地方政府加快形成新質生產力的產業政策新思考

摘" " " 要：培育新興產業和未來產業、加快形成新質生產力的關鍵是集聚生產要素。生產要素向未來產業鏈的集聚或分流，不僅受到市場機制的調節作用，也受到政府政策的驅動作用。然而，地方政府政策在驅動生產要素、培育產業鏈、發展當地經濟取得成績的同時，也存在政策調控市場供需“不平衡”、分配市場利益“不公正”、驅動技術創新“不理想”、權力管控“不規范”等方面問題。理論上，地方政府破題的關鍵是通過生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的路徑，促進未來產業可持續發展，加快形成新質生產力。實踐上，地方政府解題的政策創新包括：完善現代企業制度，增強未來產業企業運營的法治性；發揮市場調節機制作用，合理布局“地標性”未來產業；健全未來產業鏈長制，促進未來產業園區集聚化發展；優化未來產業基金管理規則，推動未來產業科技創新；創新校企“產學研”融合機制，助力未來產業業態升級。

關" 鍵" 詞：新質生產力；政策驅動；生產要素；未來產業鏈；市場調節

中圖分類號：F207" " " "文獻標識嗎：A" " " "文章編號：1007-8207（2024）04-0029-14

一、問題的提出

地方政府是推動城市經濟高質量發展的領導力量，也是通過政策創新促進生產力發展的重要主體。在中國式現代化進程中，地方政府如何通過政策創新來配置生產要素、引導產業發展、形成新的生產力，一直是理論與實踐關注的重點命題。我國社會主義市場經濟中的生產要素“集聚-分流”運行機制，在市場機制“自我配置”和在政府調控“計劃配置”下，市場“無形之手”和政策“有形之手”總是交替作用于生產要素配置的“逐利選擇”。地方政府政策創新目的是發展地方經濟，通過政策調配資源來驅動生產要素流動，包括技術、勞動、管理、數據、資本等各類要素，使它們能夠有效集聚在特定生產空間范圍內搭建生產鏈條，實現地方經濟繁榮。然而，地方政府政策創新調配生產要素集聚過程中面臨多種風險變量，包括政策執行梗阻、尋租腐敗、市場紅利漸失、人才資源外流等因素，從而導致地方政府政策驅動生產要素集聚的動力不足，難以有效搭建產業鏈條和促進產業強化市場。

隨著《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》的發布，地方政府借助城鎮化系列政策促進生產要素“集聚-分流”問題，日益被實踐層面列為重要議程，而如何創造良好營商環境吸引生產要素集聚、搭建優質產業鏈、形成新的生產力就成為地方政府關注經濟高質量發展的重要理論和實踐命題。2023年9月7日，習近平總書記在哈爾濱主持召開的新時代推動東北全面振興座談會上極具前瞻性地指出：“積極培育新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業，積極培育未來產業，加快形成新質生產力，增強發展新動能。”［1］由此，如何布局未來產業實現“由無到有、由弱到強、由強到優”，加快形成新質生產力就成為地方政府新一輪經濟競標賽的“香餑餑”。在構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新型發展格局下，地方政府進一步理清市場“無形之手”和政策“有形之手”對于生產要素配置的作用路徑，通過政策創新促進生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合，有利于科學配置生產要素、降低社會交易成本、加快形成新質生產力。

二、新質生產力：從概念到目標

生產力是馬克思主義政治經濟學的一個主要概念，它是人類在各個歷史時期運用各類生產工具，創造物質文明和精神文明產品，滿足自身生存和生活的能力。生產力主要包括三個要素，即勞動者、生產資料與勞動對象。在一定的生產資料所有制下，勞動者利用生產資料作用于勞動對象，創造出滿足人們需求的各類勞動產品，形成特定的生產力。馬克思認為，生產力即生產能力及其要素的發展，生產力的發展推動生產方式的變革，生產力的發展水平不同，生產關系和支配生產關系的規律也就不同。［2］不斷發展生產力、推動社會經濟可持續發展是政府政策創新的獨特價值，而這個獨特價值需要通過“新的生產力”或“更高質量的生產力”來呈現。

（一）新質生產力的概念內涵

高質量發展離不開新形態的生產力，新形態的生產力促進經濟高質量發展，滿足人們美好生活的各種需求。在我國全面建設社會主義現代化強國的背景下，習近平總書記首提“新質生產力”，賦予“新質生產力”依靠“戰略性新興產業和未來產業”來謀求發展的內涵，使得“新質生產力”有別于“傳統的生產力”，成為高質量發展的新生力量。在傳統生產方式下，勞動者、勞動資料、勞動對象是以復制過去的生產形式為主，產出相對低下，生產力發展速度極其緩慢，難以滿足人們日益增長的物質文化需求。習近平總書記所提出的“新質生產力”，是建立在生產資料公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度之上，堅持以人民為中心的發展思想，堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力的理念，以科技創新為經濟增長引擎，培育新型人才和產業工人，推動戰略性新興產業和未來產業發展，實現經濟增長動能的新舊轉換，創造更多滿足人們美好生活需求的消費資料。

新質生產力的內涵，可從三個方面理解。一是對原有生產力的“繼承性”。新質生產力是在繼承和發展傳統生產力基礎上形成的改造自然并使其適應社會需要的物質力量。人們創造新的生產力，并不會拒絕原有生產力中的有益要素，包括原有的高技術勞動者、一定的勞動資料以及可變化的勞動對象等，從而更好地實現生產力的“能級轉型”。二是對淘汰產能的“排他性”。量變引起質變，舊的生產力日益孕育著產生“新質態、高質量生產力”的“質變”力量。新質生產力是以科技創新為主的生產力，它對原有社會生產力具有“繼承性”，但卻要排斥原有生產力中需要“淘汰的產能”部分，如我國供給側結構性改革中淘汰了部分“夕陽產業”“僵尸企業”“落后產能”等，從而擺脫對傳統經濟增長的路徑依賴，創造出更符合新時代高質量發展產業要求的“新產能”，形成數字經濟時代更具融合性、更體現新內涵、具備更高質效的生產力。三是對科技產業的“創新性”。新質生產力融入了生態、數據等新型生產要素，對于科技產業的“創新性”，主要體現在產業自身對于勞動資料高新科技化、勞動對象高新科技化、勞動者高新科技化等方面。［3］勞動資料高新科技化意味著生產工具的變遷，從傳統粗糙的生產工具裂變為精細化的大數據、超算力、5D打印、納米技術、ChatGPT5.0、超級人工智能等生產工具，使得原有產業實現從低級生產要素“制造”到高質量生產要素“智造”的轉型升級。勞動對象高新科技化是指隨著高新科學技術的發展，特別是超算、人工智能、生物技術、深海工程等領域的發展，勞動對象的范圍和領域擴大到新材料、新能源、大數據等新的勞動對象，使得勞動對象的科技化程度不斷提升。勞動者高新科技化是指勞動者自身為了適應數字時代生產力發展需求而不斷提升自身的勞動技能和科技素質，更好地適應新質生產力的發展。

（二）作為政策目標的新質生產力

習近平總書記提出的新質生產力，本意并非創造一個“理論概念”，而是強調地方政府應“加快形成新質生產力”的政策實踐。新質生產力，重點在“新”，關鍵在“質”，落腳點在“生產力”，即讓地方政府通過政策創新來產生新質態、高質量的生產力。按照發展新質生產力的思路，地方政府把“加快形成新質生產力”作為政策目標，應聚焦以下三方面：

⒈政策方向：以科技創新為經濟增長新引擎。新質生產力突破傳統經濟增長模式，是新形態的生產力類型，能夠有效釋放高質量發展的新動力。地方政府要把科技創新作為經濟增長新引擎，在微觀層面培育新質技術系統、新質生產單元、新質企業組織等有形組織。在中觀層面組建新質產業部門、新質產業鏈、新質產業集群、新質創新網絡等有形實體，更好地展現新質經濟形態，提高全要素生產率。

⒉政策載體：積極培育新興產業和未來產業。新興產業和未來產業對科技質效要求高，其產品的科技含量高于一般性勞動產品，能夠更好地滿足人們的生產性和生活性消費需要。地方政府政策載體只有聚焦在戰略性新興產業和未來產業上，才能更好地實現經濟增長動能新舊轉換，創造更符合高質量發展要求的新質生產力，滿足人們對美好生活的需求。

⒊政策對象：強化企業科技創新主體地位。地方政府通過政策創新來集聚生產要素，搭建生產鏈條，形成完整性、先進性、安全性要求的現代化產業體系，并不意味著政府自身作為市場主體來參與市場經濟，而是要進一步強化企業科技創新和市場競爭的主體地位。企業是社會主義市場經濟活動的主要參與者，是最活躍的創新力量，是加快形成新質生產力的實踐主體。地方政府通過政策創新來強化企業科技創新主體地位，明確市場交易產權制度，構建親清新型政商關系，為企業創造孵化新技術的信用環境，并為企業將技術轉化為生產力提供產權和交易保障，從而高效聚集各類創新要素，打造科技創新增長引擎，加快形成新質生產力。

三、地方政府推動生產力發展的傳統路徑

（一）地方政府前期發展生產力的政策畫像

地方政府前期發展生產力整體上經歷了“從國民經濟計劃到國民經濟規劃”的階段，從“又快又好”重視“經濟發展速度”到“又好又快”重視“經濟發展質效”，從“先污染后治理”的發展陣痛到“保護生態”的可持續發展再到“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展，從享受勞動密集型的“人口紅利”到依靠技術密集型的“人才紅利”，生產力發展達到了相當大的“經濟體量”。地方政府前期發展生產力的政策組合拳有很多，涉及政治、經濟、社會、文化和生態各個領域，多向度、多空間、多元化綜合發力，其政策畫像主要呈現出如下特征：

⒈城鎮化承載工業化和工業化促進城鎮化同步。城鎮化是市場經濟發展的重要路徑，也是推動生產力發展的重要方式。我國推進城鎮化過程中，統籌推進著工業化、信息化和農業現代化。城鎮化并非簡單地把農民村集體土地城市國有化的“造城運動”，它是包攬工業化的重要載體和平臺，承載著工業化和信息化發展空間，調動著各類生產要素“集聚-流動”，促進三大產業發展，而工業化也促進城鎮化，發揮著不可替代的協同“共振”作用。［4］近年來，隨著《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》的頒行，我國地方政府在推進新型城鎮化過程中，改造提升中心城區功能，構建城市群內部綜合交通運輸網絡，完善基本公共服務體系，優化城市產業結構，強化城市產業就業支撐，營造良好就業創業環境，從而為進一步“工業化”優化城市空間結構和管理格局。

⒉以產業強市（縣）組合拳搭建現代產業體系。黨的二十大報告提出建設現代化產業體系，堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，從廣州、深圳、廈門，到成都、蘇州、無錫，再到武漢、長沙、鄭州，諸多城市都不約而同提出“制造強市”“產業強市”或“產業第一”的政策口號，把實體經濟放在經濟發展的“C位”。21世紀以來，依托制造業和建筑業的實體經濟，既是地方政府經濟發展的“著力點”，也是地方政府構建現代化產業體系的關鍵，同樣也是地方政府在城市GDP錦標賽中“突圍”的必然選擇。［5］產業強市（縣）是地方政府推進生產力發展的重要“政策路徑”，包攬著當地發展“主導產業”和“非主導產業”的系列政策，分配市場利益和份額，以更好地集聚土地、勞動、技術、管理和數據等各類生產要素，組建生產空間和生產鏈，構建現代產業體系，進一步推動“科技創新”和“產業轉型”，形成新的生產力。

⒊通過農民市民化身份轉型供給城市產業工人。工人階級掌握著先進生產工具，是城市先進生產力的代表，工人隊伍的壯大，意味著生產力總量的擴大。城鎮化是地方政府通過轉移農村剩余勞動力的政策，把持有城市居住證的“失地農民”納入義務教育、基本醫療、基本養老、就業服務等基本公共服務保障范圍，使其逐步享受與當地城市戶籍人口同等的基本公共服務，對失地農民進行職業教育培訓，幫助農民市民化，更好地滿足“產業強市”的“用工需求”。［6］同時，地方政府在推進農民市民化身份轉型中，應尊重農民意愿和自主定居權利，特別是依法維護進城落戶農民在農村享有的既有權益，對農民土地的承包權、經營權、流轉權、收益權予以“產權確認”，使農民的土地“使用權”保值增值，消除農民進城落戶的后顧之憂，更好地通過農民市民化身份轉型供給城市產業工人，發展城市產業和提高生產力。［7］

⒋政府政策調控有選擇性地干預市場調節空間。生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力。政府政策調控在一定程度上能夠改善生產關系，通過行政手段、經濟手段以及法律手段，使得個人、企業、社會組織等市場主體更公平地參與市場競爭，抑制市場調節的盲目性、自發性和滯后性，科學調配生產要素，發揮“市場能管理好的由市場管，市場管不好的由政府管”的宏觀作用，促進總需求和總供給的基本平衡，實現生產力的發展。［8］政府宏觀調控的“有形之手”和市場調節的“無形之手”總是交替作用于生產要素的配置空間，二者存在此消彼長的關系。我國政府政策調控的“需求側”管理，期望從“投資、消費、出口”方面刺激性拉動經濟增長，而全面深化改革中的“供給側結構性改革”，主要依靠“勞動力、土地、資本、技術與創新”的要素轉型配置實現經濟平穩增長或“經濟發展軟著陸”，在一定程度上“有選擇性”地干預著市場調節的空間，供給側結構性改革的系列政策也因此而誕生。［9］

⒌勞動密集型產業為主導的粗放經濟發展方式。勞動密集型產業是指在投入的勞動力、技術和資本這三種要素中，單位勞動占用的資本數量和科技含量較少的那一類產業。我國地方政府政策先期推動經濟發展中，較多地依靠人口紅利和勞動密集型產業。勞動密集型產業較多的是粗放經濟發展方式，一方面，產業體系處于價值鏈的低端、勞動生產率有待提高；另一方面，產業前景的“生命周期”較短，需要及時推進產業升級。據估測，在工業化進程中，美國以勞動密集型產業為主導的工業化階段持續了110年，日本持續了80年，我國臺灣地區持續了約40年。［10］地方政府在改革開放前期，利用政策先期推進了以勞動密集型產業為主導的粗放型發展，后續也迫切需要通過政策調整來推進技術密集型產業為主導的精細化高質效發展。

（二）地方政府前期發展生產力的政策不足

地方政府前期發展生產力的政策組合拳，對于發展當地經濟、社會、文化和生態各個領域有著重要作用，較大地促進了生產力發展，相對滿足了人民日益增長的物質文化需求。然而，隨著人口老齡化、地方債務、部分產業產能過剩、就業環境不理想、金融資產等社會風險的顯現，地方政府前期發展生產力的政策不足也逐漸凸顯，主要表現在如下四方面：

⒈政策調控市場供需“不平衡”問題。地方政府調控市場供需目標是尋求“生產-消費”的平衡，促進生產力發展，但實踐中難免出現利益分化、權力尋租、市場紅利消失等方面的影響，導致當地市場經濟存在“供給”和“需求”之間的結構性錯位或不平衡，其典型表現是“中低端產品過剩，高端產品供給不足”，呈現出當地產業發展中消化“過剩產能”減弱的問題。［11］市場供需“不平衡”問題的產生，凸顯了政府調控沒有使市場充分發揮在資源配置中的決定性作用，難以實現生產和消費的“供需平衡”。

⒉政策執行存在分配“不公正”問題。中國式現代化過程中，從平均主義時期的總體“低激勵”轉向改革開放初期“允許一部分人一部分地區先富起來”的“強激勵”政策，地方政府的配套改革政策極大地調動了生產積極性，促進了生產力發展，使得“效率優先兼顧公平”的規則績效明顯。［12］隨著改革開放的深入，“做大蛋糕的同時分好蛋糕”的問題日益顯現，為保證公平，地方政府落實“共享改革成果”和“實現共同富?！钡摹肮絻炏燃骖櫺省钡陌l展政策，以更好地激活社會主義各個市場主體和各生產要素活力。［13］然而，由于實踐中政策優惠和制度執行“懲罰不精準，激勵不到位”等做法的存在，導致部分地方政府在政策分配利益方面存在“不公正”的問題，一定程度上影響著生產和投資的積極性。如部分地方政府優先在融資、貸款方面優惠頭部企業，對中小微企業卻“選擇性忽視”，等等。

⒊政策驅動技術創新“不理想”的問題。科學技術是第一生產力，也是支持中國經濟結構轉型升級的巨大引擎，地方政府的政策應驅動企業進行科技創新和產教研融合發展。從“投入-產出”成本理論看，地方政府通過政策調整來驅動生產要素集聚，建立在企業利用“要素升級”和“要素優化”能夠帶來的“要素收益”基礎之上，而“要素升級”出現乏力或技術創新“不理想”的狀況，則說明“低級生產要素”向“高級生產要素”晉級的“科創投入不精準”。［14］以我國生物醫藥產業的Ramp;D投入為例，生物醫藥上市企業創新能力與其對生物醫藥Ramp;D投入成正比，政府扶持和企業投入資金越多，考核管理越精細和科學，股權分配越合理，科研人員科技創新意愿越強，生產要素升級的韌性越好，科技創新的成效就越突出。然而，地方財政資金具有有限性，財政資金有限性與政府投入領域就構成了“供需矛盾”，若科創投入在“生物醫藥”領域多，則在集成電路、高端裝備、新材料、人工智能、云計算等其他領域就會減少，使得產業領域整體上出現生產要素組合的結構性矛盾，表現為產業鏈與創新鏈發展中的“強鏈”工作乏力、“補鏈”工作不精準等，以致地方政府在探索“學科+產業+人才+研發”的創新模式“存有不足”，無法有效集聚和組合人才、資金、技術等生產要素來發展生產力。

⒋政策執行中權力管控“不規范”問題。地方政府在政策執行過程中對于市場經濟的權力管控“管得多、放得少”“一刀切”“不規范”，不利于發揮市場機制的作用，也不利于更有效地發展生產力。當前，部分地方政府政策執行中存在對微觀經濟活動和市場主體的不當干預問題。一方面，個別地方或部門沒有完全領會黨中央在新時代促進經濟高質量發展的精神，所制定的政策沒有顧及當地經濟社會的實際需求，對經濟的發展“管得多、放得少”，甚至一些政策朝令夕改，直接抑制了市場經營主體的發展空間。另一方面，個別地方或部門對經營主體的執法不規范、不文明、不透明，甚至還存在“吃拿卡要”的權力尋租腐化問題，使市場經營主體“送得多、賺得少”，增加了市場經營主體的不確定性，讓市場經營主體因存在政策、法律方面的顧慮而只能“想得多、干得少”，不利于塑造親清新型政商關系環境。［15］

四、地方政府加快形成新質生產力的政策新思考

針對地方政府政策調控市場供需“不平衡”、政策執行存在分配“不公正”、政策驅動技術創新“不理想”、政策執行中權力管控“不規范”等問題，結合“新質生產力”的內涵要求，即在政策方向上以科技創新為經濟增長新引擎、政策載體上積極培育新興產業和未來產業、政策路徑上強化企業科技創新主體地位，地方政府加快形成新質生產力，仍需處理好幾個層面的關系。

（一）上層產權制度完善與地方產權保護一體性

新興產業和未來產業是新質生產力的關鍵支撐，而支撐新興產業和未來產業的關鍵是完善的產權制度，用產權制度來激勵科技創新。產權制度制定權不在地方政府，但地方政府可以結合產權保護的基層實踐，更好地促進上層產權制度完善，把“誰研發誰受益”的平等保護、全面保護、依法保護規則落到實處和細處，既能夠符合國際公約和國際貿易通行規則，也能夠符合我國法律法規實際，從而更好地執行企業間有關知識產權保護的合同。因此，上層產權制度完善與地方產權保護要一體性推進，地方政府才能更好地發展新興產業和未來產業。

（二）地方政府主打產業與關聯產業的主次協同性

地方政府積極培育新興產業和未來產業，加快形成新質生產力，勢必面臨發展各類產業的“主次”矛盾問題，“胡子眉毛一把抓”難以抓好經濟，需要有選擇性地處理好當地主打產業和關聯產業的主次協同關系。相對于傳統產業重視自然要素和資本要素的主導作用，未來產業是知識和技術主導型的產業，其依托所在地方區域的科教資源和產業基礎，利用制度、技術、知識等要素，謀劃更具有高成長性、戰略性、先導性的產業，如新一代人工智能、第四代半導體、元宇宙、基因與細胞、未來網絡與先進通信、儲能與氫能等未來產業。發展未來產業最直接的影響是對原有產業體系或關聯產業的沖擊與改變，地方政府要處理好主打的未來產業與原有關聯產業的主次關系，統籌二者在特定階段的“協同發展”問題。

（三）親清新型政商關系和誠信型營商環境的同頻性

信任是產生社會合作、減少社會交易摩擦的基礎資源，也是社會主義市場經濟公平運行的社會資本。［16］加快形成新質生產力，離不開市場競爭機制的作用，而市場競爭機制發揮作用，既需要誠信的營商環境，也需要構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長，以防止政策執行中權力管控“不規范”，避免民間資本與權力勾肩搭背“以權謀私”“權錢交易”“權色交易”“權權交易”的腐化異象。因此，地方政府構建親清新型政商關系和營造誠信型營商環境同頻推進，才能以“嚴作風”推動“優服務”、以“優服務”體現“嚴作風”，依法依規解決民營企業合理訴求，及時為民營企業提供有效的公共服務，釋放社會主義市場經濟的活力，更好推動經濟社會高質量發展。

（四）生產要素向未來產業集聚的“利益驅動”與“政府推動”

生產要素集聚是發展特定產業的基礎條件，缺乏生產要素集向未來產業可持續集聚，難以支撐未來產業有序發展。生產要素向未來產業集聚主要受兩種力量驅動，一種是未來產業自身“市場前景”和“市場紅利”的“利益型驅動”，另一種是地方政府發展未來產業的政策意愿所導致的“幫扶型驅動”。［17］作為外力“幫扶型”“輔助型”驅動，政府推動生產要素向未來產業集聚又受到多種因素和力量制衡，包括當地城市對外開放程度、營商環境改善程度、政策制度變遷、交通物流體系是否暢通、市場紅利消失、要素升級乏力等，削弱著生產要素向未來產業可持續集聚的動力，從而影響新質生產力的發展。所以，地方政府加快形成新質生產力，要權衡“市場調節”和“政策調控”對于生產要素向未來產業集聚的影響，發揮“利益驅動”與“政府推動”對于生產要素向未來產業集聚的有利作用。

五、“雙螺旋”耦合：生產要素集聚與未來產業鏈助力提升新質生產力

戰略性新興產業是未來產業的基礎，培育未來產業是加快形成新質生產力的根本。新質生產力以科技創新為引擎，以未來產業為主導，以產業升級為方向，以提升產品核心競爭力為目標，以新型高素質人才為支撐，依靠生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的路徑，追求資源配置效率高、資源環境成本低、經濟社會效益好的高質量發展目標。地方政府加快形成新質生產力，關鍵是驅動生產要素向戰略性新興產業和未來產業集聚，尤其是向未來產業集聚并形成未來產業鏈，使得生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合，為新質生產力發展提供可持續動能。

（一）生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的基本形式

生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合是加快形成新質生產力的基本路徑。在計劃經濟體制下，生產要素被單一的政府“定價”和“計劃”驅使，基本不具有價格市場的“波動性”，也就使得生產要素集聚和未來產業鏈組建的運行結構展現為“直線型”。在市場經濟體制下，生產要素集聚受到政府政策調控和市場價格機制的“雙重”影響，包括勞動要素、土地要素、技術要素、數據要素等要素價值都會在市場交易中呈現出“價格波動性”，價格偏高時，市場紅利大，生產要素向未來產業鏈集聚；價格偏低時，市場紅利小，生產要素則會“逃離”未來產業鏈，也就使得生產要素在向未來產業鏈集聚過程中整體展現為“波浪線型”集聚。相應地，未來產業鏈的發展也在“市場紅利”和“市場風險”交織影響下展現為“波浪線型”，并與生產要素集聚這條“波浪線”互促互進，共同構成生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的理論樣態，助力經濟在實踐中高質增長。

（二）生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的主要功能

生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的主要功能，圍繞如何形成新質生產力發揮作用展開，其主要功能如下：

⒈加快形成新質生產力的引導功能。生產力是一切社會變革和發展的根本動力，而新質生產力是經濟高質量發展的決定力量。地方政府發展未來產業有利于加快形成新質生產力。但是，誰來投資未來產業、生產要素為什么要向未來產業鏈集聚、未來產業鏈如何整合高級生產要素提升全要素生產率，這些問題本身就需要市場來挖掘、政府來引導。地方政府通過政策創新來促使生產要素集聚與未來產業鏈發生“雙螺旋”耦合，以加快形成新質生產力的引導功能，包括引導未來產業發展目標的“利民性”、發展領域的“規劃性”和發展方向的“科創性”。

⒉加快形成新質生產力的組織功能。任何生產都是一種有組織的行為，地方政府加快形成新質生產力也需要組織化。隨著中國式現代化全面推進，地方政府推動經濟由“粗放型”到“集約型”再到“高精尖型”發展，需要布局未來產業，創新政策驅動和市場調節的共同作用方式，加快生產要素向高端化工、生物醫藥、新材料、集成電路、云計算等在內的不同產業集聚，構筑生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的經濟發展結構。生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合結構，又進一步促進未來產業的市場鏈、產業鏈、科技鏈、創新鏈和人才鏈的“鏈鏈結合”，推動了類似上海生物醫藥園區、貴陽大數據科創城、無錫金投集成電路產業園、杭州智慧谷、南京國家第三代半導體技術創新中心、武漢東湖新技術產業開發區等載體建設，釋放了生產要素集聚的創崗效應和未來產業鏈的高質效生產力，展現出加快形成新質生產力的組織功能。

⒊加快形成新質生產力的創新功能。實踐中，在政府政策調控和市場機制的雙重作用下，生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合結構，對于加快形成新質生產力具有創新功能。生產要素向未來產業集聚，利用數據、土地、勞動、管理、技術、資本等生產要素的分化重組，搭建生產空間，由無到有、由弱到強、由強到優地發展未來產業鏈，本身就是一個“創新”過程，即創新并采用新技術、新模式、新產業、新領域、新動能，激發未來產業的質量變革、效率變革、動力變革，形成更高品質的生產力。

（三）生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的運行機制

生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合結構是從理論層面概括生產要素集聚與未來產業鏈有效實踐發展的理論樣態。生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的運行機制，主要闡釋生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合運動的各影響因素的結構、功能及其相互關系，以及這些因素產生影響、發揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式。從政府調控的“政策驅動”和市場調節的“利益驅動”來看，生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的運行，受制于“利益一致性”和“利益沖突性”的關鍵作用，并在“政策選擇終止”和“市場風險擴大”的影響下，作出“集聚”或“分流”生產要素的決策，由此，展現為生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的運行機理，推動或阻礙新質生產力的發展（見圖1）。

⒈發揮市場供需共振的調節作用，強化利益的驅動功能。市場機制發揮作用的根源在于人們的利益需求。地方政府創新政策，通過分配利益，吸引各個生產要素主體參與新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業，謀劃發展未來產業，形成新質生產力，增強發展新動能，最終目標是滿足人們“美好生活需求”。結合圖1來看，地方政府要進一步發揮市場供需共振的調節作用，強化利益的驅動功能，吸引優質生產要素持有者參與未來產業鏈打造，尋求利益一致的合作共識，有效化解市場風險，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，構建生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的運行機制，從而加快形成新質生產力。

⒉提高政府政策驅動精準性，減少未來產業鏈市場風險。生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合運行機制的暢行，需要提高政府政策驅動精準性，尤其是在產業規劃、產權保護、產投基金、上市融資、收益分配與擔責等方面，更好地制定“獎懲規則”，塑造政策可信性環境，減少未來產業鏈市場風險，吸引資本、數據、土地、勞動、技術等各生產要素有效集聚到未來產業鏈，發展新質生產力。結合圖1來看，政府政策調控不精準或風險管控意識不足，均有可能造成未來產業鏈的“鏈條斷裂”，從而導致生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合機制的運行不暢，阻礙新質生產力發展。

⒊激勵企業對生產要素轉型升級，增強未來產業發展韌性。地方政府政策驅動生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的運行機制，其有效運行的關鍵還在于企業發展的市場適應性以及未來產業的發展韌性。地方政府政策激勵企業創新的決心和力度，對于構筑未來產業發展空間大小有著重要的正相關影響。對于未來產業的特定領域，政府有效激勵企業發揮主體作用，讓企業面對特定產業領域的“卡脖子”技術時，敢于攻堅克難進行科技創新，并借助產教研一體化平臺，利用產權保護、政策優惠、融資幫扶等各種措施，促進自身生產要素轉型升級，增強未來產業的市場適應性和發展韌性，有效應對從研發設計、流片到規?；a的周期長、耗資大等市場風險。

（四）生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的政策路徑

地方政府通過政策創新來建構生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合的經濟運作結構，并以此結構作為加快形成新質生產力的基本路徑，對加快新質生產力具有引導、組織和創新功能，可以破解政策調控市場供需“不平衡”、政策執行存在分配“不公正”、政策驅動技術創新“不理想”、政策執行中權力管控“不規范”等難點問題，實現經濟高質量發展。

⒈完善現代企業制度，增強未來產業企業運營的法治性。生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合是人們對企業如何運行、未來產業生產體系如何構建的理論概括。企業是制度環境的產物，有什么樣的制度，就有什么樣的企業。企業內部怎么樣管理自身，與外部政府用什么樣的制度管企業，二者具有“政策刺激-逐利反應”方面的一致性。地方政府并不具有法律制度制定權或立法權，但憑借自身對企業宏觀管理的經驗，可通過更專業的渠道或政策促進現代企業制度及配套制度的完善，增強未來產業企業運營的法治性。一是推動產權制度完善，用產權制度更好激勵科技創新。地方政府按照屬地管理原則，把“誰研發誰受益”的平等保護、全面保護、依法保護規則依法落到實處和細處，激活未來產業企業運營的積極性。二是推動現代企業制度完善，防范企業法人不當得利投機?，F代企業制度是以市場經濟為基礎，以企業法人制度為主體，以公司制度為核心，以產權清晰、政企分開、權責明確、管理科學為條件的新型企業制度。發展未來產業尤為需要完善的現代企業制度和相關配套制度，防范企業法人不當得利投機，如防止科技實體的網絡直播帶貨空頭公司搖身一變“網絡未來科技公司”來套取地方政府政策優惠等。地方政府應根據屬地管理規則，傾聽中小投資者合理建議，推動上市公司管理制度“懲罰更有效、激勵更公正”，從而為未來產業發展提供誠信的法治空間。

⒉發揮市場調節機制作用，合理布局“地標性”未來產業。地方政府構建親清新型政商關系，塑造誠信的營商環境，實際上是培育健康的未來產業發展市場和環境，更好地發揮市場對資源配置的決定性作用。［18］生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”有效耦合運行需要發揮市場機制的調節作用，更好地釋放市場紅利對未來產業生產要素集聚的“虹吸效應”。同時，地方政府對于未來產業的扶持不能“全面開花”而要抓“重點”，結合地方產業發展實際，從元宇宙、基因與細胞、新一代人工智能、第四代半導體、未來網絡與先進通信、儲能與氫能等未來產業中選擇兩個或三個產業扶持，精準發力，對接市場，合理布局“地標性”未來產業，培育“院所經濟”“頭部企業”“頭部公司”，組建未來產業鏈，加快形成新質生產力。

⒊健全未來產業鏈長制，促進未來產業園區集聚化發展。未來產業鏈長制是地方政府集聚生產要素和推動未來產業發展的重要工作機制。未來產業鏈長制的工作職責應聚焦在未來產業鏈的“全鏈”“強鏈”“補鏈”專業方面。健全未來產業鏈長制，要把市場作為配置資源最有效率的形式，凡屬市場能解決的問題就交給市場辦，進一步簡政放權、做好未來產業發展的公共服務，打造總部型、研發型、綜合型的未來產業科技園區，高效推動各生產要素集聚，助力未來產業企業落地增效，并圍繞主導產業“建圈強鏈”，促進未來產業園區集聚化發展，如上海北郊未來產業園、深圳阿波羅未來產業城、無錫先導集成電路裝備材料產業園、武漢未來科技城、成都未來智創產業園等。

⒋優化未來產業基金管理規則，推動未來產業科技創新。未來產業領域的科技創新是提升未來產業“業態升級”科技含量的根本方式。地方政府應建立未來產業投資基金，并優化未來產業基金管理規則，明確未來產業投資基金由政府財政“撥改投”改革資金與社會資本共同出資設立，鼓勵社會各類風險投資和股權投資基金進入未來產業相關領域，采用股權投資等市場化方式，推進“投資-回報-產權”一體化，分擔未來產業鏈發展的“資金鏈風險”。未來產業基金在使用上堅持政府引導、市場運作、規范管理、滾動發展的原則，落實“創新驅動”核心戰略和“產業強市（縣）”主導戰略，引導各類資本、資源向未來產業集聚，推動未來產業科技創新、轉型升級和供給側結構性改革，實現生產要素優化配置和高質量發展。

⒌創新校企“產學研”融合機制，助力未來產業業態升級。生產要素集聚與未來產業鏈“雙螺旋”耦合需要地方政府通過政策創新校企“產學研”融合機制，發揮“人才是第一資源”作用，推動未來產業業態升級。借鑒美國MIT（麻省理工學院）產學研經驗，地方政府應進一步整合“校-企”合作資源，健全集成未來產業人才培養體系，促成校企合作的“產教融合”，利用好未來產業應用技術創新平臺，進一步加強實戰性教學、研究性教學、優化人才培養，堅持“招生即招工、入校即入企、校企雙師、聯合培養”原則，以未來產業企業用人的崗位和技能需求為導向，由科研資質過硬的未來產業企業來主導確定未來產業“研發人才”“技能人才”的培養計劃，學校按照企業需求培養未來產業創新型人才、訂單式技能人才，更好地助力未來產業鏈與人才鏈融合發展，推動未來產業業態升級的“人才含量”和“科技含量”，加快形成新質生產力。

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New Policy Reflections on Accelerating the Formation of

New Qualitative Productivity by Local Governments

——A Path Based on the Coupling of Production Factor Agglomeration

and the “Double Helix” of the Future Industrial Chain

Wang Huahua

Abstract：The key to cultivating emerging and future industries and accelerating the formation of new quality productive forces is to gather production factors. The agglomeration or diversion of production factors into the future industrial chain is not only regulated by market mechanisms，but also driven by government policies. However，while local government policies have achieved results in driving production factors，cultivating industrial chains，and developing the local economy，there are also issues such as policy regulation of market supply and demand imbalance，unfair distribution of market benefits，unsatisfactory driving of technological innovation，and irregular power control. In theory，the key to solving the problem for local governments is to promote the sustainable development of future industries and accelerate the formation of new quality productive forces through the coupling path of production factor agglomeration and future industrial chain“double helix”. In practice，policy innovation in problem-solving by local governments includes improving modern enterprise systems and enhancing the rule of law in the operation of future industrial enterprises；Establish a long-term system for the future industrial chain and promote the agglomeration development of future industrial parks；Optimize the management rules of future industry funds and promote technological innovation in future industries.

Key words：new quality productivity；policy driven；production factors；future industrial chain；market regulation

（責任編輯：馬海龍）

收稿日期：2023-12-21

作者簡介：王華華，江蘇省社會科學院無錫分院（無錫市行政學院）副教授，教研室主任，政治學博士，江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省委黨?；靥仄秆芯繂T，無錫市首批太湖文化優青，研究方向為城鎮化政策與生產要素流動。

基金項目：江蘇省第六期“333 高層次人才培養工程”優秀青年項目“就近城鎮化中生產要素可持續集聚的風險及化解機制研究”，項目編號：JS2022SSSJ8301；無錫市“太湖人才計劃”宣傳文化人才項目“無錫形成新質生產力的產業政策創新研究”，項目編號：THRC2023YQ301。