高校全面預算績效管理思考

□文/呂 娟

（寧波開放大學 浙江·寧波）

［提要］高校教育經費規模不斷擴大的同時，預算收支的矛盾逐漸凸顯，如何提高經費績效和落實全面預算績效管理已迫在眉睫。本文站在業財融合的視角，分析當前高校實施全面預算績效管理現狀，提出高校實施全面預算績效管理的優化措施和保障機制，希望能提高資源配置效率，提升管理效能，促進高校的高質量發展。

隨著高等教育改革的深入，國家對教育經費的不斷投入，高校資金總量激增、來源變得多樣化。教育資金規模擴大的同時，重視硬件投入、注重支出、輕視效益等現象日趨嚴重，高校資金的使用效果引起相關部門的高度重視。未來高校的競爭力主要取決于教育質量和效益，教育資金的合理分配和使用是高校內涵質量式發展的基礎和保障。但是，高校全面績效管理意識淡薄、績效管理與高校戰略規劃脫節、校內各職能部門信息系統之間的“信息壁壘”等問題一直未能有效解決。業財融合的理念為高校全面預算績效管理提供新的視角，將業務活動和財務活動緊密銜接，將業務數據和財務數據相互融合，實現業財部門的協同配合、深度聯動，不斷完善全面預算績效管理工作，提高教育經費使用效益。

一、高校全面預算績效管理現狀

預算績效管理是一個管理過程，在這個過程中，單位就預算績效目標以及實現目標的途徑達成一致，協助和激發職工取得卓越績效，從而實現戰略目標。它把“預算”作為管理對象，在預算編制、預算執行和預算監管中貫穿預算績效管理觀念和方法，實現全員參與、全面覆蓋和全程追蹤，就是預算績效管理的“全面性”。高校實施全面預算績效管理，是指以編制預算績效為起點，對預算執行進行監控、分析和評價，應用績效評價結果，提高資金使用效率，優化資源配置效率，提升學校的教學水平和服務質量。近年來，高校已經開始推行全面預算績效管理，取得了一些經驗，但仍存在不少問題。

（一）全面預算績效管理意識淡薄。高校在規模化向質量內涵式發展的轉變中，雖然逐步加強對教育經費的監管，但高校的非營利性質讓其在教育經費管理上普遍形成“重投入輕產出，重爭取輕管理”的模式。國家層面陸續發布實施全面預算績效管理的相關規定，各高校績效管理工作也進行了相應的實施和實踐，但由于缺乏操作層面上具體的預算績效評價指標和應用機制，未能對高校全面預算績效管理改革產生外部壓力。再加上工作開展時間不足，從高校領導層到職能部門和項目管理部門普遍缺乏對全面預算績效管理的深入理解，片面認為這只是財務核算部門的工作，其他部門不是逃避責任就是轉移工作量，導致全面預算績效管理的內部動力嚴重不足。

（二）全面預算績效目標缺乏科學性。高校實施全面預算績效管理，首先要設定績效目標，設定的績效目標必須要具有科學性和合理性。高校應將預算績效目標設置為預算安排的前置條件，預算績效管理目標與預算同步編制上報。當前，許多高校開展全面預算績效管理時，仍先編制預算，再以預算為基礎編報績效目標。預算績效目標往往由財務部門和相關職能部門進行設立，常采用“基數+增長”的增量預算法，一般都會設立較低的績效目標，以有利于完成考評。同時，績效總目標變成各個預算部門的績效分目標，這就造成了學校的績效總目標代替預算部門的分目標，由于覆蓋面不全，協調統一性差。

（三）全面預算績效運行監督不到位。高校應按照編制的預算進行執行，以保證資金的有效使用，推動校內各項工作的順利開展。但目前的預算管理卻在預算執行上有較大的隨意調整范圍，資金使用普遍存在“前松后緊”或在年底突擊使用的現象，預算績效運行監督不到位。運行監督不到位主要體現在兩個方面：一是監督方式不到位，缺乏符合高校特性的切實可行的控制措施，難以應對項目執行中偏離績效目標的情形；二是僅簡單運用財務核算系統進行預算執行事后監控，沒有充分挖掘利用信息技術對預算績效進行事前、事中和事后全程監控，難以對預算執行進度進行實時反映，不能完全達到經費使用和結果相匹配的全面預算績效管理效果。

（四）全面預算績效評價體系不健全。從本質上講，高校預算績效評價的是教育經費的經濟性、有效性和效率性。但在實際操作中，許多高校的績效評價部門是財務，其他部門由于不理解、不支持，無法產成合力，最終不能有效完成績效評價。對于評價指標的設計，通常是參照上級主管部門設計的一二級指標，在三級指標中增加少量的特殊性，只考慮教育經費的經濟效益性，卻忽略了評價指標的社會效益和服務滿意度，預算績效評價指標體系不完善，難以真正反映出高校教育經費支出的實際利用效果。

（五）全面預算績效評價結果運用不充分。績效評價結果運用是指對績效評價結果進行全面分析，形成專項報告，是全面預算績效管理的核心內容。對評價結果的充分運用，能深化以后的績效目標設立，加強預算執行監控，完善預算績效評價流程，是形成閉環式管理的最后環節。但在實際中，對評價考核結果的運用更多停留在理論層面上，實踐層面上的運用受到了很大的限制。沒有合法的公開機制，績效評價結果往往不被重視。此外，沒有建立科學的績效評價結果問責機制，評價結果通常只是對高校全面預算管理活動事后的靜態反映，高校主管部門仍采用簡單粗暴的獎懲措施，無法達到全面預算績效管理的要求。

二、高校全面預算績效管理“業財融合”的意義

業財融合是管理會計的范疇，是借助信息化技術手段，將財務與業務活動緊密聯系，將業務關鍵環節與財務數據相融合，實現業務流、資金流和信息流“三流合一”，協同支持單位的發展戰略，防范風險，提升價值。業財融合通過財務人員在思想上與業務人員的融合，在工作上與業務人員的相互配合，從而實現財務活動與業務活動融為一體。業財融合要從業務中找到與財務連接的重要節點，然后將財務管理的理念滲透到這些業務環節中去，并運用財務的專業支撐，建立核心業務競爭力，控制財務風險，完成戰略發展。高校全面預算績效管理需要校內各個部門的配合和支撐，“業財融合”的理念對于高校全面預算績效管理具有重要的應用意義。

（一）業財融合為高校全面預算績效管理目標設定提供戰略指引。戰略是高校業務活動的出發點和依據，戰略目標是高校開展全面預算績效管理的出發點。業財融合作為一種管理理念，聚焦于戰略，通過深化業務和財務的互動配合促進高校的精細化管理，通過對業務各個環節的價值分析與管理控制實現資源配置的最大效益。

（二）業財融合實現高校各預算單位的協同和信息共享。高校全面預算績效管理涉及到校內各學院、管理部門和教師學生，由于信息獲取的缺失，往往難以顧及到所有相關者的利益，同時也缺乏自由表達意見的機制和渠道，導致大部分相關者對預算績效管理喪失積極性。業財融合下的高校全面預算績效管理，可以借助業財信息平臺，實現高校財務和業務部門信息的高度共享、深度融合，使高校的業務活動和全面預算績效管理實現一個閉環的管理。

（三）業財融合為高校全面預算績效管理提供先進技術工具。業財融合將管理會計工具方法運用到績效管理中，如用平衡計分卡、關鍵績效指標法、層次分析法等來確定高校績效指標，用滾動預算、零基預算和作業預算等編制高校預算，用本量利分析法、作業成本法采集數據和分析數據，從而形成量化的評價指標，預算評價結果更具有說服力，更有力地支撐管理決策。

三、業財融合下高校全面預算績效管理的優化

高校全面預算績效管理是非靜止狀態的，其要求學校全部的經濟業務納入單位預算管理、預算編制到評價的全過程覆蓋、從校領導到普通教職工都積極參與到預算管理中，具有全方位、全過程和全員性的特點。財務主動嵌入業務，實現業務和財務活動之間的深度聯動，促使高校從核算型財務模式轉向管理型財務模式。立足業財融合的理念，綜合運用戰略、成本等多種業財融合的工具和方法，對高校全面預算績效管理進行優化，對有限資源進行合理配置，以實現高校的整體發展目標。

（一）預算績效編制。高校編制預算績效時應先確定預算績效目標，全面預算績效管理的機制在于將實際績效結果與預算績效目標實行對比，分析二者的差別，采取措施進行修正，所以預算績效目標的確定是實施全面預算績效管理的起點。將學校長期的戰略目標分解為階段性的預算目標，將預算標準作為績效目標值，實現預算管理與預算績效評價的有效銜接，確保預算目標的完成。高校確定預算績效目標時要關注學校中長期發展規劃，也要注意與業務結合，避免目標過低或過高的問題，可以選擇或綜合使用態勢分析法、戰略地圖、平衡計分卡、關鍵績效指標法等業財融合工具方法確定高校預算績效目標。與業務密切相關的項目也要設定預算績效目標，綜合測評項目經費的使用績效。高校預算績效管理要從事后評價轉向事前績效評審，結合總體預算績效目標、項目績效目標在投入層面通過共享數據對資金來源、應用和增長率等方面進行嚴格把控，必要時搭建第三方績效評價中介機構參與預算績效管理的平臺和渠道，讓他們參與項目論證、績效目標評估，綜合結果作為項目經費安排的參考依據。高校編制的預算績效目標應與編制的預算同流程、同步操作。

（二）預算績效控制。為實現預算績效目標，必須要對預算績效運行進行跟蹤，定時將預算執行后的績效與預算績效目標進行比較，分析二者產生差異的原因并采取調整手段。預算績效控制是連接預算績效目標和績效評價的紐帶，是預算執行過程中的事中監控，是為了實時掌握預算執行和績效運行情況。控制中一旦發現問題，及時提供調節方案，進行修正和完善，使預算執行結果與績效目標之間的差異最小。全面預算績效管理是要將績效管理的觀點深深融入高校預算的全過程，建立信息化的預算管理控制系統對預算執行的全過程進行動態監控，對預算執行中的偏差及時進行糾正，有利于財務更合理地管控業務，針對業務活動中的風險，財務能精準提出科學合理的預防措施。預算績效控制要突出重點原則，對重點預算項目嚴格管理。圍繞高校戰略目標和業務活動的特殊性，確定重點項目預算資金額；根據項目進度和績效完成情況撥付資金，可以有效避免閑置和浪費資金，提高項目資金的使用效率。對監控預算執行和預算績效運行過程中所掌握的信息進行深入分析后，作出合理的管理決策，既是實現高校戰略和預算績效目標的重要保障，也是促進業務控制和財務控制深度融合的重要途徑。

（三）預算績效評價。高校實施全面預算績效管理必然要對收入和支出開展績效評價，績效評價是績效管理的核心內容。高校預算績效評價是用科學的工具和方法對教育資金的經濟性、實效性和效率性進行綜合評判，進行評價前高校需要構建符合自身特點和教育特性的指標體系，業財融合視角下的預算績效評價指標體系不僅要考慮教育共性和學校個性的方面，還要考慮與戰略目標緊密相關的內容。評價指標往往有財務指標和非財務指標，用貨幣形式計量預算執行情況的是財務指標，可以直接從決算報表中獲取，而根據高校教育特點設置的學科建設、科研產出和人才培養等績效指標則是非財務指標，其是能反映未來績效的指標。高校在設計全面預算績效評價體系時，可以單獨使用或結合使用平衡計分卡、關鍵指標法、經濟增加值法、層次分析法等業財融合的工具和方法，以保證指標體系的科學完整。同時，還需加強與業務部門的溝通交流，了解業務部門對績效評價指標的意見，充分發揮業財融合的優勢。

（四）預算績效評價結果反饋和運用。高校應及時將預算績效評價結果反饋給業務部門和職能部門，剖析差距，找出預算績效低下的原因，給出優化措施，促進績效評價結果的現實應用。要實現全面預算績效的閉環管理，必須推動預算績效評價結果在高校預算績效編制、績效運行和績效評價的全流程運用。首先，高校應建立績效評價結果與預算管理的關聯機制，依據評價結果確定立項項目和部門的資金預算額度，評價結果差的要控制其預算資金額度，重點保障評價結果良好以上項目和部門的資金額度。其次，建立績效問責機制和獎懲機制，在對部門和領導進行年度考核、確定年終獎勵時，優先充分考慮績效評價的結果，加強落實“誰花錢，誰負責”的主體責任，激發業務部門、項目管理部門對績效管理的重視程度，充分調動他們的積極性，發揮績效評價結果的導向作用。

四、業財融合視角下高校全面預算績效管理保障機制

（一）構建組織體系。高校要真正實施全面預算績效管理，需在治理層面構建全面預算績效管理組織體系，該體系中的機構分為決策、工作和執行三個層面。成立由黨委委員會領導、校長任主席的高校全面預算管理委員會，對全面預算績效管理的重大事項作出決定，如制定相關制度、審議預算績效評價報告和獎懲方案等；設立由財務部門牽頭的全面預算績效管理辦公室，具體負責全面預算績效管理的組織領導和日常工作，如編制預算績效方案、監控預算執行和評價預算績效等；其他職能部門成立預算績效責任小組，根據權責范圍將預算目標層層分解到各部門、各崗位和各業務環節，同時協助完成全面預算績效管理的基礎工作。三個層面的機構責權利要明確、相互溝通、協同整合，共同推進高校全面預算績效管理活動的有效開展。

（二）強化人才隊伍建設。業財融合背景下，財務人員要從業務活動的角度進行財務分析，除了財務專業知識和技能外，還應具有熟悉業務流程和熟練賬務信息處理的能力，業務人員也要從財務風險出發，及時調整業務活動中的問題，財務與業務人員之間能順利進行溝通和協調。因此，需要加強全面預算績效管理人才隊伍建設，可采用人才引進和培養等系列手段，選拔和培養既懂財務又懂業務和管理，并具有溝通協調能力、信息處理能力和團隊領導能力的復合型人才，為人才提供形式多樣的全面預算績效管理培訓，高校才能真正落實全面預算績效管理。

（三）加強信息化系統建設。建設信息化管理系統，為業財融合視角下高校真正實施全面預算績效管理提供技術和信息支撐。高校可以借助區塊鏈、人工智能和大數據等先進技術手段打通財務系統、教學系統、學生系統、資產系統和人事系統之間的信息壁壘，建立能實現多個數據源整合一體化的全面預算績效管理系統，促進各預算部門信息互聯互通，實現業務流、財務流和信息流的共享，精準提升高校教育經費的使用效率和管理水平。