營商環境質量評價的實證分析與優化研究

摘 要：中國經濟已經進入高質量發展時代，營商環境是影響經濟高質量發展的重要因素之一，因此就需要完善營商環境的質量評價體系。營商環境的優化需要營商環境的質量評價結果作為支撐。本文將營商環境質量評價分為“硬質量”評價和“軟質量”評價，依據質量評價理論，分析認為在質量評價體系的構建中，質量文化是核心評價指標。而質量文化又屬于軟質量指標，因此本文通過質量文化指標來構建營商環境質量評價體系的軟指標。通過實證分析，證明了我國已經構建的營商環境質量評價體系中軟質量指標占比較低，數量較少，需要在原來的基礎上增加對營商環境軟質量指標的設計和評價；證明了軟質量評價好的地方營商環境整體評價就好。最后在營商環境質量評價優化方面，根據質量文化指標，提出了增加“政府工作人員價值觀”、“政策壓力測試”和“處罰風險評估”3項軟質量指標的建議。

關鍵詞：營商環境；質量文化；質量指標

一、引言

黨的十九屆五中全會指出，我國要構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局，最重要的是要解決生產、投資、流通和消費等領域的問題，打通市場經濟高效運行的脈絡，促進生產要素的有效配置，從以生產要素來拉動經濟轉變為以全要素來拉動經濟（王一鳴，2020）。營商環境是影響市場主體運行的制度性要素，營商環境對企業的生產和經營等方面具有重要作用，例如營商環境對企業的研發投入（何凌云和陶東杰，2018）、創新（王智新等，2021）、經營活力（于文超和梁平漢，2019）、經營績效（孫瑩和王甜甜，2022）和全要素生產率（鄧悅等，2021）等方面均有重要影響。此外，營商環境的改善對于企業生產要素的合理配置和使用、市場主體公平競爭等方面也具有重要作用，因此，構建市場化、法制化和國際化的營商環境具有重要意義。在優化營商環境方面，近年來，中國的營商環境取得了較大的進步，營商環境的進步使得企業家的“獲得感”不斷提高。從各種營商環境報告的數據中都可以看出中國營商環境的進步。根據世界銀行的營商環境報告中的數據顯示，中國營商環境總體狀況的世界排名從2006年的第91位提升到2020年的第31位，尤其是自2018年以來，提升最為迅速，從2018年到2020年短短兩年，提升了47位，與發達國家的營商環境差距在逐步縮小。

質量被定義為一組固有特性滿足需求的能力（程虹，2009）。營商環境的高質量水平就是營商環境要能更好地為企業發展提供所需的服務，滿足企業的經營和發展需求，使企業家的“獲得感”不斷提升。雖然中國營商環境取得了巨大的進步，但是我國營商環境還存在問題，因此導致企業家的“獲得感”不強。而營商環境的優化改善能夠提升企業家的“獲得感”（呂鵬和劉學，2020）。為了解決營商環境存在的問題，有效提升企業家對營商環境的“獲得感”，要對營商環境進行科學的質量評價，通過構建科學的指標體系對營商環境進行質量評價，從而發現不同地區營商環境存在的問題，進而促進當地營商環境的優化。質量本身包含“硬質量”和“軟質量”（程虹，2013），因此營商環境作為市場主體在開辦、生產、經營過程中所面臨的各種外部因素的總和，也擁有2個質量指標，分別為硬質量指標和軟質量指標。其中，營商環境的硬質量指標主要是指營商環境中獲得水、電、氣和土地的情況、財產保護、信貸獲取和基礎設施等方面的狀況。這些都是一些顯性的、通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標，是約束營商環境的“硬質量指標”。 營商環境的軟質量指標主要是指為了實施硬質量指標，政府部門工作人員的價值觀、行為、工作效率、工作能力和服務態度，以及所在區域的商業氛圍、金融氛圍、創新創業氛圍、法治氛圍和市場氛圍等。這些因素因為很難直接地用行政手段加以規定，所以可以將其稱為“軟質量指標”。

二、文獻回顧

在建立營商環境評價指標體系方面，國內外學者進行了大量的研究，從不同維度建立了不同的營商環境評價指標體系。第一，在國外營商環境評價指標體系研究方面，世界銀行在2001年就成立了評價各國營商環境的調查小組，于2003年發布了首份《全球營商環境報告》，并在之后的每年都進行發布。《全球營商環境報告》構建了一套營商環境評價指標體系，科學評價世界各國的營商環境，并得到了學術界的廣泛認可和應用。但是，該營商環境報告也具有一定的局限性，具體表現在以下兩個方面，（1）該評價體系僅僅只是通過算術平均法對營商環境指標進行賦權；（2）反映政府服務效率、服務態度、政府工作人員思想作風等方面的“軟”指標偏少。Li和Ferreira（2011）將營商環境歸類為三大板塊，分別是監管制度環境、政治制度環境和金融制度環境，其中，監管制度環境和政治制度環境下面分別有2個二級指標。Bah和Fang（2015）利用資金、監管力度、犯罪程度、腐敗程度和基礎設施水平5個維度來評估營商環境的數量效應。Khazaei和Azizi（2020）認為企業需要一個良好的外部環境，使創業、產權登記、信貸、納稅和貿易等經營條件易于實現，文章選取2013-2018年全球利潤最高的176家企業，用世界銀行營商環境報告的數據進行分析，回歸結果表明，世界一流企業的營商環境評價指標對財務績效有顯著的促進作用。

第二，在國內營商環境評價指標體系研究方面，國內目前有眾多學者和政府機構在對營商環境進行評價研究。王小魯等（2021）構建了中國市場化指數，內含5個方面的市場化程度評價指標，主要涉及政務服務、市場環境、要素環境和法律制度環境等方面。而我國于2019年10月頒布的《優化營商環境條例》對營商環境包含的內容進行了描述，主要包含市場環境、政務服務環境和法治環境等內容，可以看出《優化營商環境條例》中營商環境包含的內容和市場化指數包含的市場化程度評價指標類似，因此，國內許多學者利用中國市場化指數來作為營商環境的代理變量（祝樹金等，2021；王宏鳴等，2022）。張三保等（2020）對標《優化營商環境條例》，在參照其他營商環境評價指標體系的基礎上，構建了省級層面的營商環境評價指標體系。李志軍（2023）根據中國各城市的實際情況，并參考了已有的營商環境評價指標，構建了基于城市層面的營商環境評價指標體系。國家發展和改革委員會發布的《中國營商環境報告2020》和《中國營商環境報告2021》是營商環境評價領域的兩份國家報告，這兩份國家報告對我國營商環境取得的進步進行了系統的描述，并且匯聚了全國各地優秀、經典的改革案例。在營商環境評價領域，還有學者對營商環境的細分領域展開評價，例如聶輝華等（2020）從“親”和“清”兩個維度構建了政商關系評價指標體系，對我國地級市的政商關系進行了評價和排名；陳艷利和蔣琪（2021）基于扎根理論，構建了稅收環境的評價指標體系；鄭方輝等（2019）構建了法治環境評價指標體系，包含立法、執法、司法和守法4個維度的法治環境評價體系，并實證分析了廣東省的法治環境；彭向剛和馬冉（2018）從需求識別、服務職能、服務能力和服務供給4個方面構建了營商環境中政務環境評價指標體系。此外，還有部分學者將營商環境分為“硬環境”和“軟環境”兩大類來進行評價和分析（申爍等，2021；袁文融等，2021；劉軍和劉凌波，2022；李言和張智，2021）。

通過對以上營商環境評價方面文獻的分析，可以看出國內外對營商環境的評價大多集中于營商環境的表面的指標，即集中于對營商環境的硬質量指標的評價，而對營商環境“冰面之下”的指標設計和評價較少，即對營商環境的軟質量指標的設計和評價較少。許多學者指出，相比于營商硬環境，營商軟環境更重要。因此，在構建營商環境的質量評價指標方面，應該重視和增加軟質量指標的構建。

三、理論分析

質量管理階段從部分質量管理發展到全面質量管理，與之相對應的質量理論也從小質量擴展到大質量。朱蘭（2014）認為大質量除了包含與產品相關的質量外，還包括政府、服務等質量領域。相應地，質量的定義重心從生產轉向了消費，質量需要用消費者對產品的滿意度來衡量，質量的評價也由企業的主觀質量評價逐步發展為消費者的客觀質量評價。消費者的客觀質量評價才是質量評估的依據，即消費者的質量感知評價是質量評估的依據。營商環境是一種公共產品（婁成武和張國勇，2018），它能被廣大的市場主體共同“消費”，營商環境的質量評價由營商環境的“消費者”的質量感知來評價，即營商環境的狀況需要由市場主體來感知和評價。

在市場主體的質量評價領域，部分發達國家和地區構建了適合自身企業高質量發展的質量評價體系和模型，本文以美國的卓越績效管理體系和日本的精益制造體系為例來分析質量評價體系和模型。美國的卓越績效管理體系來自于美國馬爾科姆·波多里奇國家質量獎的卓越績效評獎準則，本文以最新發布的2023-2024版波多里奇國家質量獎的卓越績效評價指標體系為例進行分析，美國卓越績效評價指標體系共有4級評價指標（具體指標體系內容見附表1），限于篇幅，附表1僅列出前二級指標的名稱，三級和四級指標僅列出數量。通過對這些指標的分析，可以發現，在86項四級指標中，有40項硬質量指標和46項軟質量指標，分別占比46.5%和53.5%。在46項軟質量指標中，

使命、愿景和價值觀是排在最前面的，也是最重要的軟質量指標。

日本的精益生產模式誕生于豐田公司，這種生產模式非常注重企業的生產效率和產品質量，在世界各國各地區得到了廣泛應用。杰弗瑞·萊克將豐田公司的生產模式總結為精益制造的14項管理原則（具體指標體系內容見附表2）。附表2分析了精益制造的14項管理原則。這14項管理原則共分為4個一級指標、14個二級指標和46個三級指標，其中，限于篇幅，二級和三級指標僅列出數量。通過對46個三級指標的分析，可以發現，有24項硬質量指標和22項軟質量指標，分別占比52.2%和47.8%。在14項管理原則中，理念原則是排在首位的，在理念原則下，管理決策首先要營造為顧客、社會和經濟創造價值的價值觀。

通過對美國卓越績效評價體系和日本精益制造體系的分析，可以看出，在這兩套質量評價體系中，除了有硬質量指標外，還有一定比例的軟質量指標。而營商環境的優化主體就是政府部門，因此，從質量評價角度來說，營商環境的質量評價可以借鑒市場主體的質量評價，從硬質量指標和軟質量指標兩方面來進行評價。而通過對前文的文獻分析可以看出，在營商環境質量評價上，我國更需要重視對營商環境的軟質量評價，在營商環境質量評價方面增加軟質量指標的數量和比重。

2018年1月3日，時任國務院總理李克強在國務院常務會議上強調，“政府工作不僅要繼續改善基礎設施等“硬環境”，更要通過體制機制創新，優化營商環境，在“軟環境”上有新突破”。這能夠說明，相比于硬環境的改善，軟環境的改善更重要。2018年11月，中國財富網和萬博新經濟研究院聯合發布了《2018年中國營商環境指數研究報告》。該報告將營商環境分為硬環境和軟環境，并構建了硬環境指標體系和軟環境指標體系，通過對該報告中各?。▍^、市）的硬環境指標和軟環境指標的分析可以發現，硬環境指標評價得分的最高分和最低分相差49.82分，而軟環境指標評價得分的最高分和最低分相差76.51分，由此可以發現各省（區、市）之間的硬環境差距明顯小于軟環境之間的差距。此外，該報告指出，在營商環境的優化方面，相比于營商硬環境，營商軟環境是營商環境優化的重要突破口。此結論呼應了2018年1月時任國務院總理李克強在國務院常務會議上所強調的內容。

2019年5月，萬博新經濟研究院和第一財經研究院等機構聯合發布了《2019中國城市營商環境指數評價報告》。該評價報告也構建了營商硬環境指標體系和軟環境指標體系，并對全國各省進行了硬環境和軟環境的評價。評價結果表明，隨著工業化和城市化的推進，各城市在硬環境方面的差距小，軟環境方面的差距較大。此外，通過分析該報告中營商環境總指數排名前10名的城市和營商軟環境排名前10名的城市，可以發現這兩項排名的城市高度一致，說明營商軟環境是決定營商環境競爭力的重要因素。

2020年10月，《中國城市競爭力報告No.18》發布，該報告構建了營商硬環境和軟環境評價指標體系，并公布了291個城市的營商硬環境指數和軟環境指數，指數值均為0～1之間的數值。文章將每個省的營商硬環境指數和營商軟環境指數進行算術平均，得到省級層面的營商硬環境指數和營商軟環境指數。通過對這些數據進行分析，可以看出，各省營商硬環境指數的方差值為0.217，而各省營商軟環境指數的方差值為0.206，小于營商硬環境指數的方差值，所以各省營商軟環境的差距比營商硬環境大。

2021年11月，《中國城市競爭力報告No.19》發布，和《中國城市競爭力報告No.18》一樣，《中國城市競爭力報告No.19》也公布了291個城市的營商硬環境指數和軟環境指數，且營商硬環境和軟環境指標體系也和《中國城市競爭力報告No.18》一樣，指數值也均為0～1之間的數值。通過對這些數據進行分析，可以看出，各城市營商硬環境指數的方差值為0.1711，而各城市營商軟環境指數的方差值為0.1695，小于營商硬環境指數的方差值，所以各城市營商軟環境的差距比營商硬環境大。

通過對2018-2021年4年的營商硬環境和營商軟環境的分析，可以看出，雖然各研究報告中營商硬環境和營商軟環境的指標設置和數據來源不同，但是能夠得出相同的結論，即不論是在城市層面還是省級層面，我國營商軟環境的差距比營商硬環境大，相比營商硬環境，我國更應該重視營商軟環境的建設。同理，在營商環境指標的構建方面，我國更應該重視營商軟環境的指標構建，即相比營商環境的硬質量評價，我國更應該加強營商環境的軟質量評價，具體來說，應當在原有的營商環境質量評價體系中增加軟質量指標的數量和比重。

此外，通過對美國卓越績效評價體系和日本精益制造體系的分析，還可以看出，這兩套質量評價體系均把價值觀設為首要考慮的指標。美國和日本的質量價值觀是根植于美國和日本的質量文化中的，美國和日本的質量評價體系的存在也是根植于美國和日本的質量文化中的，并且在本國文化中不斷發展和完善，這些質量體系并不一定能在我國順利地推廣應用，也不一定會產生良好的效果。因此，我國需要依據自身獨特的質量文化，構建和發展適應本國經濟發展的質量體系。相應地，根據世界銀行對世界各國營商環境的評價來看，我國的營商環境在一些質量指標上和美國、日本等發達國家相比存在差距，這種差距的存在也同樣是由于我國和發達國家的質量文化存在差距。此外，我國區域間的營商環境的差距同樣也是由于我國區域間質量文化存在一定的差距。由于質量文化的差距，我國在營商環境的質量指標建立方面還不能直接引用發達國家的質量指標，而是要根據我國的質量文化，構建有利于我國營商環境優化的營商環境質量評價體系。

根據以上分析，可以認為，在質量評價體系的構建中，質量文化是核心評價指標。因此在營商環境的質量評價體系中，質量文化同樣是核心評價指標。對質量文化的塑造，關鍵是要讓塑造的質量文化在營商環境的優化中起到作用，讓企業家能夠真正地感受到營商環境的優化為企業帶來的便利，即質量文化的塑造最終能為企業家創造價值，滿足企業家對好的營商環境的需求。

質量文化主要包含理念、原則、愿景、使命和宗旨等指標（程虹和許偉，2016）。此外，質量文化還應該包含價值觀（荊寧寧，2016）。營商環境的建設和優化主體是政府部門，因此，質量文化要想應用于優化營商環境方面，就需要將質量文化和政府工作人員的價值觀、理念、原則、愿景、使命和宗旨等相結合，將質量文化轉化成為政府工作人員的價值觀、理念、原則、愿景、使命和宗旨，因此就需要設計一套關于質量文化的實施機制來保障質量文化內化為政府工作人員的質量行為。這種質量文化需要得到廣大市場主體的認可，并能夠引導政府工作人員在為企業服務時運用質量文化來衡量工作的態度和效率。此外，我國營商環境存在區域間的差異，按照前面的分析，這種區域間的差異是由區域間質量文化的差異導致的，因此，我國各區域之間可以進行質量文化的傳播和相互交流，通過彼此交流經驗和存在的問題，借助營商環境好的地區的榜樣帶頭作用，在質量文化的影響下優化營商環境。質量文化屬于軟質量指標，基于以上分析，本文基于質量文化來構建營商環境質量評價體系的軟指標，以增加軟指標在營商環境質量評價體系中的數量和比重。

四、我國營商環境的質量指標實證分析

實證分析部分將以世界銀行、國家發改委、部分學者建立的營商環境的質量評價體系來證明，在營商環境的質量指標設計和評價方面，對營商環境軟質量指標的設計和評價數量較少，所占比重較低。此外，實證分析部分還將用部分學者構建的營商環境的質量評價數據證明，軟質量評價好的地方營商環境綜合評價也好。好的軟質量指標評價會對營商環境整體好的質量評價起到推動作用。

（一）基于世界銀行的營商環境質量指標情況分析

營商環境的質量指標有很多，不同的學者選用不同的質量指標來分析和評價營商環境。其中，世界銀行發布的歷年《營商環境報告》中的質量指標受到了廣泛地關注和應用。表1為世界銀行發布的2020年《營商環境報告》中的營商環境評價指標體系，限于篇幅，表1僅列出一級指標的名稱，二級指標僅列出數量。結合本文關于營商環境“硬質量”指標和“軟質量”指標的定義，同時結合對質量文化的分析，通過分析世界銀行營商環境質量指標的細分二級指標，可以發現，有1項指標屬于“軟質量”指標，“軟質量”指標占比為2.2%，其余指標都屬于“硬質量”指標。大多數指標都是反映事物辦理的程序和流程數量、辦理時間和辦理成本，根據營商環境“硬質量”指標的定義，程序和流程數量、辦理時間和辦理成本等指標都是一些顯性的、可以通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標，因此，這些指標屬于營商環境質量評價指標中的硬質量指標。根據對二級指標的評價方法的分析，如“建筑質量控制指數”指標等 “指數”類指標的評價方法是基于已經成文并公示的法律法規和文件的，根據這些已經成文并公示的法律法規和文件就可以測算出這些“指數”的具體數值，這些指標也可以通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標，因此，這些“指數”類指標屬于營商環境質量評價指標中的硬質量指標。此外，由于“股東訴訟便利指數”中的“便利度”的量化需要由政府部門的工作效率和服務態度來表示，這就需要對政府工作人員的工作理念和為人民服務的宗旨等指標進行考量，這些指標由于很難直接用行政手段加以規定，所以可以將“股東訴訟便利指數”稱為軟質量指標。

（二）基于國家發改委的營商環境質量指標情況分析

國家發改委在借鑒了國際先進的營商環境評價指標體系的基礎上，構建了具有中國特色的營商環境評價指標體系。根據國家發改委2021年發布的《中國營商環境報告2021》顯示，該營商環境評價指標體系共設立了18個一級指標和87個二級指標。由于國家發改委僅公布了營商環境評價指標體系中的18個一級指標，而未公布87個二級指標。因此，本文選擇營商環境《國評18項指標評價要點應知應會》中的營商環境評價指標來進行分析（“國評”一詞的提法來自地方）。營商環境《國評18項指標評價要點應知應會》中的營商環境18項一級指標來自于國家發改委公布的18項一級指標。表2所示為營商環境《國評18項指標評價要點應知應會》中的營商環境質量指標。限于篇幅，表2僅列出一級指標的名稱，二級指標僅列出數量。通過分析營商環境國評18項指標中的細分二級指標，可以發現，在86項二級指標中，共有15項軟質量指標和71項硬質量指標，分別占比17.4%和82.6%，與世界銀行的營商環境質量指標相比，《國評18項指標評價要點應知應會》的營商環境質量指標體系中軟質量指標占比明顯得到了提高。在《國評18項指標評價要點應知應會》營商環境質量指標的細分二級指標中，共有71項硬質量指標。因為這71項質量指標同樣都是一些顯性的、可以通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標，所以這71項質量指標屬于營商環境質量評價指標中的硬質量指標。在細分二級指標中，“企業開辦便利度”、“辦理建筑許可便利度”、“獲得電力便利度”、“財產登記便利度”、“企業融資便利度”、“訴訟便利度”、“跨境貿易便利度”、“政務服務事項便利度”、“人才流動便利度”、“知識產權保護社會滿意度”、“政務誠信度”、“商務誠信度”、“網上政務服務能力”、“創新創業活躍度”和“基本公共服務群眾滿意度”等指標屬于“軟質量”指標。其中，“便利度”類指標的量化，根據前文的分析，需要由政府部門的工作效率和服務態度來表示，這些指標由于很難直接用行政手段加以規定，所以可將含“便利度”字眼的質量指標稱為軟質量指標?！爸R產權保護社會滿意度”和“基本公共服務群眾滿意度”體現了人民群眾對政府服務的滿意程度，是對政府工作人員工作理念和為人民服務的宗旨的綜合評價，因此這兩項指標也屬于軟質量指標?！罢照\信度”、“商務誠信度”、“網上政務服務能力”和“創新創業活躍度”等指標也是對政府工作人員工作理念和為人民服務的宗旨的綜合評價，因此這些指標也屬于軟質量指標。

（三）基于專家學者建立的營商環境質量指標情況分析

我國有許多專家學者在研究營商環境的質量指標體系，構建了許多營商環境的質量指標。本文選擇《中國省份營商環境評價數據庫2023》中所發布的中國省份營商環境評價指標體系、《中國分省企業經營環境指數2020年報告》中所構建的省級層面的營商環境評價指標體系和《2022中國城市營商環境報告》中構建的營商環境質量指標作為研究案例。

1.《中國省份營商環境評價數據庫2023》的營商環境質量指標分析

文章選擇《中國省份營商環境評價數據庫2023》中所發布的中國省份營商環境評價指標體系作為研究案例，是因為這一指標體系是依據國家“十三五”規劃綱要和國務院頒布的《優化營商環境條例》建立的，此外，該指標體系提升了政務環境的指標權重，而且設置了4個二級指標，能夠全面反映政府部門的政務服務水平。通過分析《中國省份營商環境評價數據庫2023》的營商環境質量指標的細分二級指標，可以發現，如表3所示，在29項二級指標中，共有5項軟質量指標和24項硬質量指標，分別占比17.2%和82.8%（限于篇幅，表3僅列出一級和二級指標的名稱，三級指標僅列出數量）。根據營商環境硬質量指標的定義，24項指標被定義為是硬質量指標的原因是這些指標是一些顯性的、通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標。另外5項軟質量指標分別是“政府關懷度”、“電子政務水平”、“政府廉潔度”、“司法質量”和“企業信用”。“政府關懷度”體現了政府對企業的服務態度；“電子政務水平”是由電子服務能力指數量化的，也能夠體現政府的服務態度；“政府廉潔度”能夠體現質量文化中的“原則”指標；“司法質量”是由司法文明指數來量化的，司法文明體現了司法部門的服務態度和服務水平；“企業信用”反映了一個企業的誠信度，同時也反映了質量文化中的“原則”指標。因此，上述5個質量指標均屬于軟質量指標。

根據《中國省份營商環境評價數據庫2023》中2021年的指標數據，在營商環境綜合指數方面，營商環境綜合指數排名前10名的省份分別為上海、北京、山東、四川、浙江、江蘇、湖北、重慶、廣東和天津。在5項軟質量指標評價排名方面，“政府關懷度”排名前10位的省份中，天津、重慶、湖北、江蘇和山東5省同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“政府關懷度”排名前10位的省份同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為50%；“電子政務水平”排名前10位的省份中，上海、北京、四川、天津、重慶和湖北6省同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“電子政務水平”排名前10位的省份同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為60%；“司法質量”排名前10位的省份中，上海、山東、重慶和天津4省同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“司法質量”排名前10位的省份同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為40%；“企業信用”排名前10位的省份中，浙江、江蘇、湖北、廣東和上海5省同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“企業信用”排名前10位的省份同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為50%；“政府廉潔度”由于是逆向指標，因此指數排名后10名的省份才是政府廉潔度高的省份，“政府廉潔度”排名后10位的省份中，北京、上海、重慶、天津、浙江和廣東6省位居營商環境綜合指數排名前10名，即“政府廉潔度”排名后10位的省份位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為60%。

2.《中國分省企業經營環境指數2020年報告》的營商環境質量指標分析

《中國分省企業經營環境指數2020年報告》構建的中國分省企業經營環境評價指標體系包含政策環境、政務環境、法治環境、稅收環境、金融環境、人才環境、基礎設施環境和市場環境，能夠較全面地反映企業對當地經營環境（也即營商環境）的感知狀況。如表4所示，該營商環境評價指標體系共包含8個一級指標和30個二級指標（限于篇幅，表4僅列出一級指標的名稱，二級指標僅列出數量）。通過對《中國分省企業經營環境指數2020年報告》的營商環境質量指標的細分二級指標的分析，可以發現，在30個二級指標中，共有23個硬質量指標和7個軟質量指標，分別占比76.7%和23.3%。根據前文關于營商環境硬質量指標的定義，“政策公開透明”、“審批手續簡便易行”、“法定稅負”等23個營商環境質量指標是可以通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標，因此屬于硬質量指標。7個軟質量指標分別是“行政執法公正”、“對不同企業一視同仁”、“地方保護”、“政府干預”、“與政府打交道時間比例”、“官員廉潔守法”和“司法公正和效率”。其中，“行政執法公正”、“官員廉潔守法”和“司法公正和效率”3項質量指標體現了質量文化中的原則指標，因此，“行政執法公正”、“官員廉潔守法”和“司法公正和效率”3項質量指標屬于軟質量指標；“對不同企業一視同仁”和“地方保護”2項質量指標體現了對企業的公平性，公平性由于很難直接用行政手段加以規定，因此，“對不同企業一視同仁”和“地方保護”2項質量指標屬于軟質量指標。“政府干預”指標反映了政府工作人員的工作作風問題，“與政府打交道時間比例”指標反映了政府工作人員的工作效率問題，這兩項質量指標同樣也是很難直接用行政手段加以規定的，因此，“政府干預”和“與政府打交道時間比例”2項質量指標屬于軟質量指標。

《中國分省企業經營環境指數2020年報告》詳細分析了2019年全國31個省、市、自治區的營商環境各指標的評價得分情況。根據該報告的數據顯示，2019年營商環境綜合指數排名前10名的?。ㄊ校┓謩e為上海、江蘇、廣東、福建、浙江、重慶、山東、湖北、北京和江西。在7項軟質量指標評價排名中，“行政執法公正”排名前10位的?。ㄊ校┲校K、上海、廣東、北京、福建、浙江6?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名，即“行政執法公正”排名前10位的省（市）同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為60%；“對不同企業一視同仁”排名前10位的?。ㄊ校┲校K、上海、廣東、福建、重慶、浙江、北京、山東8省（市）同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“對不同企業一視同仁”排名前10位的?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名的占比為80%；“地方保護”排名前10位的?。ㄊ校┲?，廣東、江蘇、山東、浙江、湖北、重慶、江西7?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名，即“地方保護”排名前10位的?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名的占比為70%；“政府干預”排名前10位的省（市）中，江蘇、上海、廣東、浙江、北京、湖北、重慶7省（市）同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“政府干預”排名前10位的省（市）同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為70%；“與政府打交道時間比例”排名前10位的?。ㄊ校┲?，上海、福建、浙江、廣東、重慶5?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名，即“與政府打交道時間比例”排名前10位的?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名的占比為50%；“官員廉潔守法”排名前10位的?。ㄊ校┲?，上海、廣東、江蘇、浙江、重慶、湖北、北京、山東8?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名，即“官員廉潔守法”排名前10位的省（市）同樣位居營商環境綜合指數排名前10名的占比為80%；“司法公正和效率”排名前10位的?。ㄊ校┲?，上海、江蘇、浙江、北京、廣東、福建、重慶7省（市）同樣位居營商環境綜合指數排名前10名，即“司法公正和效率”排名前10位的?。ㄊ校┩瑯游痪訝I商環境綜合指數排名前10名的占比為70%。

3.《2022中國城市營商環境報告》的營商環境質量指標分析

在構建營商環境質量指標評價體系過程中，有的專家學者構建了基于省級層面的營商環境質量指標評價體系，也有一部分專家學者構建了基于城市層面的營商環境質量指標評價體系。上述分析的《中國省份營商環境評價數據庫2023》中所發布的營商環境評價指標體系和《中國分省企業經營環境指數2020年報告》中所構建的營商環境評價指標體系均是基于省級層面的營商環境質量指標評價體系。本部分內容將分析基于城市層面的營商環境質量指標評價體系?！?022中國城市營商環境報告》中構建的營商環境質量指標體系就是基于城市層面的營商環境質量指標體系。2019年出版的《中國城市營商環境評價》、2021年出版的《2020中國城市營商環境評價》和2023年出版的《2022中國城市營商環境報告》是中國城市營商環境評價領域的系列報告，連續報告了2017-2022年連續6年的中國城市營商環境評價指標和評價數據。這一系列城市營商環境評價指標和評價數據在研究中得到了廣泛的應用（梁季等，2022；周澤將等，2022）。本文選擇最新出版的《2022中國城市營商環境報告》中的城市營商環境質量指標評價體系進行分析。

表5所示為《2022中國城市營商環境報告》中的中國城市營商環境質量指標評價體系。限于篇幅，表5僅列出一級指標的名稱，二級指標僅列出數量。該評價指標體系包含7個一級指標、18個二級指標和23個三級指標。由于中國城市營商環境質量指標評價體系中的三級指標是對二級指標的具體量化方式，因此，基于分析的需要，本文僅列出了一級指標和二級指標。根據前文關于營商環境硬質量指標和軟質量指標的定義，本文對中國城市營商環境質量指標進行了分析，分析發現中國城市營商環境質量指標體系中有1項軟質量指標和17項硬質量指標，軟質量指標和硬質量指標分別占質量指標總數的5.6%和94.4%?！疤烊粴夤?、“水力供應”、“電力供應”等17項質量指標是一些顯性的、是可以通過政府有形的行政程序和政策就能改變的指標，因此屬于硬質量指標。在“政商關系”指標上，習近平總書記于2016年提出了新型政商關系，即“親”“清”新型政商關系?！坝H”“清”新型政商關系涉及到領導干部和民營企業家兩個層面，而營商環境的優化主體是政府部門，是廣大領導干部，因此，本部分“親”“清”新型政商關系僅涉及領導干部層面。對于廣大領導干部而言，“親”是指領導干部要真誠坦蕩地與民營企業交往，要積極作為，幫助民營企業解決實際困難和問題；“清”是指領導干部與民營企業家的關系要清白和純潔，不能貪污腐敗。這種“親”“清”新型政商關系正好反映了政府工作人員為企業服務的良好的價值觀、理念、原則、愿景、使命和宗旨，即反映了良好的質量文化，因此，“政商關系”指標屬于軟質量指標。

《2022中國城市營商環境報告》測算并分析了289個城市的營商環境總體情況及營商環境細分指標的情況。該報告包含了2021年和2022年共2年的城市營商環境指標評價數據，其中，2021年的營商環境指標的數據來源于2019年的城市統計數據，2022年的營商環境指標的數據來源于2020年的城市統計數據。根據《2022中國城市營商環境報告》中的各指標數據來源，中國城市營商環境質量指標評價體系中的軟質量指標——“政商關系”的數據來自于《中國城市政商關系排行榜》，其中，《中國城市政商關系排行榜2020》公布的是2019年的城市政商關系指標及數據，《中國城市政商關系排行榜2021》公布的是2020年的城市政商關系指標及數據。根據《2022中國城市營商環境報告》和《中國城市政商關系排行榜》的數據顯示，2019年，營商環境總指標前20名和政商關系指標前20名重合的城市分別為北京、上海、深圳、廣州、成都、武漢、蘇州、杭州、天津、南京、西安、青島、東莞、濟南和無錫，“政商關系”排名前20位的城市同樣位居城市營商環境綜合指數排名前20名的占比為75%；2020年，營商環境總指標前20名和政商關系指標前20名重合的城市分別為北京、上海、深圳、廣州、成都、武漢、杭州、天津、西安、青島、濟南和東莞，“政商關系”排名前20位的城市同樣位居城市營商環境綜合指數排名前20名的占比為60%。此外，本文將不同省份的城市的營商環境總指標和政商關系指標數據進行算術平均，得出省級層面的營商環境總指標和政商關系指標數據。通過對數據進行分析，可以看出，2019年，省級層面的營商環境總指標前10名和政商關系指標前10名重合的省份分別為北京、上海、重慶、天津、浙江、江蘇、廣東、山東和福建，“政商關系”排名前10位的省份同樣位居營商環境總指標排名前10名的占比為90%；2020年，省級層面的營商環境總指標前10名和政商關系指標前10名重合的省份分別為北京、上海、重慶、天津、浙江、江蘇、廣東和山東，“政商關系”排名前10位的省份同樣位居營商環境總指標排名前10名的占比為70%。

通過對世界銀行設立的營商環境質量指標評價體系、基于國家發改委設立的營商環境質量指標評價體系以及國內部分專家學者設立的營商環境質量指標評價體系，可以發現，這些營商環境質量指標評價體系中包含了全面的硬質量指標，對于顯性的、通過政府有形的行政程序和政策就能改變的硬質量指標的評價能夠反映一個地區的營商環境狀況，對于一個地區的營商環境的優化起到了一定的指導作用。但同時也可以發現，在營商環境的質量指標設計和評價方面，營商環境軟質量指標的設計和評價的數量較少，占比偏低。而通過對上述3種專家學者所構建的營商環境評價指標體系和指標數據的分析可以看出，軟質量指標排名靠前的省份或城市中有超過一半位居營商環境總指標排名靠前的省份或城市，這就能夠說明，營商環境軟質量評價好、排名靠前的省份或城市，其營商環境總體評價就好，排名就靠前，即營商環境軟質量評價對營商環境總體評價有一定的貢獻，能夠起到促進作用。

從前面對營商環境軟質量指標的分析來看，這些軟質量指標能夠反映政府工作人員的價值觀、理念、原則、愿景、使命和宗旨等，即營商環境軟質量指標能夠反映質量文化。因此，可以認為，營商環境軟質量指標排名靠前的省份或城市也擁有更好、更先進的質量文化，所以這些省份或城市的營商環境總體評價就好，即好的質量文化對營商環境質量評價起到了促進作用。硬質量指標可以通過政府有形的行政程序和政策就能改變，但是軟質量指標就難以通過政府有形的行政程序和政策改變，因為軟質量指標和當地的質量文化有關，質量文化好的地方軟質量指標就排名靠前，改善質量文化能夠促進軟質量指標的進步，進而使營商環境整體水平得到提升。因此，需要將質量文化的相關指標納入營商環境軟質量指標中，增加營商環境軟質量指標的數量以及營商環境軟質量指標在營商環境質量指標體系中的比重。根據前文的分析，本文依據質量文化中的價值觀、理念、原則、愿景、使命和宗旨等指標來增加營商環境的軟質量指標數量，進而增加軟質量指標在營商環境質量指標體系中的比重。

五、中國營商環境的質量評價優化的政策建議

（一）建立“政府工作人員價值觀”軟質量指標

政府工作人員的價值觀能夠決定涉企制度、政策、流程等執行的程度。我國部分一線的政府工作人員在為企業服務、解決企業訴求時，在涉企制度、政策、流程等執行方面存在問題，缺乏全心全意為企業服務的宗旨，缺乏正確的營商環境價值觀，不利于營商環境的優化。因此，建議構建“政府工作人員價值觀”軟質量指標，將該指標列為營商環境質量評價體系中的首個評價指標，并且在營商環境評價和考核中增加“政府工作人員價值觀”指標的權重，凸顯“政府工作人員價值觀”指標的重要性。該指標能夠反映政府工作人員為企業服務的價值觀，能夠反映出當地政府部門工作人員的服務理念和服務態度，能夠判斷出政府部門工作人員是否真心實意地為企業服務。這一指標的構建能夠使廣大政府工作人員樹立正確的營商環境價值觀，樹立為企業服務的理念和愿景，踐行為企業服務的使命和宗旨，從而使涉企制度、政策、流程等得到順利、公平地落實。此外，政府部門可以依據“政府工作人員價值觀”指標來逐漸塑造和改進政府工作人員的價值觀，進而優化營商環境，提升廣大企業家對營商環境的“獲得感”。

（二）建立“政策壓力測試”軟質量指標

我國各級政府部門針對企業的生存和發展制定和實施了許多涉企政策。但是，在政策制定和政策實施過程中存在忽略政策的精準性和有效性的現象，還存在新老政策相互矛盾和政策制定僅僅是為了應付上級領導要求等現象，導致政策的執行給企業帶來額外的成本增加。因此，建議構建“政策壓力測試”軟質量指標。在正式政策文件出臺前，要科學評估政策的精準性和有效性，杜絕新老政策相互矛盾和應付上級要求等現象的發生。政府部門可以利用抽樣方法，科學抽取不同所有制、不同規?；虿煌袠I的企業進行政策測試，并實時跟進以便及時獲取企業對政策實施的反映，對政策實施的流程、時間、成本、效果和對企業的沖擊程度進行測試，通過測試的政策就可以正式發布實施。如果政策沒有通過測試，就需要結合測試企業的反饋進行政策調整和優化。政府部門要堅持政策壓力測試的原則，保證政策的順利實施，保證企業能夠從政策的實施中獲得收益。

（三）建立“處罰風險評估”軟質量指標

政府工作人員在處理涉企事務時，有時存在突然讓企業停產、停業的過度處罰現象，導致企業的正常生產經營活動受到重大影響。這屬于對企業生產經營活動的“合法性傷害”，政府工作人員的這種處理并不違法，但是企業卻可能因此遭受重大損失。因此，需要在政府工作人員處理涉企處罰事務方面制度化和規范化。因此，建議建立“處罰風險評估”軟質量指標。為了規避對企業的過度處罰，政府部門應制定適用于從輕處罰、一般處罰和從重處罰的違法違規行為清單、適用的處罰條件和適用的處罰方法，要求政府工作人員根據要求對企業的違法違規行為進行適當處罰。對于適用于從輕處罰和一般處罰的企業違法違規行為，可以根據實際情況允許企業限期整改。此外，政府部門在對企業做出處罰決定之前，要對因受處罰而給企業帶來的風險進行全面評估，在科學評估給企業帶來的風險后，謹慎做出處罰決定。這種具有包容性的人性化執法和處罰設計，體現了政府部門科學執法的原則和為企業服務的宗旨。

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Empirical Analysis and Optimization Research on the Quality Evaluation of Business Environment

Chen Tianyi，YangYi and Liu Xiaodong

（Institute of Quality Development Strategy， Wuhan University;Macro-Quality Management Collaborative Innovation Center of Hubei Province;Research Center for Competition Policy and High Quality Economic Development）

Abstract：The Chinese economy has entered an era of high-quality development， and the business environment is one of the important factors affecting the high-quality development of the economy. Therefore， it is necessary to improve the quality evaluation system of the business environment， and the optimization of the business environment needs the quality evaluation results of the business environment as support. This article divides the quality evaluation of business environment into “hard quality” evaluation and “soft quality” evaluation. Based on the theory of quality evaluation， it is considered that quality culture is the core evaluation indicator in the construction of the quality evaluation system. And quality culture belongs to the soft quality index. Therefore， this article constructs the soft indicator of the business environment quality evaluation system through the quality cultural index. Through empirical analysis， it has been proven that the proportion and quantity of soft quality indicators in the established business environment quality evaluation system in China are relatively low， and it is necessary to increase the design and evaluation of soft quality indicators for business environment on the original basis; it has been proven that the overall evaluation of the business environment of places with good soft quality evaluation is also good. Finally， in terms of the optimization of the quality evaluation of business environment， according to quality culture index， suggestions were proposed to increase three soft quality indicators： “government staff values”， “policy stress test”， and “punishment risk assessment”.

Key Words：business environment; quality culture; quality index

陳天一，武漢大學質量發展戰略研究院、宏觀質量管理湖北省協同創新中心、競爭政策與經濟高質量發展研究中心，電子郵箱：2270139101@qq.com；楊奕，武漢大學質量發展戰略研究院、宏觀質量管理湖北省協同創新中心、競爭政策與經濟高質量發展研究中心，電子郵箱：evelynyang1017@163.com；劉曉東，武漢大學質量發展戰略研究院、宏觀質量管理湖北省協同創新中心、競爭政策與經濟高質量發展研究中心，電子郵箱：wwwnvm@163.com。

本文受教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（15JZD023）和國家社科基金重大項目（16ZAD045）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責自負。