礦山生態修復市場化政策評估與優化研究

■ 龐劍波/劉向敏/余振國/楊 婧/杜越天

（1.自然資源部國土空間生態修復司，北京 100812；2.中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

0 引言

按照黨的十九大報告中“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”的要求，2019年12月，自然資源部出臺《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）（以下簡稱“6號文”），根據“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”的原則，制定激勵扶持政策，吸引各方投入，推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修復模式。為進一步促進社會資本參與生態建設，挖掘社會資本投資潛力和激發創新動力，2021年10月，國務院辦公廳出臺《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號）（以下簡稱“40號文”），明確鼓勵社會資本投入生態修復的參與機制、支持政策和保障機制。兩項文件的出臺為深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念提供了政策保障。探索利用市場化方式推進礦山生態修復成為各界關注的熱點。

已有的研究從生態產品價值實現角度總結了礦山生態修復模式及地方實踐[1-2],分析了礦山生態修復投融資方式和市場規模[3-5]，以及社會資本參與礦山生態修復土地增值收益分配的影響因素等[6]。聚焦“6號文”提出的市場化激勵政策方面，既有研究主要分析了政策演進、政策實施地方探索，以及指標激勵、土石料利用等政策執行中存在的問題等[7-11]，但缺少對全國層面政策實施效果的評估研究。政策后評估是檢驗政策效果的基本途徑，也是發現政策實施堵點并進一步完善政策內容和增強政策可執行性的重要依據。

為全面掌握以市場化方式推進礦山生態修復政策實施進展與效果，本文對全國各省（自治區、直轄市）關于“6號文”和“40號文”政策落實與細化情況進行分析，對地方政策實施創新機制和典型模式進行歸納總結，并分析“十四五”以來地方吸引社會資金投入的規模及特點，剖析政策實施存在的問題，探討性地提出相關對策建議。

1 政策內容落實與細化

全國各地積極推動政策落實細化，創新和探索并重，逐步形成了比較完善的政策體系。自“6號文”發布實施至2023年6月底，31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團印發了落實“6號文”或“40號文”的政策文件（圖1），其中，“十四五”以來發布的政策文件共有29份。河北省、山西省、黑龍江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、廣西壯族自治區、重慶市、貴州省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區對落實“6號文”和“40號文”均出臺了政策文件。江西省頒布實施《江西省礦山生態修復與利用條例》，是全國首部專門規范礦山生態修復與利用管理的省級地方性法規，對以市場化方式推進礦山生態修復相關內容進行了規定。

圖1 自“6號文”發布至2023年6月底各省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團印發政策文件數量情況

1.1 夯實規劃管控基礎，拓展地類核定變更政策應用范圍

一是各地積極落實“6號文”和“40號文”提出的規劃引領、管控和支持政策。如，寧夏回族自治區進一步作出細化，提出制定生態空間用途管制細則，明確生態產業的導入規則和路徑，并要求編制市、縣級國土空間生態修復規劃，分析社會資本參與潛力、實現路徑、收益方式和退出機制。

二是山西省、吉林省、江西省、湖南省、甘肅省進一步拓寬地類核定變更政策應用范圍，將可進行核定后變更的損毀土地從“已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地”調整為“已有因采礦損毀（如采礦塌陷等）等因素確實無法恢復原用途的農用地”，明確該類損毀土地經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實后，在依法依規確定土地權利人和損毀主體權利義務的基礎上，征得土地權利人同意，報自然資源部核定后，可變更為其他類型農用地或未利用地，涉及耕地的據實統籌進行調整，其中涉及永久基本農田的按規定進行調整補劃，并納入國土空間規劃。

1.2 強化資源產權激勵，推進礦山修復土地差別化供應

各地積極落實“40號文”有關規定，強化以自然資源資產使用權、優先使用權或經營權為激勵吸引社會資本投入，并以靈活的方式供應土地。黑龍江省規定，礦山修復后的國有建設用地可圍繞國家鼓勵發展的新產業、新業態，創新使用方式，推動工業、制造業和服務業等不同產業類型合理轉換，增加混合產業用地供給，支持采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期等方式供應，在符合相關法律法規的前提下，靈活確定修復后的國有建設用地出讓價格。甘肅省和青海省規定，社會資本投資修復的建設用地出讓后，符合條件的可通過土地出讓合同約定在規定期限內分期繳納土地出讓金，首次不得低于50%。寧夏回族自治區規定，修復后的建設用地擬用于葡萄酒莊、農產品加工等項目的，根據占地類型和區位，可按照全國工業用地出讓最低價標準的70%、60%、50%、30%確定出讓底價，并推行工業用地彈性年期、長期租賃、先租后讓、租讓結合等供地方式，重點產業與文旅融合項目用地可以實行點狀布局、點狀供應。

1.3 加強土地指標激勵，明晰利用途徑、范圍與驗收要求

一是擴寬指標利用途徑，建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤機制（以下簡稱“采礦用地增存掛鉤機制”）。天津市、河北省、內蒙古自治區、湖南省、廣西壯族自治區、貴州省、陜西省、寧夏回族自治區出臺了落實《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202號）文件的實施細則，海南省印發了《關于建立新舊采礦用地掛鉤制度促進凈礦出讓和生態修復的通知》（瓊自然資規〔2023〕5號），分別對采礦用地界定與存量采礦用地認定、計劃指標配置、存量采礦用地復墾修復等內容作出具體規定，進一步明確存量采礦用地復墾修復后的指標產出和利用途徑。廣東省自然資源廳印發《關于開展存量采礦用地復墾修復工作的通知》，明確省內歷史遺留采礦用地復墾修復將依據城鄉建設用地增減掛鉤政策規定，按照“先拆后建”模式實施[12]。

二是拓展復墾修復地類，將產生指標的修復地類由耕地拓展為農用地。“6號文”規定，將礦山存量建設用地修復為耕地的，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標在省域范圍內流轉使用。山西省、吉林省和江西省等地將修復為“耕地”拓展為“農用地”。安徽省和江西省對于將歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為林地、濕地等的，作出了可用于林地、濕地占補平衡和獎補的規定。

三是明晰驗收路徑與要求。為細化落實采礦用地增存掛鉤機制，2023年自然資源部辦公廳印發《關于明確存量采礦用地復墾修復土地驗收有關要求的通知》（自然資發〔2023〕26號），明晰存量采礦用地概念及類型、項目立項前后地類及面積認定、驗收程序等具體操作路徑與要求，有效銜接了騰退建設用地和新增耕地指標入庫、流轉使用等工作。寧夏回族自治區印發《關于進一步明確存量采礦用地復墾修復土地驗收有關要求的通知》，在扎實開展復墾修復前存量采礦用地核實，嚴格組織存量采礦用地復墾修復土地驗收，充分運用存量采礦用地復墾修復成果等方面作出具體要求。

1.4 嚴格廢棄土石料監管，保障土石料利用銷售規范有序

一是持續加強對礦山生態修復過程中廢棄土石料利用的監管。2023年，自然資源部辦公廳印發《關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》（自然資辦發〔2023〕10號），進一步嚴明資源利用政策邊界。各地方不斷加強對土石料利用的監管，如湖南省規定土石料利用方案由縣級人民政府組織生態環境、應急、水利等相關部門及專家進行審查，并要求土石料利用方案設計的利用量不得超過項目生態修復方案設計的削坡減荷及原地遺留土石料方量；安徽省明確涉及土石料利用的，項目實施期限原則上不超過3年；重慶市規劃和自然資源局發布《關于進一步加強廢棄礦山土石料處置的通知》（渝規資〔2023〕50號），明確廢棄礦山土石料范圍、項目規劃設計方案編制評審及施工過程監管要求，提出區縣級政府主管部門應會同屬地鄉鎮、交通運輸、公安等部門加強項目周邊區域管控，禁止由項目實施單位在施工過程中自行組織土石料外運、加工。

二是明確社會投資主體不得參與廢棄土石料交易。如湖南省明確，在符合一定條件的前提下允許利用廢棄土石料收益支持社會投資主體參與生態修復，規定社會投資主體承擔該類修復工程的，在縣級人民政府和社會投資主體簽訂的生態修復協議中，按照“成本+固定收益”模式約定社會投資主體收益，生態修復完成并驗收通過后，按協議支付社會投資主體收益，社會投資主體不得參與廢棄土石料交易。

2 政策實施機制創新與完善

地方積極探索礦山生態修復利用方式和創新機制，縱向延伸，橫向耦合，探索形成了比較完善的礦山生態修復實施機制。

2.1 礦山土地綜合修復利用方式靈活多元

礦山土地綜合修復利用與當地社會經濟發展、礦山所在區域位置、周邊景觀等條件密切相關，在政策支持下，各地結合實際，形成了多元化的礦山生態修復與利用方式。如，重慶市通過對市域內廢棄礦山資源本底情況、區位管控要求、區縣發展需求進行綜合研判，確定廢棄礦山可修復利用為農業生產、生態服務、旅游度假、工業倉儲、養老福利設施、殯葬設施、森林消防、環衛設施等8類。浙江省將廢棄礦山修復建設為國際賽車場、汽車產業園、物流基地、生態旅游景觀區等，在產業導入方面取得了較好的經濟社會效益。另外，從各地社會資本投入角度來看，形成了企業全資投入、企業和政府共同出資合作，以及撬動金融資本投入、集體土地估價入股與企業合作等較為靈活的社會資金運作方式[7,13]。

2.2 社會投資主體收益保障機制不斷完善

在各項政策不斷完善和細化基礎上，多地進一步明確社會投資主體參與收益分配的方式。如，山西省規定，社會資本通過公開競爭方式競得礦山生態保護修復項目后，與縣級人民政府一并簽訂包含礦山生態保護修復、用地指標流轉使用、土石料資源利用等相關內容的協議，明確權利義務及違約責任。按照簽訂的協議約定，由縣級人民政府組織對項目實施后的自然資源資產進行產權交易，及時足額兌現社會資本主體的投資收益。在指標激勵方面，甘肅省規定，社會資本投資的生態修復項目產生的補充耕地指標、騰退的建設用地指標在滿足投資主體的需求后，節余指標交易的凈收益按一定比例（不超過50%）獎補投資方。

2.3 多部門、多環節政策的綜合支持力度不斷增強

以市場化方式推進礦山生態修復涉及多個部門的管理職責和多個環節的制度政策，地方政府不斷加強部門之間的協作和各項政策的綜合利用，在吸引社會資本參與礦山生態修復并導入產業發展等方面取得了良好的經濟效益、社會效益和生態效益。如，浙江省在推動礦山生態修復市場化項目過程中，注重加強政府各部門的服務保障，在空間規劃、用地保障、確權登記、生態產品抵押融資等方面給予政策支持，保障項目順利實施。江西省將自然資源、生態環境、林業、水利、財稅等多方面政策有機結合，多角度、全方位鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復。

3 “礦山生態修復+”典型模式

各地因地制宜，發揮政策優勢，探索形成了可推廣、可復制的礦山生態修復市場化推進模式。根據礦山生態修復后的資源再利用方式和參與主體收益來源，結合地方案例，總結出以下“礦山生態修復+”典型模式：

3.1 礦山生態修復+林地、建設用地使用

一是社會投資主體參與將礦山損毀土地修復為林地，獲得林地使用收益，農地所有主體或承包主體獲得土地流轉收益。如，海南省昌江黎族自治縣三獅嶺V2礦山生態修復項目，積極引入社會資金進行修復造林。該項目涉及的國有后備用地，政府免收企業30年租地費，林木種植所產生的經濟效益，政府與企業按照1∶9進行分成；涉及的村集體和農戶承包地，政府以每年每畝500元租金的價格向農戶一次性付清30年租地費，有關農戶的《家庭聯產承包責任合同》，由昌江縣政府協調昌江縣農業農村局將期限截止日期從2007年延長至2051年，保障農民切身利益，使礦山生態修復工作得到農戶的大力支持，實現礦山生態修復成果管護常態化和多方共贏。

二是政府先行投入將礦山損毀土地修復為國有建設用地，獲得建設用地出讓收益，并帶動創造社會經濟效益。如，江西省定南縣富田廢棄稀土礦山地質環境綜合治理工程（三期），項目位于定南縣富田工業園規劃區，按照廢棄礦山治理與工業園建設相銜接的要求，政府投資將工礦廢棄地綜合治理成建設用地。該項目通過驗收后于2023年4月移交至定南縣工業園區管委會管理使用，可提供工業用地近1000畝，產生直接總價值5940萬元，并帶動政府的招商引資工作，預計可安排25～30家工業企業落戶，目前已入駐十多家企業，吸引固定資產投資8億～10億元，年納稅2億元以上，提供就業崗位近3500個，經濟效益顯著。

礦山生態修復+林地、建設用地使用是礦山生態修復市場化推進過程中的基礎模式，主要運用“6號文”中的規劃管控和礦山土地綜合修復利用、差別化供應等政策，使得損毀的土地使用價值得以恢復，土地資源得以再利用。海南省昌江黎族自治縣案例對修復后的國有和集體農用地分別施策，對涉及的國有農用地明確合理的土地增值收益分配比例，激發了社會企業參與積極性；對涉及的集體農用地，地方政府協調農業農村管理部門延長了農戶承包期限，穩定了農民的土地承包權，提高了農民土地流轉積極性，實現了政府、企業和農民三方互惠共贏。江西省定南縣案例主要體現了礦山生態修復的規劃引領作用，是政府先投資治理后獲得土地出讓收益的普遍做法。

3.2 礦山生態修復+文旅產業發展

社會投資主體投入資金進行礦山生態修復并結合開發文旅項目，獲得土地使用和項目經營收益，帶動地方經濟發展，如浙江省景寧畬族自治縣包山鐵礦吸引民間資本建設那云天空之城項目。該項目通過規劃引領，投資主體將已經廢棄的礦山建設成集礦洞客房、礦洞音樂廳、礦洞博物館、礦洞兒童城堡區、礦洞酒窖為一體的沉浸式“礦洞景觀群”，集中展示獨具特色的畬族文化和礦山歷史。項目實施過程中，地方政府注重加強服務保障：擬定詳細的供地和審批計劃，向上級爭取國土空間規劃編制過渡期的審批政策，縮短新增用地農轉用手續辦理時間，建立適合浙江地貌的“礦洞景觀群”坡地建筑登記新模式，探索推進“自然生態價值+不動產”抵押融資改革，保障項目順利實施。該項目于2022年6月正式開始營業，半年期間，累計接待游客近10萬人次，實現營收4000萬元以上，帶動就業約500人。

礦山生態修復+文旅產業發展模式是礦山生態修復由一般復綠方式向生態產業融合發展方式的進階，綜合運用“6號文”中的規劃管控和礦山土地綜合修復利用、差別化供應等政策，礦山修復后土地及地上景觀等生態價值凸顯并得以實現，達到地方生態、社會和經濟效益的統一。浙江省那云天空之城案例，堅持規劃引領，加強礦山綜合治理，發揮礦山特點和區位優勢，項目推進過程中政府注重改革創新：一是結合項目所在區域地貌，對“礦洞景觀群”坡地建筑進行確權登記；二是探索“自然生態價值+不動產”抵押融資改革，將自然生態價值（如旅游門票收入、民宿經營收入、餐飲收入、娛樂項目收入、綠色農產品經營收入等）附加于不動產價值上進行整體評估和抵押融資，解決了融資難題。該項目以生態修復為手段，實現了礦地資源向生態資源、旅游資源的成功轉化，對推動地方生態產業發展作出了積極貢獻。

3.3 礦山生態修復+指標產出/農用地使用

投資主體將礦山存量建設用地修復為耕地等農用地，獲得土地指標使用或流轉收益，農用地使用主體獲得農產品種植收益。如，江西省興國縣東村鄉小洞村歷史遺留廢棄礦山，引進社會資本5000余萬元，通過“山上山下同治，流域上下游同治”的方式進行綜合修復，積極推動農業、旅游業融合發展。修復后項目區新增耕地30余畝、林地420余畝，建成臍橙園、油茶園150余畝，年直接經濟效益可達500余萬元。騰退建設用地指標450余畝，估算生態產品價值近6000萬元，基本可覆蓋項目投資成本。并且直接帶動100余位當地居民實現“家門口”就業，年人均增收6000元以上，實現了以市場化方式完成廢棄礦山生態修復治理的試點目標。

礦山生態修復+指標產出/農用地使用是盤活礦山存量建設用地、優化國土空間格局的有效模式，主要運用“6號文”中的土地指標激勵政策，釋放產權關聯權益。在江西省興國縣案例中，地方政府以礦山修復騰退的建設用地指標創造了可觀的經濟收益，彌補了修復成本，同時礦區損毀的土地資源得以再利用，置換的建設用地指標在異地使用，實現了土地資源優化配置。

4 社會資金投入規模與特點

為推進歷史遺留礦山生態修復，自然資源部制定了“十四五”歷史遺留礦山生態修復行動計劃，各級財政資金支持力度不斷加大，撬動社會資本投入礦山生態修復。

4.1 吸引社會資金投入具體規模

按照《自然資源部辦公廳關于開展〈“十四五”歷史遺留礦山生態修復行動計劃〉中期評估工作的通知》要求，截至2023年9月底，除上海市以外，30個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團提供了“十四五”以來社會資本投入礦山生態修復的資金數量。數據統計顯示，2021年至2023年6月底，31個地區已完成修復治理歷史遺留礦山圖斑面積為6.74萬公頃（包括已通過驗收圖斑面積和竣工未驗收圖斑面積），投入總修復資金為293.64億元，其中投入的社會資金為39.90億元，社會資金占總修復資金的13.59%（圖2）。各地政府礦山生態修復投資力度不斷加大，撬動了社會資本的投入，但各級財政投入仍是歷史遺留廢棄礦山生態修復的主要資金來源。

圖2 “十四五”以來歷史遺留礦山生態修復資金投入總體情況

4.2 吸引社會資金投入總體特點

“十四五”以來，礦山生態修復項目吸引的社會資金規模小、比例低、地區差異大。各地區歷史遺留礦山生態修復投入的財政資金、社會資金具體情況見圖3。其中，21個省（自治區、直轄市）吸引了社會資金投入，分別是天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區、海南省、貴州省、西藏自治區、新疆維吾爾自治區；報送數據社會資金為0的省份中，北京市以市、區兩級財政投入為主開展修復，吉林省、重慶市、四川省有社會資金投入但未進行具體統計，云南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區和新疆生產建設兵團暫未吸引到社會資金投入。

圖3 “十四五”以來31個地區歷史遺留礦山生態修復資金投入情況

從社會資金投入金額來看，投入最多的是江西省，共計5.53億元，其次是遼寧省、山東省、河南省、福建省、浙江省、江蘇省、廣西壯族自治區，社會資金投入均超過3億元（圖4）。從社會資金占總修復資金比重來看，占比最大的是天津市，為40.79%，其次是海南省、江西省和廣西壯族自治區，占比分別為37.53%、36.25%和35.30%，其后依次為福建省、河南省、遼寧省、山東省，占比均超過了20%。

圖4 “十四五”以來21個省（自治區、直轄市）歷史遺留礦山生態修復社會資金投入金額

從區域吸引社會資金投入規模來看，東、中部地區總體上多于東北和西部地區。東部地區（天津市、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省）吸引社會資金投入規模最大，為17.92億元；其次是中部地區（山西省、河南省、安徽省、湖北省、江西省、湖南省），為12.51億元；再次是東北地區（遼寧省、黑龍江省），為4.99億元；規模最小的是西部地區（內蒙古自治區、廣西壯族自治區、貴州省、西藏自治區、新疆維吾爾自治區），為4.48億元（圖5）。

圖5 “十四五”以來各區域歷史遺留礦山生態修復社會資金投入規模

5 存在問題與建議

5.1 市場化激勵政策實施面臨的問題

一是現存歷史遺留廢棄礦山大多是區位差、成本高、經濟效益低的“硬骨頭”，社會資本參與的動力不足，“十四五”以來吸引社會資金僅占總修復資金的13.59%。云南省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區等多地反映，大部分歷史遺留礦山地處偏遠，市場經濟活躍程度較低[14]，廢棄土石料和土地市場需求小、價格低，不適宜導入產業服務地方發展，且材料運輸困難、施工成本較高，礦山修復后無法產生顯著的經濟效益，難以吸引社會資本投入。此外，礦山生態修復項目資金投入大、周期長、風險高、回報不穩定[8]，社會投資主體參與礦山生態修復的意愿不強，導致礦山生態修復市場化程度總體不高。

二是礦山生態修復缺少能夠較好發揮規劃引領作用的礦區國土空間詳細規劃，影響礦山生態修復市場化項目落地與推進。歷史遺留礦山多以點狀散落在城鎮空間、農業空間和生態空間之中，礦山生態修復空間的功能定位受周圍國土空間功能定位的制約。對于分布在生態空間范圍內的礦區，國土空間總體規劃是按生態用地保護進行規劃，總規層面很難在空間上對礦山用地多元化綜合開發利用做出具體安排[7]。礦山生態修復和相關產業發展的空間需求須納入各級國土空間總體規劃才能落實,目前市、縣級國土空間總體規劃尚未正式發布實施，且缺少充分考慮礦山生態修復的詳細規劃，影響礦山生態修復市場化項目落地與推進。

三是指標激勵新機制效果尚未顯現，亟待各地加快制定實施細則，推進落實。“6號文”政策出臺后，礦山生態修復主要通過城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡兩種途徑產生指標收益，這兩項政策都有各自的項目管理要求。2022年，自然資源部提出采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤機制，建立了指標利用新途徑，并于2023年出臺文件明確存量采礦用地復墾修復土地驗收有關要求，但該項機制有待省級自然資源主管部門進一步推進落實，建立完善指標使用和交易等具體操作路徑。此外，采礦用地退出機制不健全，也在一定程度上影響礦山企業參與采礦用地增存掛鉤政策的積極性。

四是廢棄土石料利用存在政策把握不準、過度采挖、違規銷售等風險和違法違規問題。第一，地方政府對該項政策理解不到位、把握不準確，導致項目實施不規范；第二，地方政府對項目審批監管不到位，在利益驅動下，施工方在修復過程中出現土石料過度采挖、違規出售情況；第三，部分地區有意違規操作，出現借修復之名行開發之實的問題。

五是歷史遺留廢棄礦山生態修復項目周期長，涉及的監管環節和部門多，目前還沒有完全按照國家法律的要求落實地方政府的主體責任。以市場化方式推進歷史遺留礦山生態修復涉及方案編制、招商和后續利用等，實施一個完整的修復利用項目需要一定的周期，短期內難以完成。如利用廢棄礦山開展光伏產業項目，涉及發改委立項、用地審批等多個環節，辦理周期長、時間難把控。同時，部門協同機制有待進一步完善，以市場化方式推進礦山生態修復，不僅需要自然資源管理部門內部的協作配合，還需要發改、農業農村、生態環境等有關部門的支持，部門間協同發力的效果有待提高。

5.2 優化市場化激勵政策實施的建議

一是編制廢棄礦山區域國土空間詳細規劃或者礦山生態修復規劃，充分發揮規劃引領與管控作用，確保市場化項目落地。市、縣級國土空間總體規劃應統籌考慮礦山土地現狀、修復后土地利用的適宜性和產業發展需求，優化礦區生產、生活、生態空間布局，保障礦山生態修復和相關產業發展的空間需求。鼓勵縣級政府部門按照單個或集中連片多個礦區為單元，組織編制礦區生態保護修復詳細規劃，作為國土空間規劃的補充[15]。在詳細規劃中合理布局礦山修復后的各類用地規模、結構和布局等，實現礦山生態修復與產業導入結合在空間上落地。

二是打通指標激勵實施路徑，保障參與主體合理收益。加快落實《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202號）和《關于明確存量采礦用地復墾修復土地驗收有關要求的通知》（自然資發〔2023〕26號）等文件要求，省級層面結合地方實際，盡快出臺采礦項目新增用地與存量采礦用地復墾修復相掛鉤的實施細則，進一步完善采礦用地增存掛鉤制度，細化管理要求，建立統一、公開的存量采礦用地復墾修復土地騰退指標庫和交易平臺，嚴格復墾修復土地驗收管理，加快推動存量采礦用地復墾修復項目實施。研究建立采礦用地退出機制并指導地方探索完善指標激勵收益分配機制，保障參與主體合理收益，提高礦山企業、地方政府參與和推進落實指標激勵政策的積極性。

三是出臺礦山生態修復土石料利用標準和管理規范，嚴格土石料利用監管，嚴守土石料利用政策底線。盡快出臺并實施加強土石料利用監管文件，明確礦山生態修復項目管理邊界、土石料利用政策適用范圍、土石料利用方案編制和審查要求。加強政策解讀，指導省級及以下地方政府主管部門在涉及土石料利用的礦山生態修復項目中，規范項目立項、方案報批、剩余土石料銷售等程序，加強項目全生命周期監管。督促指導市、縣級政府主管部門結合地方實際建立項目實施管理細則，研究制定相關規范，做好風險防控，對于可對外銷售的土石料，嚴格由縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行銷售。此外，要進一步加大執法和懲處力度，建立追責機制，形成強有力的違法震懾。

四是優化項目管理周期，完善多部門協調合作機制。進一步完善項目管理制度，合理確定有社會資本投入的歷史遺留礦山生態修復項目的管理周期，合理安排修復+利用時序，充分實現礦山生態價值轉換。加強各部門溝通協作，建立自然資源與發改、財政、農業農村、生態環境、林草、水利、工信等多部門協調機制，全方位鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復。

五是加大政策宣傳解讀力度，持續跟蹤政策實施進展。進一步加強對地方在礦山生態修復市場化政策實施與操作層面上的指導，通過組織召開交流會等方式，加大力度開展市場化激勵政策的宣傳與解讀，加強經驗交流。繼續總結以市場化方式推進礦山生態修復的經驗做法和典型案例，持續開展政策跟蹤與研究，根據礦山生態修復過程中出現的新問題，做好政策完善與儲備。