“單套制”視閾下大型城建項目電子檔案驗收與管理工作思考

劉霞　周祺　張照余

關鍵詞：城建檔案；項目檔案；電子檔案；單套制；驗收；主體責任；歸檔節點；標準化

2022年國家部分重點基建領域投資已接近2萬億元，預示著國家基建投資計劃擴大，未來大型城建項目亦將呈現增多趨勢。城建檔案作為社會記憶的組成部分，是城市依法合規建設、管理的真實記錄，包含工程建設過程的重要信息，具有珍貴的憑證與參考價值。自我國“十四五”規劃以來，信息化與數字化革命推動各行業步入高質量發展階段，工作效率穩步提升，但大部分城建檔案的移交入館仍停留在“紙質檔案+數字化掃描”的“雙套制”模式。與此同時，大型城建項目的檔案驗收與移交管理工作往往難度較大，尤其是2019年我國建設主管部門取消建設工程檔案預驗收環節后，在實施“單套制”背景下留存高質量的檔案數據并為大型城建項目提供完善的電子數據歸檔與管理指導成為新的挑戰。本文從項目單位與城建檔案館兩方工作的角度嘗試分析大型城建項目電子檔案驗收與管理的痛點與難點，并根據文件“前端控制”原則，對“單套制”驗收與管理模式提出相關建議，以期為社會城建檔案工作提供有益參考。

1 大型城建項目電子檔案內容及特點

按照實施階段劃分，項目電子檔案一般包括立項審批文件、設計文件、工程管理文件、施工文件、監理文件、驗收文件、竣工文件等[1]；按照存在方式劃分，項目電子檔案一般劃分為業務審批與合同文件類、圖紙、音/視頻等非結構化數據，以及存在于業務系統數據庫的半結構化、結構化數據。與中小型項目檔案相比，該類項目往往投入資金大、參與主體多、制約因素復雜，需要歷經長期的立項、審批、勘察、設計、測量、招標采購、施工流程，這些因素導致大型項目檔案驗收與管理的難度大。

項目法人的檔案部門和城建檔案館是城建項目電子檔案實施全周期管理的關鍵所在，雙方需要密切配合完成。2006年，國家檔案局、國家發展和改革委員會聯合印發《重大建設項目檔案驗收辦法》，但該辦法不能滿足當前電子檔案具體工作要求。直到國家檔案局2018年更新的行業標準《建設項目檔案管理規范》（DA/T 28—2018）和2019年發布的國家標準《建設工程文件歸檔規范》（GB/T 50328—2019）首批更新了項目電子檔案管理方法。然而檔案“單套制”進程中大型城建項目檔案類目更復雜，形式更多樣，具體工作則仍需進一步圍繞項目特性打造更精細化的管控流程，以維護檔案的真實性、完整性及安全性，并發揮憑證與參考價值。

2 電子檔案驗收和管理的難點與痛點

2.1 參建單位檔案管理水平良莠不齊

2.1.1 管理主體責任模糊。大型城建項目一般由多個單位參與建設。這里分幾種情況：其一，委托代建制度下的多建設單位。即項目委托方是投資單位，不參與項目建設過程；被委托方則是一或多個代建單位，不作為項目的全部責任方。根據《中華人民共和國民法典》第一百九十條，“委托代建制度推行目的就是使‘委托人不再充當發包人的角色，為了避免‘建、管、用不分的情況發生，盡量使委托人從施工合同的責任與義務中脫身”。其二，合作開發模式下多建設單位。由于項目體量與投資成本巨大，一般根據項目管理分工由多個建設單位合作：譬如有的單位負責設計管理，有的則負責采購與工程管理等諸多情況。其三，傳統意義的多參建單位，即由建設方、監理方、施工方配合完成。其中施工方中總包對各分包單位管理需要強效的組織統籌能力。

近年來，一些大型項目法人擁有開發資源但并不具備良好的項目管理能力，轉而委托/合作有經驗的建設方，但實施過程中往往存在推諉扯皮的現象。盡管檔案移交責任方屬唯一的項目法人，但各參建單位難以形成統一的檔案管理標準且重視程度大不相同，致使最終檔案驗收存在后補的情況嚴重，檔案完整性、及時性、有序性、真實性都不盡如人意。這種因管理主體責任模糊導致流失檔案數據的情況，將對項目和城市管理造成不可估量的損失。

2.1.2 歸檔節點不明確。電子檔案管理水平同樣體現在參建單位的歸檔節點把控方面。一般來說，項目法人依照城建檔案館接收檔案的時間節點進行歸檔，如項目驗收與竣工前后。大型項目中，規劃與工程的不同時間段交叉著各專業（如報建、設計、施工等）的工作，這就意味著若工期較長則影響項目檔案數據收集連續性，例如一些項目報建工作完成后一到兩年才開始工程施工，不及時歸檔極有可能導致數據流失。因此，歸檔節點設置對于大型項目建設極為重要。目前各省市城建檔案館多參照《建設工程文件歸檔規范》（GB/T 50328—2019）設置歸檔與驗收節點，建議分期歸檔或分部工程竣工后歸檔兩個歸檔節點，但在監督與指導大型項目檔案工作中發現，建設單位仍有繼續細化歸檔節點的空間以改善檔案不及時、不完整的現象。

2.1.3 項目人員與機構變動相對頻繁。大型項目建設周期長，多出現業務人員或檔案管理人員變動的客觀情況。在工程管理信息化不完善的項目中一旦出現資料缺失，將難以找到相關負責人配合歸檔。此外，機構改革、調整也會不斷發生，任務承接單位在合并、撤銷或轉移等過程中形成的項目檔案會因缺少及時有效的檔案處置而面臨丟失或無法查考佐證。[2]這種情況會導致項目資料員重新編制文件、代簽歸檔文件等不合規操作，檔案的真實性及準確性無法保證。

2.2 電子檔案系統建設缺乏標準化。項目電子檔案“單套制”管理需依托項目信息化水平。其中，業務管理系統可實現業主、勘察設計、施工、監理等各主體多方統一協同工作，提升對工程項目的施工計劃、進度跟蹤、質量安全檢查、監理和項目變更的管理效率，同時實現圖紙、合同、模型及其他過程性數據的傳遞與整理，大型城建項目多采用如BIM、Primavera P6等專業軟件；檔案管理系統則獨立于業務系統可滿足電子檔案管理需要的信息系統。比較成熟的項目法人一般會按照國家有關規定構建檔案管理系統。目前可大致將城建項目的信息化程度分為三個等級：第一，沒有完善的業務管理系統和檔案管理系統，工程資料及檔案紙質化管理；第二，擁有業務管理系統但未搭建檔案管理系統，項目文件可線上線下流轉使用但存檔需紙質化管理；第三，同時擁有業務管理系統和檔案管理系統，二者對接后可形成線上電子文件歸檔流程。據了解，全國處于第三等級的城建項目多由國/央企領頭，而處于第一、第二等級的城建項目仍占比較大，這對開展“單套制” 歸檔與移交增加了難度，降低了時效性。

同時，城建檔案館信息化建設同樣重要。當前我國部分區縣城建部門已率先打造“城建工程智慧檔案系統”，但由于各地方城建檔案系統標準化不足，功能尚未統一，難以保證直接接收電子檔案的完整性與合規性，該類系統大多不支持項目檔案驗收及檔案接收工作。因此盡管信息化程度較好的項目也只能移交紙質檔案后再由城建檔案館統一完成數字化工作。這便會導致移交工作效率低下、資源浪費的情況。自國家檔案局2012年印發《電子檔案移交與接收辦法》后，開發支持線上移交功能的技術日趨成熟，建立全國標準化的城建電子檔案接收平臺理應是未來趨勢。

2.3 電子檔案數據質量難以保證

2.3.1 檔案驗收流程變更。2019 年，住房城鄉建設部遵照國務院工程建設項目審批制度改革精神修改部令《城市建設檔案管理規定》（建設部令第61號）和《城市地下管線工程檔案管理辦法》（建設部令第136 號），明確取消“建設工程檔案預驗收”流程。自此，全國各地逐步探索并施行“規劃、土地、消防、人防、檔案等事項聯合驗收，統一竣工驗收標準，并出具驗收意見”。[3]近年來城建檔案管理機構在參與檔案驗收過程中更多依靠與行政審批部門的人為溝通，缺乏上位技術支持導致工作聯動不足。聯合驗收的新模式實則減少了部分城建檔案館與項目的工作聯系，這對保證項目檔案質量增加了難度。

2.3.2 項目歸檔電子檔案格式和存儲媒體規范尚不統一。格式和存儲媒體關乎電子檔案的存在方式。《建設工程歸檔規范》（GB/T 50328—2019）中修訂了建設工程電子文件的歸檔格式和歸檔電子文件儲存媒體，但實際工作中的城建檔案部門在管理電子檔案過程中對其格式與存儲媒體要求與規范并不統一。

文件格式方面，以江蘇省為例，大多數城建檔案館以版式文件格式（如PDF或OFD）存儲入庫，但也有部分城建檔案館將接收的項目檔案統一數字化為圖片格式（如JPG）。這兩種類型格式用于存儲與利用檔案的側重點是不同的，未來經過長期存儲后的效果也有所差別。例如版式格式傾向于固化文件數據，有較好的文件組織能力等；而圖片格式可保證圖紙等類型檔案的圖像質量，但難以進行全文檢索。可以明確的是，簡單以單一格式而不考慮利用需求的情況下以“單套制”模式歸檔是行不通的。

歸檔存儲媒體方面，部分項目人員缺乏數據保護意識，尤其信息化不足的項目人員往往習慣將資料離線存儲于PC端，而歸檔不及時、人員機構變更等主觀因素或硬件損壞的客觀因素都會導致數據丟失。歸檔后項目檔案管理人員不及時備份同樣對數據安全不利。此外，文件傳輸至移動硬盤、閃存盤、光盤等媒介過程也有可能因為不適當壓縮受損。因此對大型項目電子檔案存儲方式的規范和指導還需細化。[4]

3 建議與對策

3.1 打通全周期線上檔案驗收與移交渠道。城建項目檔案“單套制”管理的關鍵在于打通線上檔案流轉的渠道。線上移交的優勢是處在系統內的信息數據、用戶行為、系統日志等可以驗證數據來源，減少人為干預，從而滿足電子檔案數據可溯可查。若將業務系統與電子檔案系統間通過接口實現無縫對接、信息交互，更能夠提升城建檔案部門驗收/接收大型城建項目檔案數據的工作效率。根據電子文件管理理論與實踐，文章擬將城建項目的電子檔案數據流轉分為前、中、后三個信息系統（如圖1）。業務前端由建設方各業務系統作為主要歸檔數據源，涵蓋OA辦公、工程管理等多個子系統；中端為數字檔案室系統，由在項目法人檔案管理部門移交范圍內且已歸檔數據組成；后端為城建檔案部門所建立的數字檔案館系統，擁有支持各項目移交電子檔案數據的功能。

打通此三類系統需支持城建檔案部門對項目檔案驗收與接收工作均在線上進行。當然，系統需依據工作角色和節點設置不同的訪問權限并保存系統日志。在項目檔案工作的指導階段，城建檔案館應對項目檔案室系統的功能要求、業務子系統間的掛接性能、數據傳輸與保存的安全屬性進行指導，保證移交檔案數據的質量。在項目檔案驗收階段，驗收小組工作人員可訪問項目檔案室系統并進行抽查，不符合歸檔與整理要求的檔案則做整改處理；在項目檔案移交階段，項目檔案負責人需將符合移交要求的電子檔案及其目錄、元數據等提交至城建檔案館系統。同時為保證其憑證價值，需在移交時加蓋時間戳及數字簽名等。

3.2 落實管理責任主體與責任范圍。上文指出，大型城建項目資金密集，參建單位多，項目法人不一定參與檔案的管理工作，項目電子檔案管理的責任與方法難以落實。因此，建議城建檔案館在項目開工階段對項目法人和各主要建設單位檔案管理能力進行初步考察，參與建設單位電子檔案管理主體責任單位認定，并確認將負責單位的責任內容寫入項目代建/合作的合同文本中。認定檔案管理責任單位的考察依據從以下三個角度出發：第一，單位是否有專業人才，專業背景下的檔案管理人員有較強的檔案安全意識和相應的管理技術；第二，單位信息化程度是否良好，必要時考察其軟硬件環境，如業務系統性能和服務器設備存放情況，這是“單套制”運行的前提和基礎；第三，單位檔案館藏及利用情況，較好的館藏和頻繁的利用說明該單位具有良好的檔案整理與服務意識，在項目中也將擁有一定行之有效的方法。

3.3 細化電子檔案歸檔與驗收節點。歸檔節點的設置可以提升檔案的有效性和及時性，避免單一的歸檔節點導致檔案數據丟失。除結合國家標準外，建議城建檔案館參照國家其他大型項目檔案管理經驗，并根據具體項目規模與工期及時指導項目檔案負責人制定相應的歸檔節點，盡量契合項目運營節點。例如國家水利部頒布的《水利工程建設項目檔案管理規定》中一系列嚴密的歸檔節點是城建項目可以借鑒的：“前期文件在相關工作結束時歸檔；管理性文件宜按年度歸檔，同一事由產生的跨年度文件在辦結年度歸檔；施工文件（含竣工圖）在項目合同驗收后歸檔；建設周期長的項目可分階段或按單位工程、分部工程歸檔；設備制造采購文件在相關工作完成后歸檔”等。在大型城建項目中，城建檔案館可以按項目施工階段，如樁機、主體結構、外立面等進行檔案驗收以確保檔案完整度。目前浙江省部分縣區已率先細化歸檔與驗收節點，推廣全國范圍的標準仍是必要之舉。

3.4 助力提升電子檔案移交質量。相對于傳統紙質載體為主的檔案，電子檔案以其可篡改、載體依賴等特性對質量的要求實則更高。為防止檔案數據丟失，項目電子文件整理一般應依照分類方案分別組成多層級文件信息包且包含文件背景信息元數據。筆者認為，項目電子檔案質量目標可依照以下四個指標：第一，電子檔案內容是否齊全完整、格式是否符合要求、與紙質或其他載體文件內容的一致性；第二，電子檔案形成來源是否規范、可靠且能具備法律憑證效力；第三，電子檔案載體是否具備長期存儲的安全性條件；第四，電子檔案是否信息組織有效，且具備資源共享的能力。這就要求項目的檔案管理工作與項目管理深度融合。對城建檔案館來說，還需做到以下兩點以提升接收的檔案質量。

3.4.1 統一項目歸檔格式規范。電子文件歸檔格式除需符合國家標準以外，還需明確文件類型與利用需求并匹配至對應格式，必要時實行多格式歸檔與移交。文書類電子文件應采用版式文件格式歸檔，推薦OFD、PDF、PDF/A；二維/三維圖紙類電子文件應采用源文件格式（如DWG、SVG、WRL、3DS）+版式文件格式（如PDF/E、STEP）的方式歸檔；照片/錄像電子文件按照國家標準圖像/視頻文件格式歸檔，但在傳輸或利用情況下的壓縮需要在合理分辨率范圍內。另外，封閉格式文件必要時歸檔其專業軟件，保證電子檔案的可用性。數字化后的電子文件同樣適用以上原則。

3.4.2 指導項目檔案存儲與備份。大型城建項目建設周期長，一些城市超高層建設甚至長達十年之久，為避免長期未移交電子檔案有丟失或不可用的風險，建議城建檔案館對大型項目做好長期檔案存儲安全追蹤與指導，要求大型項目按照縣級檔案館標準對檔案存儲載體進行定期自查及異地異質備份。

4 未來展望

目前我國對于“單套制”的管理施行條件與技術尚且處于探索階段，城建檔案作為國家檔案資源的重要組成部分，其“單套制”改革將有助于推動檔案現代化發展。在不久的將來，隨著建筑工程行業三維建模、行業數據治理的成熟發展，城建電子檔案的呈現方式及“單套制”管理方式將不斷拓展與豐富。我們仍應緊跟行業發展與需求態勢，協同業務主體的同時進一步豐富檔案管理思想與技能。

（作者單位：1.常州市金壇區城建檔案管理中心 劉霞，檔案科長；2.中國人民大學信息資源管理學院 周祺，博士研究生；3.蘇州大學社會學院 張照余，博士，教授 來稿日期：2023-10-15）