行政訴訟變更判決的困境與出路

摘要：1989年《行政訴訟法》規定了變更判決，2014年修訂時適度擴大了變更判決的適用范圍，但變更判決在實踐中的運用仍然極少。變更判決面臨的困境有：一是“明顯不當”的概念不清，二是適用范圍存在爭議，三是裁量權收縮的適用條件過于嚴苛，四是法院對變更判決適用尺度不一。針對以上困境，提出如下建議：首先，“明顯不當”限于社會公眾能明顯感受到的不適當；其次，在行政處罰中僅限于結果明顯不當；再次，適用條件未必限于裁量權收縮至零，在僅對處罰結果有爭議或者是行政機關不作為亂作為的情形下可以適用變更判決；最后，建立裁量基準使法院可以參考判斷是否“明顯不當”。

關鍵詞：行政訴訟；變更判決；明顯不當

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）07-0083-04

The Dilemma and Solution of Modified Judgments in Administrative Litigation

Liu Yuchen

（School of Law， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116）

Abstract： The Administrative Litigation Law of 1989 provided for the modified of judgment， and in 2014 amendment， the scope of application of the change of judgment was moderately expanded. However， the application of the change of judgment in practice is still very limited. The difficulties faced by modified judgments include the unclear concept of “obvious inappropriate”， the controversial scope of application， the excessively strict conditions for the contraction of discretion， and the varying standards of court application for modified judgments. In response to the above dilemma， the following recommendations are made： first of all， “obvious inappropriate” is limited to the inappropriateness that the public can clearly feel; secondly， in administrative penalties， it is only limited to the obvious inappropriate of the results; thirdly， the application conditions may not necessarily be limited to the contraction of discretionary power to zero， and in cases where there is only controversy over the punishment results or administrative inaction， modified judgments can be applied; finally， a discretionary benchmark can be established so that the court can refer to and judge whether it is “obvious inappropriate”.

Keywords： administrative litigation; modified judgment; obvious inappropriate

變更判決是我國行政訴訟的判決類型之一。1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）對變更判決的適用范圍僅限于“顯失公正”的行政處罰。2014年修訂的《行政訴訟法》第七十七條規定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。”在語言表述上用“明顯不當”代替了“顯失公正”，在范圍上增加了“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤”的內容。變更判決是撤銷判決的特殊形式，二者存在競合。變更判決的本質是由法院徑行改變行政行為，直接確定相對人的權利義務，能夠避免循環訴訟的發生。但是實踐中法院對變更判決的適用極少，效果不佳，更多地選擇適用撤銷判決，使變更判決幾乎淪為“僵尸條款”。歷年行政判決案件數十萬件，但變更判決的數量卻限于數百件。本文以此為緣起，探討變更判決的理論和實踐困境并嘗試提出破解方案。

一、行政訴訟變更判決適用的困境

變更判決面臨理論和實踐的困境，從理論上來說主要是基本概念的混淆以及適用范圍的模糊導致的，實踐中主要是適用條件嚴苛以及適用標準不統一。

（一）基本概念含混不清

2014年修訂的《行政訴訟法》新增“明顯不當”審查標準?！懊黠@不當”屬于不確定法律概念，最早見于1990年《行政復議條例》第四十二條。這一標準相較于“濫用職權”標準更具包容性和實用性，法院可以適用“明顯不當”標準審查包括行政處罰在內的所有存在裁量空間的行政行為。但是，“明顯不當”既是撤銷判決的事由也是變更判決的事由，這兩種判決形式造成了適用難題。1996年《行政處罰法》確立了公正、公開原則，因此行政行為“顯失公正”是符合該表述的。1999年《行政復議法》第二十八條卻采用了“行政處罰明顯不當”的表述并沿用至今。因此，“顯失公正”與“明顯不當”會使人產生誤解，混淆二者概念，應當予以區分。2014年《行政訴訟法》用“明顯不當”代替了“顯失公正”，但是如何判斷“明顯”這一問題仍未得到解決，“明顯不當”的規范意涵亟待澄清。

（二）適用范圍存在爭論

是否所有行政處罰類型均可適用變更判決？學者們看法不一，認為明顯不當行政處罰不應當包含所有類型的行政處罰，而是應限于涉及金錢或替代物的明顯不當行政行為。另外，行政處罰的“明顯不當”中，當然包含實體結果的“明顯不當”，但是管轄權、事實證據、法律適用、法律程序等方面是否也可以認定“明顯不當”，進而適用變更判決？對此存在爭議。否定說認為：“變更判決針對行政決定中涉款額的改變，對于事實根據、法律依據、定性和理由不適用變更判決。”[1]有學者認為“明顯不當根據的適用范圍最好限于針對行政行為處理方式問題的裁量”。超越職權側重主觀因素的考量，與“明顯不當”的客觀視角不符。事實證據和規范依據涉及不確定法律概念的解釋與函射，也無“明顯不當”的用武之地[2]?？隙ㄕf則認為“明顯不當”用以評價實體結果較為妥當，至于其他法律要素則不屬于“明顯不當”的規制范疇，更無法適用變更判決。但是也有反對的觀點，有學者認為“行政程序裁量的司法審查標準可以確定為實質法治立場下的‘裁量理由明顯不當’標準”[3]，在實踐中還有認定“法律適用明顯不當”的情形江西省贛州市章貢區人民法院（2015）章行初字第28號行政判決書。。學界和司法實務界對于如何認定“明顯不當”，以及適用變更判決的范圍莫衷一是。

（三）適用條件效果不佳

變更判決的本質是法院代替行政機關作出行政決定，性質上屬于實體上的決定權根據司法有限變更原則，司法權要保持謙抑性，不能輕易對行政決定進行改變。有學者提出對變更判決設置嚴格的限度——將行政裁量權縮減至零[4]。例如依據我國臺灣地區的“行政訴訟法”，行政機關無裁量權限或者判斷余地時，或其裁量權已經收縮至零時，方可作出變更判決[5]。可見行政機關裁量權收縮至零時，即使法院作出撤銷判決，交由行政機關重作，行政機關也只能按照確定的結果作出決定，那么由法院按照該結果直接作出決定效率更高。但是行政處罰屬于裁量行政行為，行政機關具有一定的裁量幅度，因此難以出現裁量壓縮至零的情形。裁量權收縮至零條件過于嚴苛，導致變更判決的適用被極度壓縮。

（四）實踐操作尺度不一

司法機關對于變更判決適用的態度沒有統一的標準，對于不合理的行政行為，有的法院選擇變更判決，直接確定相對人的權利義務，有的謹慎地選擇了撤銷判決，讓行政機關自行斟酌。這樣既會使司法實踐陷入混亂，相對人難以對案件結果有大致的預測，也違背變更判決的立法原意，不當地擴張或限縮變更判決的適用范圍。例如在孫某訴滎陽市公安局喬樓派出所公安行政管理案中河南省鄭州市中級人民法院（2015）鄭行終字第384號行政判決書。，法院認為罰款數額“明顯不當”，“應當”作出變更判決。但是根據法律規定，法院“可以”作出變更判決，并不是必須作出，因此法院的理解有待商榷。

二、破解行政訴訟變更判決困境之出路

既然《行政訴訟法》規定了變更判決這種形式，就應當肯定變更判決的獨立價值。因此，針對變更判決所存在的理論和實踐中的困境，有必要對癥下藥尋找出路。

（一）明確基本含義

變更判決的適用前提就是要明確“明顯不當”的含義以及與相關概念的界分。就“明顯不當”與“顯失公正”的關系而言，據全國人大常委會法工委和最高人民法院法官的解釋，這一改動是為了與撤銷判決中的“用語”保持一致[6-7]。在筆者看來，“明顯不當”是對“顯失公正”的內涵進行深化。一方面，“顯失公正”的范圍僅限于行政處罰領域，而“明顯不當”可以用來審查包含行政處罰以及其他存在裁量的行政行為。另一方面，“明顯不當”既可以適用變更判決又可以適用撤銷判決?！懊黠@不當”中的“明顯”是指畸重或畸輕應當達到嚴重的程度，即使理性的第三人也可以明顯感知到其不合理之處，幅度較小的認定“明顯不當”存在疑問。例如在某治安行政處罰案中，法院將拘留5日改為拘留3日湖南省漣源市人民法院（2017）湘1382行初108號行政判決書。，幅度并不明顯，此情形認定一般不當即可，難以成為“明顯不當”，而“明顯不當”與“濫用職權”都是撤銷判決的事由。有學者提出“明顯不當”是“濫用職權”的一種表現形式，沒必要進行嚴格區分。但是從性質上來說二者還是有顯著區別的，“明顯不當”標準較為客觀，而“濫用職權”體現出主觀惡意，“明顯不當”是在合法范圍內的明顯不合理，而“濫用職權”是以合法形式掩蓋非法目的，本質上是一種違法形態。正如有司法實務人員認為“明顯不當”標準包含行政機關認知偏差、失誤，法院在審查時無需考慮行政機關的目的動機，只需要考慮結果是否符合公平正義的理念即可[8]?！懊黠@不當”標準從客觀層面來考量，不具有濫用職權這種帶有明顯主觀色彩的評價，并不會給行政機關形象造成負面影響，行政機關更容易接受此理由。法院在適用時會慎用“濫用職權”事由，這就給“明顯不當”提供了適用空間。

由此可見，“明顯不當”屬于一般公眾都能感知到的明顯不合理，仍然屬于合理性審查范疇，但因為不合理程度過于嚴重，因此達到了司法權可以予以救濟的范疇，賦予了法院變更的權力?！懊黠@不當”事由在撤銷判決和變更判決之間架起了橋梁，能夠將兩種判決形式有機地統一起來。“明顯不當”事由比“濫用職權”更能為行政機關所接受，因此可以“明顯不當”事由的可適用性增加變更判決的適用可能。

（二）厘定適用范圍

針對上述變更判決適用范圍的爭論，本文的基本觀點是：行政處罰的變更判決僅適用于實體結果的變更，在行政處罰中包含但不限于金錢、款額的變更，其理由如下。

一是處罰結果具有可變更性，其他要素不適合變更結果，適宜撤銷重作?！缎姓V訟法》中變更判決適用范圍是：其他行政行為對款額的認定、確定確有錯誤是可以變更的，確有錯誤是指實體結果上的錯誤，例如滯納金、撫恤金等款項的計算結果錯誤，法院在查明事實后可以直接變更。對于行政處罰明顯不當，也作同類解釋即限于行政處罰結果的明顯不當，方可變更。從“明顯不當”的角度來說，法律程序、法律適用等明顯不合適也可以算作“明顯不當”范疇，但是未必會導致結果不當，要求行政機關重新作出后可能仍會得出相類似的結果。因此，其他法律要素的“明顯不當”可以依據《行政訴訟法》第七十條第六項作出撤銷判決，而結果的“明顯不當”可以變更判決。針對《行政訴訟法》第七十七條第一款現有規定的歧義，建議將“行政處罰明顯不當”改為“行政處罰結果明顯不當”，將變更判決的范圍限于實體結果的不合理，其他法律要素的不當可以通過撤銷判決來救濟，使變更判決保持適度的謙抑性。

二是行政處罰可變更的類型，適用于所有行政處罰種類，不限于金錢或其替代物的變更。從法條的規范表達方面來看，如果行政處罰可變更的范圍僅限于金錢或其替代物，也就是對款項的認定，那么立法完全可以表述為“所有行政行為涉及款額認定、確定確有錯誤的，人民法院可以判決變更”，將行政處罰中金錢的認定錯誤也包含在內。但是立法將行政處罰單獨列出，就說明其和其他行為并不能同日而語。事實上，行政處罰的不同種類處罰可以相互轉化，存在變更的余地。

（三）探索適用條件

如果出現裁量權收縮至零的情形下作出變更判決毫無爭議，但是行政處罰屬于裁量行政行為，多數情形仍有一定的裁量空間，法院根據案件具體情況作出了適當的判決。余凌云教授對變更判決持較為消極的態度，認為這是司法權對行政權的僭越，要嚴格限制變更判決的適用范圍，“明顯不當”的范圍不宜無限擴大[9-10]。但是在筆者看來，變更判決在實踐中已經適用較少且標準不一，再探討對變更判決的限縮也無濟于事，應當看到變更判決的制度價值，明確變更判決的適用條件。筆者認為至少還有以下兩種情形法院可以適用變更判決。一是在法定范圍內，事實清楚、權利義務關系較為明確。行政機關和相對人之間的權利義務關系較為明確，雙方對案件事實、證據不存在爭議，只是對案件實體結果有異議，法院在代替行政機關直接作出決定時只需要對結果進行衡量即可。德國《行政法院法》第一百一十三條第二項規定：“當原告請求變更行政行為所核定的金額或確認的金額時，行政法院可以確定一其他數目的金額或者以其他方式對數額進行認定。”德國法律并沒有嚴格限制裁量權壓縮至零，因此筆者認為在案件基本事實清楚、權利義務關系較為明確、證據沒有爭議的情況下，法院無需花費很大的精力即可認定處罰幅度，認為行政處罰構成了“明顯不當”，因此可以直接對其改變。

二是行政機關存在不作為或亂作為的可能。變更判決能夠直接確定相對人的權利義務關系，避免循環訴訟。在具體案件中，如果采用撤銷判決，要求行政機關重新作出行政行為，而行政機關以明示或暗示的方式顯示出其會不作為或者亂作為，損害相對人權益，則法院可以直接作出變更判決。例如在“黎某訴石柱土家族自治縣林業局林業行政處罰案”中石柱土家族自治縣人民法院（2015）石法行初字第00049號行政判決書。，相對人違法被處罰，行政機關卻因相對人申請救濟而加重處罰，罰款數額畸重。這不僅違背了“不得因陳述申辯而加重”的法律規則，而且處罰數額“明顯不當”，因此法院以“明顯不當”直接減少罰款數額，使得相對人得到救濟，避免循環訴訟的發生。

（四）構建裁量基準

變更判決與撤銷判決存在部分競合，因此采取何種判決形式取決于法院對于“合理行政行為”的把握能力。有學者指出：“如果法院能夠判斷何為合理的行政行為，可以直接判決變更原來明顯不合理的具體行政行為，如果法院只能判斷原來的具體行政行為明顯不合理，但是無法準確把握合理的行政行為應當是怎樣的，那么法院應作出撤銷重作判決。”[11]由此可見，法院對合理行為的把握程度決定了變更判決的適用與否，因此建立明確、穩定的裁量基準具有重要的現實意義。2021年《行政處罰法》新增裁量基準的規定，雖然裁量基準是約束行政機關的合理處罰，但是法院也可以依照裁量基準，將違法行為與處罰尺度相對照，細化出相對較小的處罰幅度，這也是裁量權收縮的表現之一。法院按照裁量基準來行使司法權，變更的幅度在明文規定的范圍內，這樣縮減了法院的裁量尺度，即使交由行政機關來作出，也會得到相近的決定，這在一定程度上避免了司法權對行政權的過度侵犯。

三、結語

變更判決本質是實體上的決定權，能夠直接確定權利義務，避免循環訴訟。有學者指出：“‘促進行政爭議實質化解決’大量而頻繁地適用于中央重要文件和最高人民法院年度工作報告中，行政訴訟中‘明顯不當’的正確定位無疑對‘促進行政爭議實質化解決’具有不可替代的功能。”[12]變更判決對司法實踐具有重要價值，因此本文考察了變更判決適用中的困境以及提出了對應的出路?！懊黠@不當”雖然屬于合理性問題，但是由于程度較為嚴重，因此達到了可以救濟的范疇。各類行政處罰均可以適用變更判決，但是僅限于實體結果的“明顯不當”。對于變更判決這種判決形式的研究將會對完善行政訴訟判決體系有所裨益。

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作者簡介：劉宇晨（1999—），男，漢族，江蘇徐州人，單位為江蘇師范大學法學院，研究方向為行政法學。

（責任編輯：王寶林）