國土“三調”賦能下的耕地恢復潛力調查研究

詹金瑞，鄒玉學*

（1. 廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

耕地非農化非糧化日益凸顯，耕地資源日漸緊張緊缺。耕地“占一補一”的動態平衡政策實施以來，對恢復類地塊資源開發是實現耕地占補平衡的重要保障[1]。為全面摸清恢復類地塊的潛力條件，科學合理利用恢復類地塊資源，廣東省組織開展耕地恢復潛力調查評價工作。從地塊條件、恢復成本、群眾意愿等方面，構建恢復類地塊分類評價指標體系，形成集面積、類型和分布于一體的全省耕地恢復潛力數據成果，并與國土調查數據庫實現集成，為后續科學合理利用恢復類地塊資源、嚴格落實耕地保護任務打下堅實基礎。

1 耕地恢復潛力調查的評價對象

第三次國土調查(簡稱“三調”)數據詳細地記錄了國土空間開發與利用現狀、自然資源變化等情況，為自然資源調查提供優良的數據基礎[2]。耕地恢復潛力調查是在廣東省范圍內，以國土“三調”中的恢復類地塊為基礎[3-4]，扣除25°以上坡、河道湖區范圍內、批而未用、生態保護紅線范圍內、試劃城鎮開發邊界范圍內等不符合要求地塊后，剩余的恢復類園地、林地、草地、坑塘作為主要調查評價對象。從地塊條件、恢復成本、群眾意愿等方面，構建恢復類地塊分類評價指標體系，逐地塊開展調查評價，形成集面積、類型和分布于一體的全省耕地恢復潛力數據成果。主要分為集中連片潛力圖斑和非集中連片潛力圖斑。

集中連片潛力圖斑是指位于50畝以上集中連片耕地周邊的恢復類園地、林地、草地、坑塘，以及不在上述集中連片耕地周邊但單獨地塊面積超過50畝的恢復類園地、林地、草地、坑塘。非集中連片潛力圖斑是指除上述集中連片潛力圖斑外，單獨地塊面積超過15畝的恢復類園地、林地、草地、坑塘，全部予以調查評價。

自選調查潛力圖斑是指除上述集中連片和非集中連片潛力圖斑外，單獨地塊面積小于15畝的恢復類園地、林地、草地、坑塘，以及下發圖斑范圍外的其他地塊，由各地結合耕地保護任務落實等實際情況，自行確定是否開展調查評價工作。

2 耕地恢復潛力調查與耕地后備資源調查的異同

耕地后備資源是指通過開墾、復墾后能種植農作物的土地資源，是耕地的重要補充來源[1,5]。耕地后備資源潛力調查是在全國范圍內，以國土“三調”和2020年度國土變更調查成果為基礎，以其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地為評價對象。從生態、氣候、土壤、區位等方面，構建耕地后備資源分類評價指標體系，逐地塊開展調查評價，形成集面積、類型和分布于一體的全國耕地后備資源潛力數據[6-7]。

耕地后備資源潛力調查和耕地恢復潛力調查最終成果均與國土調查數據庫實現集成，后續為科學合理開發利用耕地后備資源和恢復類地塊資源、規范耕地占補平衡管理、嚴格落實耕地保護提供有力支撐。表1為2種工作模式下的具體異同點。

表1 耕地恢復潛力調查和耕地后備資源調查模式對比

3 耕地恢復潛力調查評價的技術方法

3.1 技術流程

按照廣東省自然資源廳及廣州市相關通知工作要求，根據已掌握的土地利用情況，廣州市從化區耕地恢復潛力調查評價工作主要采用“內-外-內”的綜合調繪法，充分利用已有的“三調”數據成果資料，以國家、省發布的技術標準為依據，通過內業數據整理分析、外業實地調查和內業成果建庫相結合的方式，全面完成廣州市從化區耕地恢復潛力調查評價。

3.2 實地調查內容

根據耕地恢復的實際需要，實地調查內容主要包括農作物種植/水產養殖類別、耕作便利度、恢復成本、水源保障、群眾意愿等5 個方面，具體調查內容及主要舉證信息如表2所示。

表2 耕地恢復潛力調查內容

3.3 實地調查方法

3.3.1 調查工作模式

外業調查工作開始前，縣級申請管理員賬號，并由縣級管理員對網頁端縣級用戶、終端外業舉證人員賬號進行注冊或審核。省級將恢復屬性地類任務圖斑推送至“恢復耕地調查信息采集模塊網頁端”，縣級管理員和普通用戶通過網頁端將任務圖斑分發至外業舉證人員。縣級外業舉證人員利用“恢復耕地采集終端”進行逐圖斑實地舉證，并在線回傳完成舉證的圖斑。縣級普通用戶結合外業舉證信息，對回傳至網頁端的圖斑復核完善相關屬性信息，對復核存在疑問的舉證圖斑重新退回外業任務分發，復核通過的圖斑提交上報縣級管理員審核，并由縣級管理員將審核通過的任務圖斑提交至省級核查。省級和縣級管理員審核不通過的圖斑將分別退回至對應的下一級環節，直至所有調查圖斑通過省級核查。具體工作流程如圖1所示。

圖1 耕地恢復潛力調查縣級作業流程

3.3.2 外業調查方式

廣州市從化區耕地恢復潛力調查工作中，利用“恢復耕地采集終端”設備，對耕地恢復潛力圖斑進行逐圖斑舉證調查，每個調查圖斑從遠景、近景和特征等角度分別拍攝不少于1 張的舉證照片，總拍攝舉證照片不少于4 張，舉證照片能反映圖斑的整體情況，且照片之間有一定的重疊，拼接后能反映出圖斑2/3以上的面貌。

采用分階段模式核實圖斑屬性信息，其中第一階段為外業核查，根據圖斑實際現狀核實“農作物種植/水產養殖類別”、“耕作便利度”和“水源保障”3 類屬性信息。第二階段為集中調查，以村社為基本單元，采用集中調查的方式，核實記錄“恢復成本”和“群眾意愿”兩類屬性信息。村社集中調查階段分以下3個方面進行。

1）制作調查底圖。對省下發的耕地恢復潛力矢量數據進行整理、數據篩選，利用最新的遙感影像數據，制作工作調查圖斑底圖。

2）制作調查表格。調查表格包括恢復成本調查和群眾意愿調查兩類。恢復成本調查包括“工程建設費用”、“青苗或水產養殖補償費用”、“違約金”、“期望種植管護費用”4 種類型。工程建設費用：即該圖斑恢復成耕地所需要的工程建設費用；青苗或水產養殖補償費用：村社按具體的種植類型或水產養殖類型估算補償費用；最低種植管護費用；違約金：為開展耕地恢復，提前收回已流轉（或已出租）地塊所產生的違約費用；種植管護費用：恢復成耕地后按每年每畝標準補貼農民或農業生產者的費用。

3）集中調查。以村社為基本調查單元，按照集中調查的方式，深入鎮街和村社，與工作人員和村民代表進行面對面交流，通過調查底圖逐圖斑核實記錄“恢復成本”、“群眾意愿”等調查信息。

4 制約恢復耕地因素與開發利用建議

經實地調查走訪，村民及村集體恢復耕地的意愿整體不高，僅約23.6%地塊愿意恢復為耕地。制約村民恢復耕地主要原因集中在以下幾點：①人力資源缺乏；②耕作條件制約；③水資源缺乏；④種植糧食作物收益有限。

開發恢復類地塊資源應結合地塊實際耕種條件，對恢復成本進行分級量化。充分顧及恢復耕地所需的工程建設費用、地塊種植青苗或養殖水產的補償費用、提前回收已出租地塊的違約費用、地塊期望種植管護費用等量化指標，落實到具體地塊和權屬。

在滿足水源距離前提下，應充分考慮水源質量和水利設施條件。單純依據距離判定水源條件略顯不足，水體質量是作物健康生長的有力保障，地塊水利設施是水源供應的有力支撐。外業調查需充分顧及水體質量和耕地灌排能力對地塊恢復后的影響。

農產品質量安全是滿足人民對物質需要的必要基礎，耕地資源質量是農作物生長的基石。耕地評價指標中也可充分納入土層厚度、土壤pH 值、土壤有機質含量、土壤質地等土壤的客觀土壤質量條件，可為落實耕地數量、質量、生態“三位一體”保護與管理提供支撐。

5 總結

本文系統地闡述了耕地恢復潛力調查評價工作，從地塊條件、恢復成本、群眾意愿等方面，構建恢復類地塊分類評價指標體系。以廣州市從化區為研究區域，分別從作物種植/水產養殖類別、耕作便利度、恢復成本、水源保障、群眾意愿等5 個方面開展外業調查工作。采用“內-外-內”的綜合調繪法，內業數據整理分析、外業實地調查和內業成果建庫相結合的方式，全面完成耕地恢復潛力調查評價。