完善中國多層次社會保障體系研究

閆瓊

摘? ?要：健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系是黨的二十大報告中對未來我國社會保障體系發(fā)展提出的總目標(biāo)。目前我國的多層次社會保障體系已基本建成，但是仍然有需要完善和改進(jìn)的地方，例如發(fā)展不平衡不充分、城鄉(xiāng)差距較大、與當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配等，如何進(jìn)一步保證我國的社會保障體系更加科學(xué)、更加合理、更能體現(xiàn)民生福祉，是我國民生工作接下來的重點(diǎn)任務(wù)。基于此，就完善多層次社會保障體系提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：多層次；社會保障體系；完善建議

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）05-0114-03

隨著社會主要矛盾從人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國的發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段，要適應(yīng)新的發(fā)展階段，就必須在保證社會穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到解決社會主要矛盾上來，即要著力解決發(fā)展不平衡不充分的問題。如何解決這個問題，黨的十九大報告中已經(jīng)給出了明確的答案：即按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。2022年10月16日，黨的二十大報告中指出建成世界上規(guī)模最大的教育體系、社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系，教育普及水平實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，基本養(yǎng)老保險覆蓋10.4億人，基本醫(yī)療保險參保率穩(wěn)定在95%；同時提出要進(jìn)一步健全社會保障體系，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。

一、多層次社會保障體系的內(nèi)涵

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》指出，到2020年，建成更加公平可持續(xù)的社會保障制度，即以人人享有公平的可持續(xù)的社會保障待遇為目標(biāo)，構(gòu)建同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多層次的社會保障體系，從制度全覆蓋到人群全覆蓋。所謂多層次社會保障體系包含三個層次：即托底層、主干層和補(bǔ)充層。

第一層次為“托底層”。這一層次主要針對低收入、無收入群體和其他特殊群體，例如無法享受養(yǎng)老保險資格的老人、孤兒、流浪人群等。針對無收入群體主要采取的最低生活保障、農(nóng)村“五保戶”、醫(yī)療救助等社會救助和社會福利的制度對這些特殊群體給予特定的幫助。針對無收入人群的保障所需資金全部由政府承擔(dān)。

而針對低收入的非企事業(yè)單位人員的非工薪階層采取的則是個人少量繳費(fèi)、政府提供保障的居民基本社會保險制度。

第二層次為“主干層”，這一層次面向的群體為屬于企事業(yè)單位的“工薪階層”，這一階層鑒于其收入比較穩(wěn)定，采取的是個人、單位、政府共同繳費(fèi)的職工基本保險制度。在這一層次中，公民根據(jù)個人收入按比例繳納社保，一部分歸個人賬戶、一部分歸社會統(tǒng)籌賬戶，堅持多繳納多享受的原則。這一層次中的職工基本社會保險采取的強(qiáng)制實(shí)施的原則，即凡是企事業(yè)單位必須要為本單位的員工購買社會保險，一旦參保，參保人員就有權(quán)享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等基本保障。這一層次充分體現(xiàn)了公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，繳納社會保險是企業(yè)和公民的義務(wù)，同時參保人員又享有豐厚的保險政策。

第三層為“補(bǔ)充層”。這一層次針對的是少量高收入群體。針對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較好的一些單位，國家鼓勵其根據(jù)自身能力購買各種補(bǔ)充醫(yī)療保險和商業(yè)保險，以滿足不同人員的保障需求，同時積極提倡各種優(yōu)質(zhì)商業(yè)保險。

構(gòu)建多層次社會保障體系是中國社會發(fā)展過程中新時代國民對于社會保障提出的新要求，同時社會保障直接關(guān)系著人民群眾的切身利益，是廣大人民群眾最直接最現(xiàn)實(shí)的政策要求和政策需要。因此，對于一個國家來說要想得到穩(wěn)定長久的發(fā)展，建立一套合理完善的社會保障體系非常有必要。

二、我國社會保障體系的現(xiàn)狀

目前我國的社會保障體系由社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫四大模塊組成，其中社會保險在整個社會保障體系中占據(jù)核心地位。

改革開放以來，為了給社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，國家特別注重社會保障的發(fā)展，同時也取得了令人矚目的成就。

（一）社保系統(tǒng)更加完善

擺脫“雙軌制”，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險并軌。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險和居民基本養(yǎng)老保險的有效銜接；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保障的權(quán)益。醫(yī)療保險支付和繳費(fèi)方式改革逐步推進(jìn)，醫(yī)保的保障性和基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步增強(qiáng)。

（二）社保覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大

根據(jù)國家人力資源和社會保障部發(fā)布的2022年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示：2022年全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)105 307萬人，比上年末增加2 436萬人；全國參加失業(yè)保險人數(shù)23 807萬人，比上年末增加849萬人，年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)297萬人，增加38萬人；全國參加工傷保險人數(shù)29 117 萬人，比上年末增加830 萬人。

圖1? 近五年三項(xiàng)社會保險參保人數(shù)

（三）社保繳費(fèi)比例與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同頻共振

根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，國家積極調(diào)低養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險費(fèi)率，減輕企業(yè)繳費(fèi)壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，積極發(fā)揮了社會保險維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，對于減少失業(yè)、保障就業(yè)有著非常重要的積極作用。同時實(shí)施穩(wěn)健的社會保險基金投資運(yùn)營，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

（四）社保待遇穩(wěn)步提升

從2005年開始，職工基本養(yǎng)老保險建立退休人員基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“19年連漲”，居民收入年年提升。各地醫(yī)療報銷比例和報銷金額也在逐步提升，2020—2022年職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保住院費(fèi)用的政策范圍內(nèi)的報銷比例分別提高了5個百分點(diǎn)左右。

除此之外，社會福利事業(yè)、社會救助、社會優(yōu)撫等各項(xiàng)社會保障政策也在不斷地完善。由此可見，我國惠及全民的社會保障體系已經(jīng)初步建成，社會保障全面覆蓋的目標(biāo)也已初步完成。

三、我國社會保障體系中存在的不足

縱然我國的社會保障體系已經(jīng)取得了很大的成就，但是中國人口眾多，國土面積廣闊，區(qū)域發(fā)展各有不同，各項(xiàng)社會關(guān)系縱橫復(fù)雜，因此我們不得不承認(rèn)，在取得成就的同時，我國的社會保障體系仍然存在著很多不足和不完善之處，具體主要有以下幾個問題。

（一）社會保障制度發(fā)展的不平衡不充分問題嚴(yán)重

目前我國社會保障雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基本全面覆蓋，但是在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、社會群體之間仍然存在著很大差距。

目前，我國社會保障體系仍然采用的是城鄉(xiāng)二元機(jī)制，即城鎮(zhèn)和農(nóng)村有著不一樣的標(biāo)準(zhǔn)，這種區(qū)別對待本身就顯示著城鄉(xiāng)不公平的存在。其次，區(qū)域之間發(fā)展的不平衡。不同區(qū)域繳費(fèi)比例不同、享受待遇則就不同。最后是各個社會群體之間的不平衡。即使同一區(qū)域、同一城鄉(xiāng)，所處的社會群體不一樣，那么所享受的待遇也是不一樣的。比如在城鎮(zhèn)就有著城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險之差。另外，同屬于職工基本保險，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)之間所享受的待遇又是不一樣的。

（二）社會保障制度設(shè)計上存在弊端

社會保障制度設(shè)計上的弊端主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險制度的設(shè)計上，區(qū)別于國外“現(xiàn)收現(xiàn)付”制，我國的養(yǎng)老保險制度實(shí)行的是“儲備積累”制。目前我國的養(yǎng)老保險賬戶采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”，這種方式本沒有什么問題，但是隨著人口老齡化的加劇，需要養(yǎng)老的人越來越多，而處在勞動年齡的人則越來越少，這就造成了目前的情況，即養(yǎng)老金缺口越來越大。

（三）社會保障管理水平與發(fā)展水平不匹配

如前文所述，黨的十八大以來，我國的社會保障發(fā)展迅速，基本實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋，但是社保管理水平卻落后于社保的高速發(fā)展。社會保障管理總體上沒有形成一個完整的體系，仍然是政出多門、管理分散。如養(yǎng)老保險問題，企業(yè)職工歸人力資源和社會保障部管理，公務(wù)員歸人事部管理；醫(yī)療保險上，各個地方報銷流程不統(tǒng)一、太過混亂，省級醫(yī)療保險和市級醫(yī)療保險管理方式又不一樣等等。這種不統(tǒng)一的管理方式一方面加大了管理成本，另一方面也會在一定程度上阻礙社會保障繼續(xù)向前發(fā)展。另外，隨著社會保障覆蓋面的擴(kuò)大，社會保障管理的配套人員不足或者管理人員水平參差不齊等情況也是導(dǎo)致社會保障管理水平上不去的主要原因。

四、完善多層次社會保障體系的相關(guān)建議

針對以上論述中所提到我國目前社會保障體系中所存在的制度問題、發(fā)展不平衡等問題，結(jié)合國外先進(jìn)社會保障體系的優(yōu)缺點(diǎn)，對于我國建立起一個完善的多層次社會保障體系提出以下建議。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，優(yōu)化體系定位

要建立完善的多層次社會保障體系，并能夠健康有序地實(shí)施，必須制定科學(xué)的“頂層設(shè)計”，以強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)做后盾、以完善的制度框架為保障。目前我國的社會保障體系雖已基本建成，但是距離一個成熟的體系還有一段路程，因此要想促進(jìn)社會保障體系有序發(fā)展必須先要做好“頂層設(shè)計”。

首先要進(jìn)一步完善立法，提供法律支持。根據(jù)社會發(fā)展情況和具體國情不斷修改和完善《社會保障法》，明確社會保障的法律地位，為政策的實(shí)施提供法律支持。以法律的形式將各類商業(yè)保險、補(bǔ)充醫(yī)療保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險納入常規(guī)的社會保障范圍以內(nèi)，為多層次社會保障體系的建立提供法律依據(jù)。

其次逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，確保政策實(shí)施有據(jù)可依。黨的十九大針對養(yǎng)老保險地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，提出了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。鑒于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，全國統(tǒng)籌不能直接進(jìn)行，可先實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，再不斷完善各省政策制度和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，以統(tǒng)一全國繳費(fèi)政策和基金收支管理制度為核心，以信息系統(tǒng)和經(jīng)辦服務(wù)管理全國一體化為依托，實(shí)現(xiàn)企業(yè)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，推動養(yǎng)老保險制度更加公平及可持續(xù)。

（二）提供多元化的社會保障服務(wù)

我國人口眾多、社會群體復(fù)雜，面對這種情況，要想建立完善的多層次社會保障體系，必須充分考慮到各個群體和各個階層的需要，提供多元化的社會保障服務(wù)。積極鼓勵政府和企業(yè)創(chuàng)新，同時向西方發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，借鑒其成熟經(jīng)驗(yàn)，在基本社會保障制度的基礎(chǔ)上大力發(fā)展不同類型的社會保障方式，根據(jù)不同人群的不同需求提供差異化保障。同時大力發(fā)展商業(yè)保險，提高社會成員自身抵抗風(fēng)險的能力，讓個人和企業(yè)積極參與到社會保障中，減輕政府負(fù)擔(dān)，使社會保障服務(wù)與社會發(fā)展階段更加相適應(yīng)。

（三）在進(jìn)一步加大政府投入的同時，大力發(fā)展社會慈善事業(yè)

建立在互幫互助意識基礎(chǔ)上的慈善事業(yè)在社會保障發(fā)展的歷史中一直起著重要作用，它不但能夠提高人們的道德感，在關(guān)鍵時刻還能夠激發(fā)民族凝聚力和戰(zhàn)斗力，因此慈善事業(yè)在社會保障體系中的作用不可小覷。目前我國有很多民間慈善組織，在重大自然災(zāi)害和特殊人群中都發(fā)揮了很大的作用，政府接下來要做的工作就是保證這些民間慈善組織合法運(yùn)行。如果管理得當(dāng)，這些慈善組織可以替政府分擔(dān)很多社會福利性的工作。對于一些作出突出貢獻(xiàn)的社會慈善組織，政府可以給予一定的政策扶持和幫助，這樣也能鼓勵更多的人自發(fā)形成慈善組織來承擔(dān)部分社會福利和社會救助的工作。

（四）重點(diǎn)發(fā)揮商業(yè)保險在社會保障中的作用

社會保險在社會保障體系中占據(jù)重要作用，因此保險行業(yè)在社會保障體系中顯然有著非常重要的位置。引入社會資本進(jìn)入社會保障行業(yè)，加入市場競爭，這樣也能促進(jìn)整個社會保障體系的發(fā)展，但是引入社會資本的前提是政府一定要做好監(jiān)管工作。2017年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，也充分肯定了保險服務(wù)在養(yǎng)老保險中的重要作用。在引入商業(yè)保險的同時，可以適時降低基本社會保險的繳納比例，給予企業(yè)更多的自主權(quán)和更多的空間來根據(jù)自身的情況改善員工的養(yǎng)老和醫(yī)療福利等各項(xiàng)需求。這樣既可以促進(jìn)整個社會保險行業(yè)的發(fā)展，又可以加快企業(yè)年金和職業(yè)年金的發(fā)展步伐，同時也減輕了政府負(fù)擔(dān)。

（五）增強(qiáng)社會保險基金監(jiān)管能力

首先要提高社會保險基金管理人員的整體素質(zhì)，對管理人員進(jìn)行系統(tǒng)性的培訓(xùn)，提高其自身業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時針對管理人員要加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)行信息透明化，提高社會保險基金管理的透明度，避免出現(xiàn)管理人員違規(guī)違法的行為。

總之，要建立一個完善成熟的多層次社會保障體系是一項(xiàng)巨大的歷史工程，需要國家、社會、企業(yè)以及每一位社會成員的共同努力，上下同心，團(tuán)結(jié)一致，我國多層次的社會保障體系必將最終建立并充分發(fā)揮其社會穩(wěn)定器和市場調(diào)節(jié)器的作用，促進(jìn)整個社會的進(jìn)步。

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