痕”和可追溯性，加強信息保存和信息交互，讓政府可以隨時介入，隨機抽查，保證企業細心、謹慎地行使公共權力，讓企業行使的公共權力不走樣、不擴張。同時，政府要建立起權責相對應的責任追究機制，明確企業的責任和處罰辦法，增強企業的責任意識，以陽光行政和責任行政保證企業公共治理的有效性。

（三）賦予企業內部運作的自主權

政府對企業行使公共權力既要有嚴格的限制，也要有相對寬松的空間，可以采取目標導向的方式，賦予企業行使公共權力一定的自主權。企業可以根據自身的優勢和運作慣性，在符合公平、公正等的抽象原則的基礎上，采取靈活、公開、高效的方式，達成社會期望的治理效果。對于企業內部運作產生的數據資源，在保證不泄密和安全性的基礎上，政府可以允許企業進行合理的再加工和再生產，提高消費者網絡的價值，吸引潛在的顧客，實現企業公共治理與商業服務的統一、社會效益與經濟利益的統一。

六、結語和討論

企業主動參與公共治理最大的障礙，在于企業的私利導向，與治理的公利導向相沖突。以前的治理理論強調企業作為多元治理主體之一，主要是強調企業配合職能，企業以自身的運作參與治理，并不行使公共權力。在新時期，政府由于科技能力等的限制，需要賦予平臺型企業部分監管權力，使得追求私利的企業，可以行使部分公共權力，成為特定領域的治理主導者。盈利導向企業的新公共角色，給我們提出了治理研究的新課題。

本文的研究表明：構筑防火墻和賦予企業內部運作自主權，形成利益共同體，是保證企業愿意且有效地主導某一領域治理，提升治理質量的關鍵。政府要確保將企業主導治理的情況，與企業的營利情況緊密掛鉤，最終形成“自愿有效主導治理-提高社會聲譽和社會信任度-增加社會支持-提高企業營利”的閉路循環。企業的“嵌入性”與企業的“自主性”，需要得到合理兼顧。兩者不是此消彼長的關系，而是具有明確的、不可跨越的邊界。在當前一切尚未規范的情況下，政府賦予的壓力和動力，仍然是保證企業愿意且有效主導某一領域治理的必要方式。隨著規范化的推進，政府施加的壓力將越來越集中在關系安全、公平等的基礎事項上，而提供的激勵卻可以緩慢擴大領域，以更多地簡政放權，更好地促進企業分擔公共治理責任。

傳統治理理論強調多元主體在政府主導下制定共同的行動規則（李漢卿，2014），在信任的基礎上進行競爭和協作（羅茨，1999）。企業有效行使公共權力的新現象，勢必打破傳統多元主體被動配合政府參與治理的局面，形成政府讓出一部分公共事務的治理主導權，企業主導制定這部分公共事務的治理規則，引導第三方組織等其他主體共同參與治理的新形態。政府成為新治理形態的監管者。如何規范企業主導，如何規范多元主體協作、如何監管這種新型治理形態等問題，將成為新治理理論亟需回應的問題。隨著科技的發展，除企業外的其他治理主體，也可能獲得某一個領域治理的壟斷優勢，形成政府必須依賴其進行治理的“剛需”，治理理論也將依次由傳統的強調政府主導下多元主體參與共治（燕繼榮，2013），轉向當下政府監管下企業主導的多元主體共治，再轉向未來政府監管下多元主體各自主導某一領域治理的競爭與協作。在新治理形態下，治理主體將變得更復雜，治理主體除了傳統的政府、企業和第三方組織等外，還可能增加數字技術塑造的新型虛擬人組織等，治理主體的性質也將變得更加多重，企業不再局限于經濟領域，第三方組織也將不再局限于社會領域。

本文關于企業如何有效行使公共權力的結論，雖然仍需要更多證據的支持，但對于當下的政府具有積極的實踐指導和發展啟迪意義。政府對企業既限權也放權以構建利益共同體的方式，仍然是當前較為可行的監管策略。企業行使公共權力現象在未來會越來越普遍，這就意味著政府會越來越依賴于擁有自主核心技術的高科技企業。但政府與企業的博弈狀況，最終取決于數字技術背后的算法規則，而企業在這方面擁有明顯的優勢。面向未來，政府在行使公共權力時將面臨越來越多的技術準入壁壘。因而，政府是否需要越來越多地干預企業，甚至直接國有化高科技企業，成為可能需要面臨的艱難選擇。但政府對高科技企業的國有化程度越高，越可能面臨“企業政治資源的詛咒效應”，即越高的國有化程度，越可能導致企業的科技創新能力降低（袁建國，后青松和程晨，2015），這將使政府面臨進一步的取舍難題。

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What can Enterprises do to Improve the Quality of Governance？

—An Institutional Analysis Based on the Regulation of Online Car Rental Platforms

You Haijiang1，2 and Zhang Zhaoli3

（1.School of Cultural Tourism and Public Administration，Fujian Normal University;2.Centre for Political Development and Local Governance Studies，Fujian Normal University;

3.School of Marxism， Fujian Police College）

Abstract：In the digital era， due to the existence of technical barriers， the exercise of regulatory power by platform-based enterprises has become a governmental “necessity”. The quality of regulation cannot be improved without the participation of enterprises. Enterprises are market organisations pursuing profits， which are different from government organisations pursuing public interests. Traditional theories emphasise the political participation of enterprises， or the participation of enterprises as one of the subjects of governance， and pay little attention to the phenomenon of enterprises exercising public power. How to ensure the effective exercise of public power by enterprises and improve the quality of governance has become an important theoretical issue. The institutional construction of the regulation of China’s net car platforms and the improvement of regulatory quality provide a sample for analysing this issue. The study finds that by creating pressure and incentives for the government to establish an appropriately tight “enterprise-government” community of interest， the government can induce enterprises to be willing to exercise public power effectively， leading to an improvement in the quality of governance. Enterprises need to be appropriately “embedded” as well as “autonomous”， and to construct appropriate boundaries. Focusing on the new phenomenon of the exercise of public power by enterprises can help further advance the study of digital governance theory.

Key Words：firms;public power;regulatory quality; online car rental platforms; digital governance

責任編輯 王 毅

游海疆，福建師范大學文化旅游與公共管理學院、政治發展與地方治理研究中心，電子郵箱：42386839@qq.com；張朝麗，福建警察學院馬克思主義學院，電子郵箱：108843200@qq，com。本文受國家社科基金一般項目（22BZZ060）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責自負。