黔西南州旅游產業化發展法治保障研究

李 靜

興仁市委黨校，貴州 興仁 562300

旅游產業，用最淺顯的話概括，就是“吃喝玩樂”，不僅能增加旅游地居民收入和政府的財政收入，還能給旅游者帶來生活上的享受、精神上的愉悅，從而提高生活質量。鑒于旅游行業大多依托可持續利用的自然資源或文化資源，其能耗主要集中于交通、住宿、餐飲及其他旅游活動方面，有國內外學者的研究表明，其能耗比重遠少于工業、建筑業、交通運輸業等，是典型的低耗能產業，對環境的破壞是十分有限的［1］，相反旅游產業的發展甚至對地區生態環境具有一定的保護作用［2］。近年來，黔西南州結合自身豐富的生態自然資源稟賦，努力打造“國際山地旅游大會”這張名片，大力推動山地旅游發展，并融合民族文化、康養和戶外運動等元素，不斷豐富旅游內涵，努力實現社會效益和經濟效益兩大提升［3］。同時我們也看到，在黔西南州旅游產業發展中，具體在市場主體培育、旅游業態升級等方面存在短板；在服務質量提升、閑置低效項目盤活等方面存在突出問題。本文從黔西南州旅游產業發展的現實出發，從法治保障的角度探討如何推動黔西南州旅游產業高質量發展，并在實踐和理論上提出一些建設性的意見，顯然是具有現實意義的。

一、黔西南州旅游產業發展和法治保障現狀

黔西南州境內雨量充沛，氣候宜人，人居環境得天獨厚，且是我國喀斯特地貌的典型代表，具有獨特、豐富的自然景觀，州內星羅密布一百多個包含石林、峽谷等在內的自然景觀，這樣獨特的山地環境是眾多越野、攀巖、登山等旅游愛好者的天堂。2016 年為徹底查清旅游資源家底，推動旅游業實現“井噴式”增長，州政府對全境（1213 個行政村）開展了旅游資源大普查工作，共發現旅游單體資源6548 個（如表1），其中已立項開發保護的景點超過287 個（如表2），通過此次普查，可以說黔西南州的旅游資源底蘊深厚。

表1 單體資源分類統計

表2 景觀分類統計表

鑒于黔西南州旅游資源自身鮮明的特點，近年來，黔西南州提出了“人文興義、康養勝地”的發展戰略，大力打造山地旅游這張名片，通過各種具體的產業發展措施，有力刺激了經濟增長，帶動了周邊行業的發展，旅游人數和旅游收入呈現“井噴式”增長，旅游產業已然成為黔西南州經濟發展的“助推器”。

為保障旅游產業又快又好發展，必須配套相應的法律法規制度建設，目前在國家層面上主要有《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》《旅行社條例實施細則》《導游人員管理條例》《旅游投訴暫行規定》等，有關旅游資源利用保護、旅游市場秩序規范、游客和經營者權益保障的法律法規。同時為促進黔西南州旅游產業特色發展，國家和貴州省也出臺了針對性的條例、意見等，如《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》、貴州省人民政府出臺的《關于支持民族自治縣和民族鄉加快發展若干政策措施的意見》等，明確了將貴州打造成世界著名的旅游度假勝地的目標，在其中也多次專門就黔西南州旅游的發展方向提出建議；貴州省、黔西南州也多次發文就旅游產業發展提供指導。

二、黔西南州旅游產業發展存在的痛點分析

按照貴州省委、省政府關于推進旅游產業化系列部署，黔西南州積極探索高質量旅游產業化發展新路徑，努力將山地資源轉化為旅游優勢，但是在發展中也切實面臨一些痛點問題需要面對。

（一）產業發展硬件需要提升

旅游環境包括交通、住宿等條件的優劣對旅游產業的長遠發展會產生直接的影響，盡管黔西南州持續加大旅游產業基礎投入，但由于客觀條件的限制，短期內無法兼顧所有景區景點，無法全面系統性地提升改善。具體包括交通不便利，國內航班較少；一些主要旅游景區路網不暢，各旅游線路間的有效便利的交通循環網絡尚未形成；一些景區設施不完善，觀賞費用偏高；住宿設施位置設置不合理，合理價位的飯店偏少等。而且一些硬件需要提升，以萬峰湖黃金垂釣線路舉例，粗糙的釣位需升級為規范的釣臺，單一的釣友洗漱臺需升級為淋浴間，且功能需要升級，垂釣黃金線上缺少全年齡段的體育旅游功能。

（二）不正當競爭問題需要應對

近年來黔西南州與旅游相關的酒店、餐飲等企業大量涌現，引起了從產品質量到從業人員的服務水準、服務環境等方面的激烈競爭，同時也出現了惡性削價、虛假宣傳、假冒仿冒等不正當競爭行為，例如，一些旅游相關企業在商標方面，在一些人氣旺的著名景區景點或其周邊，大量假冒、仿冒紀念品，以次充好、以假充真，這種搭便車現象對市場的合理競爭產生了極大的損害，阻礙旅游市場的有序發展。

（三）旅游人力資源有待改善

黔西南州旅游產業經過幾十年時間的發展，在旅游人力資源開發上一直存在著滯后性，一方面是由于相關主管部門沒有足夠的重視且缺乏指導性建議，另一方面是缺乏適當的人才引進機制。首先在旅游人力資源規模上顯著不足，目前黔西南州兩所高等院校開設有旅游相關專業，但兩個學校的年培養總人數在100 人左右，遠遠達不到旅游產業發展的需要，且與實際人才需求切合度不高，缺乏產、學、研一體化的專業人才發展機制。同時目前相關從業者存在素質不高的問題，整體從業人員學歷層次較低，整體呈現中間大、兩頭小趨勢，嚴重缺乏高專業素質人才，特別是專精尖導游人員嚴重缺少。

（四）招商引資經營管理需規范

國務院辦公廳于1995 年3 月印發了《關于加強風景名勝區保護管理工作的通知》，其中明確規定了風景名勝資源的所有權歸國家所有，但并沒有具體的細則規定該權利如何實現，導致的結果是所有權和使用權無法有效明晰［4］。因此，在對旅游資源的開發進行招商引資時，投資者的利益往往無法保障。且政府作為旅游資源的所有者，為了促進潛在旅游資源的開發，由于缺乏巨大資金投入，允許私有資本進入旅游資源的開發和經營，但一般來說私有資本的經營目標就是獲得利潤，與資源管理中良好旅游環境創造、更好地保護環境的目標相違背，故一些私人資本獲得經營權、收益權之后，往往采取超出環境承載能力的掠奪式開發，背離了旅游資源開發的最初目的。

三、黔西南州旅游產業發展法治保障建議

早在2021 年12 月國務院印發的《“十四五”旅游業發展規劃》中提到，地方政府可以旅游法規為基礎，以國務院制定的條例為核心，進行地方旅游法治建設的戰略目標，爭取出臺地方性的綜合性“旅游管理條例”，堅持依法治旅，以期為地方旅游產業發展提供強有力的法治保障。

故針對以上存在的黔西南州旅游產業發展存在的痛點問題，在法治保障方面，雖然目前形成整體性規章尚不具備條件，但是可以分類應對。

（一）優化法治環境

良好的法治環境是經濟社會的發展保障。良好法治和商業誠信是旅游市場健康發展的基礎，旅游產業的發展受眾多因素的影響，需要政府發揮主導作用，更需要的是政策法規體系的有力保障。為了更好保護旅游資源，促進旅游產業的良性法治建設，國家層面制定了《中華人民共和國文物保護法》《風景名勝區條例》《中華人民共和國自然保護區管理條例》等法律法規，在此基礎上，貴州省也陸續出臺了《貴州省旅游條例》等地方性法規，同時我們還應當看到政策條例大多是宏觀層面的，缺少具體的落實細則，從而導致政策的執行不到位，故首要的工作就是結合實際，以中央和地方的法規規章為基礎，制定執行細則，細則包括職能部門之間的協調辦法；旅游各相關行業（賓館酒店餐飲等）與管理部門之間的溝通協調方法；旅游產業發展的重大項目工程的評估論證實施辦法；旅游景區景點經營管理體制辦法，甚至包括旅游景區景點氣象信息的監測預報辦法和游客流量預報辦法，各種旅行信息推送辦法等等。

（二）發揮行業組織作用

在實踐中，因為自由市場具有盲目性等特點，一旦出現不良競爭等行為，往往無法及時通過自我調節的方式修復次序，這時就需要法律法規來重新規范，但是法律形式的規范往往具有滯后性，只能對已經出現的惡劣情形進行調整，不具有前瞻性，因而行業組織的存在是必要的、有價值的。隨著貴州旅游產業的不斷發展，省內已成立了一些包括旅行社行業協會、旅游飯店行業協會等等的細分行業組織協會。這些協會對市場變化敏感，能夠及時應對旅游市場中存在的不正當競爭等不良行為，對旅游經營者和消費者起到了積極有力的保護作用。黔西南州應當成立相應的酒店、交通等旅游行業協會，扮演政府與行業從業成員的協調者角色。對于這些行業協會組織，需在政府領導下，制定協會組織制度規章，不僅包括協會成員資格審查、權利與義務、監督與懲處等細化規定，還要配備行業的自律以及業內成員培訓服務辦法等自我完善機制，同時需要完善監督反饋細則，從而形成完善的行業組織規章，切實發揮作用。

（三）建立健全行業人才培養發展體系

旅游人才是黔西南州旅游產業中長期發展的基礎和保障。當前，黔西南州應當根據自身旅游產業發展實情，以市場需求為導向，融合其他地區先進經驗，一方面在旅游人才培養上，制定詳細的發展規劃，明確人才培養目標，細化培養方式和采取的措施等，具體包括完善旅游業人才教育培訓，借助本地高校教育資源，推進旅游職業教育培養旅游后備人才；組織旅游國企等經營者對員工提供業務、思想政治及職業道德培訓等；對導游人員等專業能力要求較高的從業人員要加大審查培訓，建立優勝劣汰和獎勵處罰制度；在國際化推介的同時，要前瞻性地支持高等院校、研究院等加大小語種導游等緊缺型人才培養。另一方面在人才引進上，完善相關法規，鼓勵各旅游用人單位在走出去的同時，積極將高級的高精尖人才請進來，對于人才的引進當然需要戶口、住房、工作等配套政策支持。

（四）規范民營企業經營管理

在旅游資源開發時，往往存在政府自有投資能力不足的情況，故可參照采用現行的較為成熟的BOT（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）模式，該模式在國外廣泛應用于交通等基礎設施建設中，所謂BOT 模式一般有建設、經營、移交三個步驟，即私人資本出資參與建設并獲得一定期限內的經營收益權，賺取利潤，期滿后將項目移交給政府，為促進優質旅游資源的更快開發，可借鑒以上模式，同時在市場準入方面，在地方權限范圍內，在詳細的規定及評定標準的基礎上，應當適度降低景區景點的出讓標準，完善特許經營投標制度；設置獨立性的政府監管機構；詳細明確政府與投標參與者經營管理中的權利、義務、運營模式、期限等內容，制定市場化的生態資源價值評估和民營私營企業價值評估標準，通過市場化方式，以競爭的形式選擇參與開發和經營企業，給予有投資意向且有能力的民營私營企業特許經營權，堅決杜絕非市場化的合作協議等形式。在日常管理監督上，完善經營企業的經營考核辦法，通過建立合理的溝通協調機制，成立由主管部門帶頭，國土、環境等部門參與的統一管理組織，避免民營企業在開發維護中存在職能部門交叉管理的問題，盡量避免出現“管理扯皮”現象的發生。

四、結語

黔西南州結合本地區的實際情況和文旅資源特點，提出了“康養圣地，人文興義”的發展戰略，并在景區建設、資源保護、產業多元化等方面持續發力，全面推動旅游產業的高質量發展并取得顯著成效。但囿于客觀條件的限制，需進一步完善法律保障機制以應對市場不正當競爭、投資者經營管理缺乏規范等突出問題，促進旅游業健康、有序、規范、可持續發展。