現(xiàn)代政府治理體系的歷史成就與改革方向

摘" " " 要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)行政體制改革取得了世所矚目的成就，總結(jié)出一系列可被推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系奠定了基礎(chǔ)。黨的二十大擘畫了“全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”宏偉目標(biāo)，作出“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”重大戰(zhàn)略部署，明確了政府治理體系的改革方向。從有為政府建設(shè)和政府職能角度看，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持政府主導(dǎo)、堅(jiān)持政策指導(dǎo)、堅(jiān)持創(chuàng)新引導(dǎo)、堅(jiān)持群眾督導(dǎo)等是我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的現(xiàn)實(shí)路徑，也是政府治理體系改革的重點(diǎn)任務(wù)。為此，必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)等各類關(guān)系，積極鼓勵(lì)地方試點(diǎn)探索，在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下創(chuàng)新政府治理模式，穩(wěn)慎有序推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，貫徹全過(guò)程人民民主，努力構(gòu)建人民滿意的現(xiàn)代政府治理體系。

關(guān)" 鍵" 詞：行政體制改革；現(xiàn)代化；政府治理

中圖分類號(hào)：D630" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1007-8207（2024）04-0068-10

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力”［1］，對(duì)政府治理體系改革作出重大部署。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快行政體制改革步伐，采取了一系列突破性舉措，不斷取得歷史性成就，為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供了體制保障。［2］理論創(chuàng)新方面，習(xí)近平總書記關(guān)于行政體制改革的重要論述豐富了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，為政治學(xué)、行政學(xué)等領(lǐng)域研究開拓了新空間；實(shí)踐創(chuàng)新方面，政府治理體系日漸成為將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要支撐，地方案例為完善相關(guān)制度積累了豐富素材，實(shí)踐促進(jìn)改革的作用更加明顯。但與此同時(shí)，國(guó)際形勢(shì)變幻莫測(cè)，諸多不確定性因素持續(xù)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命引發(fā)人類生產(chǎn)生活方式巨大變革，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有制度體系和治理模式帶來(lái)全新挑戰(zhàn)。

此外，國(guó)內(nèi)發(fā)展迎來(lái)重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的路線圖更加清晰，時(shí)間表更為緊迫，對(duì)各領(lǐng)域各方面改革提出更高要求。在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上，國(guó)家行政體系是銜接上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要紐帶，現(xiàn)代化的政府治理體系更加有利于加快我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化。因此，必須堅(jiān)持不懈以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，瞄準(zhǔn)國(guó)家戰(zhàn)略需要和人民群眾需求，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、科技等多種舉措，持續(xù)推進(jìn)政府治理改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，打造更加完備的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，努力完成各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，加快構(gòu)建與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配、與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的現(xiàn)代化政府治理體系。

一、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

我國(guó)行政體制改革最重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)各領(lǐng)域各方面改革，不斷優(yōu)化黨群關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系等一系列復(fù)雜關(guān)系。尤其是2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，更是大刀闊斧、“刀刃向內(nèi)”深度變革，進(jìn)一步明確了黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，將各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)從事務(wù)性工作中解放出來(lái)，將更多精力傾注于方針、政策的制定和引導(dǎo)上，總的看來(lái)效果明顯，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在各個(gè)部門和大多數(shù)地區(qū)得到了非常好地貫徹落實(shí)。實(shí)踐證明，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、提升國(guó)家治理能力、協(xié)調(diào)國(guó)家治理關(guān)系的必然選擇，是順應(yīng)歷史發(fā)展、堅(jiān)持理論創(chuàng)新、推進(jìn)改革實(shí)踐的基本要求。［3］加快建立黨領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同高效、分工明確的現(xiàn)代政府治理體系，則是有效履行政府職能、更好推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的支撐保障。

黨的二十大報(bào)告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實(shí)?！保?］加強(qiáng)黨對(duì)行政體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，最直接的舉措便是將黨的組織機(jī)構(gòu)“實(shí)體化”和“常設(shè)化”，尤其是中央和省級(jí)機(jī)關(guān)中黨的工作部門要與行政部門在級(jí)別上、職能上盡量“一視同仁”，在“三定方案”里明確黨組織的隸屬與權(quán)責(zé)等。嚴(yán)密的組織體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的重要基礎(chǔ)，組織體系可以及時(shí)把黨的決策、政策傳達(dá)下去，還能充分調(diào)動(dòng)各類人力、物力資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有機(jī)整合與政治力量的有效動(dòng)員。［5］2023年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》決定組建中央金融委員會(huì)、中央科技委員會(huì)和中央社會(huì)工作部等多個(gè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步深化黨中央機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)了黨對(duì)重大領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。隨后，北京、上海、江蘇、福建等近20個(gè)省市陸續(xù)出臺(tái)方案部署機(jī)構(gòu)改革，除了對(duì)標(biāo)中央“規(guī)定動(dòng)作”調(diào)整金融、科技、數(shù)據(jù)等機(jī)構(gòu)設(shè)置外，各地紛紛因地制宜開展“自選動(dòng)作”，比如甘肅、湖北進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、資源配置和公共服務(wù)向基層下沉等。

我們黨在國(guó)家治理體系中的職責(zé)定位說(shuō)明，唯有不斷完善黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，才能把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。［6］而要更好發(fā)揮黨對(duì)政府治理體系的領(lǐng)導(dǎo)作用，必須從完善制度、健全機(jī)制、改革體制、優(yōu)化編制等方面“下狠勁”“動(dòng)真格”“見(jiàn)實(shí)效”。一是正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本政治制度，必須從源頭理清思路，以“法”的形式將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的地位作用更加明確和強(qiáng)調(diào)，并且通過(guò)教育宣傳等手段普及這一理念，確保從思想觀念上接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和唯一性。二是優(yōu)化完善配套運(yùn)行機(jī)制。一方面，要將黨建質(zhì)量與部門工作質(zhì)量統(tǒng)一評(píng)估考量，以國(guó)有企業(yè)和中央及省級(jí)機(jī)關(guān)黨建高質(zhì)量發(fā)展為試點(diǎn)和重點(diǎn)，先行探索黨建引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的方法路子；另一方面，要加快干部制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，有效解決黨政關(guān)系最末端、最前沿的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。三是充實(shí)黨員干部隊(duì)伍力量。就人事制度而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)反映在黨政不同機(jī)構(gòu)和職位上，體現(xiàn)在官員的任職期限和流動(dòng)狀況上，可以采取“干部能上能下”“黨政機(jī)構(gòu)交流任職”“跨黨政領(lǐng)域兼職”等舉措，增強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)交融度，減少微觀層面的沖突與矛盾。四是創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法。及時(shí)將各地黨建引領(lǐng)、組織建設(shè)等經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉為具體制度，因地制宜探索適合各地的新經(jīng)驗(yàn)、新做法，構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府與群眾、政府與社會(huì)共商共建共享的科學(xué)民主決策機(jī)制，推動(dòng)黨和政府與社會(huì)等各方面關(guān)系從“行政主導(dǎo)”型向“黨建引領(lǐng)”型轉(zhuǎn)變。［7］

二、加快政府職能轉(zhuǎn)變

國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮是新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)前提下，如何更好發(fā)揮政府作用、加快政府職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)行政體制改革的主要任務(wù)和具體策略。改革開放以來(lái)，經(jīng)過(guò)8次行政體制改革，我國(guó)政府職能加快轉(zhuǎn)變，政府作用更加有效。政府是否有效發(fā)揮作用，重點(diǎn)還是在能不能處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)等主體的關(guān)系，即什么事情要由政府、市場(chǎng)和社會(huì)分別承擔(dān)，什么事情又該大家共同努力。黨的十八大以來(lái)，我們堅(jiān)持以“放管服”改革破發(fā)展難題、優(yōu)營(yíng)商環(huán)境，用“放管服”改革辦法提升宏觀政策效能，通過(guò)退稅減稅降費(fèi)直達(dá)機(jī)制幫扶各類市場(chǎng)主體等，成為應(yīng)對(duì)沖擊、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)前行的重要舉措?！胺殴芊备母锞褪恰胺砰_搞活、促進(jìn)公平”，力求為群眾經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供便利和自由。

發(fā)揮政府作用的前提和關(guān)鍵仍然在于持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，即在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，以解決社會(huì)主要矛盾為目的，明確好政府定位，處理好政府與其他治理主體的關(guān)系。具體來(lái)講，就是通過(guò)系統(tǒng)性調(diào)整黨和政府機(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)部門內(nèi)部關(guān)系；加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系，讓市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)政府跟外界的聯(lián)系；借助財(cái)稅制度改革等舉措，逐步建立權(quán)責(zé)明晰、資源均衡、區(qū)域協(xié)調(diào)的中央跟地方的關(guān)系。［8］要進(jìn)一步加大政治引領(lǐng)力，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，各級(jí)政府必須在法治軌道上開展工作；強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)吸引力，培養(yǎng)政府的經(jīng)濟(jì)治理能力和市場(chǎng)行為習(xí)慣，會(huì)用多用市場(chǎng)手段解決公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等治理難題；激活社會(huì)生命力，以為人民提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為旨?xì)w，以滿足人民群眾對(duì)于美好生活的需求為目的改進(jìn)工作；彰顯技術(shù)支撐力，注重現(xiàn)代技術(shù)手段在行政領(lǐng)域的普及應(yīng)用，加快政務(wù)信息公開，優(yōu)化審批監(jiān)管流程，暢通群眾參與渠道，著力提高政府治理效能。

政府處理好各種關(guān)系的重點(diǎn)在于如何正確行使公共權(quán)力，因而合理確權(quán)便顯得尤為重要。各地的常用做法是建立權(quán)責(zé)清單制度，適當(dāng)拓展政府的職責(zé)范圍，并將其作為政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)性制度或“漸進(jìn)式”創(chuàng)新。［9］所謂有為政府，實(shí)際上是政府治理體系的進(jìn)一步健全，需要通過(guò)一些改革途徑。一是加快調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行規(guī)則，更好適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?？梢越梃b軍隊(duì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)推進(jìn)政府大部制改革，打造服務(wù)型政府，提高政府資源利用效率，簡(jiǎn)化工作流程，完善運(yùn)行體制。二是落實(shí)落細(xì)“放管服”改革。深入基層調(diào)查研究，切實(shí)掌握各地改革成效，借助第三方評(píng)估、社會(huì)力量考核等手段，及時(shí)總結(jié)前期成果和經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)將簡(jiǎn)政放權(quán)置于現(xiàn)代行政體系構(gòu)建的大背景下，細(xì)化優(yōu)化權(quán)力清單、責(zé)任清單等，確保各級(jí)政府“做該做的事”“做好該做的事”。三是逐級(jí)構(gòu)建中央到地方的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。確保工作職能、規(guī)章制度、配套法規(guī)、運(yùn)行機(jī)制及時(shí)跟上，形成靠制度管權(quán)、依職責(zé)管事、按績(jī)效管人的長(zhǎng)效機(jī)制。四是探索人民至上的政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政與績(jī)效執(zhí)政相統(tǒng)一，以人民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)政府作用效果和治理效能，以共同富裕為目標(biāo)引領(lǐng)和促進(jìn)各級(jí)政府更好履行職責(zé)。

三、優(yōu)化基層治理體系

基層是國(guó)家治理的“神經(jīng)末梢”，也是國(guó)家制度傳導(dǎo)的“前沿陣地”，因此基層治理中的實(shí)踐探索往往可以自下而上推動(dòng)制度創(chuàng)新和局部改革。政府治理體系尤其是基層治理體系的進(jìn)一步完善，更容易通過(guò)行政管理優(yōu)勢(shì)和實(shí)際治理效能，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。［10］改革開放以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)各地加快基層治理模式創(chuàng)新，涌現(xiàn)出一大批被作為全國(guó)“樣本”的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，比如行政審批制度改革、政務(wù)公開制度改革等，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐一體推進(jìn)的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。與此同時(shí)，省級(jí)及以下政府獲得更多自主權(quán)，探索出一系列具有地方特色、可被推廣復(fù)制的政府治理新模式。比如北京市“接訴即辦”基層治理，在多個(gè)省份普及的“網(wǎng)格化”社區(qū)管理，發(fā)軔于浙江省的“最多跑一次”審批等?？偟目磥?lái)，中央統(tǒng)一規(guī)劃更有利于整體推進(jìn)，地方探索則更易催生新的政府治理模式。我國(guó)國(guó)家治理的重點(diǎn)領(lǐng)域和作用末端在于基層，尤其是城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，我們長(zhǎng)期施行基層自治制度等，取得了較為明顯的治理效能。

政府通常是公共政策制定與執(zhí)行的專門組織，相應(yīng)的體制機(jī)制則是決定政策執(zhí)行效果的制度設(shè)計(jì)。［11］從歷史來(lái)看，政府治理體系就是要回答國(guó)家需要一個(gè)什么樣的政府、以及如何建設(shè)這個(gè)政府之問(wèn)。法治、德治、自治、智治、黨建引領(lǐng)等舉措都在治理活動(dòng)中發(fā)揮著各自的政治功能，已經(jīng)成為基層治理不可或缺的重要組成部分。政府治理體系是凝聚這些重要力量的框架或者龍骨，是集聚各項(xiàng)治理手段優(yōu)勢(shì)的體制基礎(chǔ)。［12］在國(guó)家統(tǒng)一的改革部署基礎(chǔ)上，地方改革可以在不觸動(dòng)現(xiàn)有政府層級(jí)安排的情況下，優(yōu)先改變?cè)薪M織功能及其工作機(jī)制。通過(guò)一系列切實(shí)可行的漸進(jìn)式變革，實(shí)現(xiàn)人員、資源、權(quán)力等下沉到治理活動(dòng)最前線，即街道社區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，實(shí)行更加扁平化的二級(jí)決策體制與管理機(jī)制，比如僅保留市級(jí)政府和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)政府等，將為中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的基礎(chǔ)支撐。［13］

在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，地方政府體制改革與基層治理體系優(yōu)化，仍將成為今后我國(guó)政府治理體系改革的重心。一是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)向基層延伸和深度嵌入。加大黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)檢查力度，夯實(shí)基層治理中黨的權(quán)力和職責(zé)；落實(shí)好黨中央主題教育及其“回頭看”有關(guān)要求，把教育成效真正轉(zhuǎn)化為黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的信心、動(dòng)力和行動(dòng)。二是要特別注意轉(zhuǎn)化市域和縣域政府職能。制度創(chuàng)新繼續(xù)下沉，在深化“放管服”改革背景下，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升政務(wù)服務(wù)能力，注重用數(shù)字化新技術(shù)打通“最后一公里”，將污染防治、社會(huì)保障等專門性公共事務(wù)交由社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，吸收民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、志愿服務(wù)等力量參與社會(huì)治理。三是要全方位探索信用治理新模式。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管與社會(huì)信用體系建設(shè)，繼續(xù)推行黑名單制度、聯(lián)合獎(jiǎng)懲制度等，促使各類信用主體不能失信、不敢失信、不愿失信，逐步形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾監(jiān)督、數(shù)據(jù)支撐的現(xiàn)代化基層信用治理格局。四是要注重制度層面的深度創(chuàng)新。將村規(guī)民約、城市公約等德治舉措提煉為普遍適用的具體制度，因地制宜推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治德治自治融合新模式。推動(dòng)同級(jí)政府之間共享信息，用信息化、數(shù)字化手段減少重復(fù)流程，用清單制、任務(wù)制明確各級(jí)各部門職責(zé)，技術(shù)賦能進(jìn)一步向基層拓展，堅(jiān)持格式統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，避免政出多門、信息“分家”。鼓勵(lì)技術(shù)先進(jìn)企業(yè)免費(fèi)提供信息服務(wù)，構(gòu)建全國(guó)適用、功能復(fù)用、數(shù)據(jù)共用的基層治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)等。

四、加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)

在貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，各級(jí)政府在已有改革基礎(chǔ)上加快實(shí)施創(chuàng)新舉措和全方位改革方案，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，著力破除制約中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的體制機(jī)制弊端，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供更多動(dòng)力。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”等新型治理模式探索，實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)向數(shù)字政府的演進(jìn)之路，數(shù)字政府這一新型政府樣態(tài)已經(jīng)成為推進(jìn)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系的重要路徑。數(shù)字政府實(shí)際上就是在現(xiàn)有行政組織框架基礎(chǔ)上，綜合利用數(shù)字技術(shù)對(duì)政府的治理理念、治理機(jī)制、治理手段和治理方式的重新組合，可簡(jiǎn)單理解為行政機(jī)關(guān)完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過(guò)程。在數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局中，數(shù)字政府建設(shè)是對(duì)現(xiàn)代政府治理范式的重要變革，在數(shù)字化、智能化等手段的有力支撐下，數(shù)字政府以更高效率提升公共服務(wù)品質(zhì)，不斷優(yōu)化決策方式，用更高質(zhì)量的治理效能加快推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程。

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平不同，對(duì)新技術(shù)的接受程度不同，因而數(shù)字政府成熟度呈現(xiàn)“地區(qū)差異”。比如東部地區(qū)憑借在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、專業(yè)人才、治理理念等方面的突出優(yōu)勢(shì)，數(shù)字政府發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)最為迅猛，中部地區(qū)借助中部崛起等政策緊隨東部之后，而西部地區(qū)整體發(fā)展略為緩慢?？傮w看來(lái)，我國(guó)數(shù)字政府主要有三大模式，分別以廣東、浙江和貴州為代表。一是整體推進(jìn)、管運(yùn)分離的廣東模式，二是以點(diǎn)帶面、政企合作的浙江模式，三是國(guó)企操盤、數(shù)據(jù)融合的貴州模式。［14］2022年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要“全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面”，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型明確了新方向。當(dāng)數(shù)字化演進(jìn)與法治政府建設(shè)同步推進(jìn)，數(shù)字法治政府建設(shè)被提上議事日程，現(xiàn)代政府治理體系的應(yīng)然樣貌愈發(fā)清晰，被認(rèn)為是人類文明進(jìn)步、國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展、社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求共同作用的必然結(jié)果。［15］

數(shù)字政府建設(shè)絕非天馬行空的戰(zhàn)略部署或單向的制度建構(gòu)，而是基于特定歷史方位、特定國(guó)家使命、特定發(fā)展需求，由不同主體繪制而成的全方位、交互式、立體化的改革畫卷。數(shù)字政府歸根結(jié)底是數(shù)字化轉(zhuǎn)型在國(guó)家治理領(lǐng)域的嵌入、勾連與賦能，成熟度不斷提升的過(guò)程，要從制度、體制、組織、數(shù)據(jù)等多個(gè)維度發(fā)力。［16］一是堅(jiān)持制度創(chuàng)新。以法律為基礎(chǔ)構(gòu)建數(shù)字政府制度框架，輔以政策、規(guī)章和規(guī)范等，形成完善的數(shù)字政府制度體系，試點(diǎn)機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域成立專門的數(shù)字化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在地方政府相關(guān)部門增設(shè)專門技術(shù)處理和研究機(jī)構(gòu)等，通過(guò)智能化、制度化變革提高數(shù)字政府績(jī)效。二是堅(jiān)持體制創(chuàng)新。因地制宜新建或調(diào)整數(shù)字政府主管機(jī)構(gòu)，以各地新組建數(shù)據(jù)局為契機(jī)，優(yōu)化相關(guān)部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型職責(zé)，統(tǒng)一規(guī)劃政務(wù)數(shù)據(jù)開放、信息安全標(biāo)準(zhǔn)與管理使用規(guī)定等。建立公共服務(wù)“好差評(píng)”機(jī)制，用數(shù)據(jù)說(shuō)話、按數(shù)字評(píng)判，努力打造“人工+智能”密切協(xié)作的人機(jī)合作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)有序開放、安全使用，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生服務(wù)提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐。三是堅(jiān)持組織創(chuàng)新。數(shù)字政府建設(shè)是個(gè)“一把手工程”，要積極爭(zhēng)取更高一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)直接支持，可成立更高級(jí)別聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組等舉措，最大限度調(diào)動(dòng)技術(shù)、數(shù)據(jù)等優(yōu)質(zhì)資源，進(jìn)一步激發(fā)各級(jí)各類人員積極性，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力支撐。四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理。通過(guò)宣傳教育等傳統(tǒng)手段提高黨員干部數(shù)字素養(yǎng)，逐步提高政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理能力與應(yīng)用水平。明確不同類型數(shù)據(jù)的確權(quán)歸屬，在一定范圍內(nèi)建立數(shù)據(jù)分級(jí)分類制度，結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建等重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化進(jìn)程，構(gòu)造完整的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈，提升政府?dāng)?shù)據(jù)駕馭能力。

五、推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整

行政區(qū)劃是從空間維度對(duì)國(guó)家治理進(jìn)行的區(qū)域劃分和職責(zé)劃分，實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力按照層級(jí)關(guān)系按序分配的過(guò)程。從歷史上看，行政區(qū)劃多依據(jù)語(yǔ)言、民俗等文化屬性劃分，在版圖上多以山、河為界，受限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平和生產(chǎn)力狀態(tài)。技術(shù)變革加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)長(zhǎng)期保持的“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)行政區(qū)域迎來(lái)挑戰(zhàn)，各地結(jié)合自身紛紛開始區(qū)劃調(diào)整改革，撤縣并市、街改區(qū)等舉措屢見(jiàn)不鮮。截至2024年2月，自然資源部22個(gè)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，包括河南省、陜西省、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等，對(duì)發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化主體功能定位起到了較好的指導(dǎo)作用。實(shí)踐證明，優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整有利于破除不同地區(qū)間的行政壁壘，更好落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源交流互換，加快形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，推動(dòng)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)與資源配置。

行政區(qū)劃調(diào)整有利于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略落地，加快要素流動(dòng)和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)構(gòu)建，通過(guò)空間重組或機(jī)構(gòu)優(yōu)化等方式提升政府治理效能，因此很多地方都在積極開展這方面的探索。比如在縣域治理、省域治理之外，近年來(lái)又出現(xiàn)了市域治理等新范疇，進(jìn)一步拓展了政府治理體系的作用場(chǎng)域。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的制約作用更加凸顯，已經(jīng)成為影響地方治理、特別是基層治理效能的體制“藩籬”。目前來(lái)看，城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)等功能區(qū)迅速崛起，國(guó)家重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略加快推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程從個(gè)別城市“單打獨(dú)斗”步入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展的新階段。行政區(qū)劃實(shí)際上是超越空間之外的權(quán)力分配格局，資源要素通常會(huì)按照行政級(jí)別流動(dòng)，等級(jí)越高的地區(qū)會(huì)有更多機(jī)會(huì)獲取優(yōu)質(zhì)資源。這種權(quán)力不均的格局會(huì)因行政層級(jí)差異而產(chǎn)生明顯“勢(shì)差”，這也成為各地行政區(qū)劃調(diào)整的直接動(dòng)因，空間調(diào)整就是要實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)劃之間優(yōu)質(zhì)資源的重新配置。從歷次經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整類型較為集中，主要包括市制設(shè)置調(diào)整、市區(qū)內(nèi)區(qū)劃調(diào)整、縣或縣以下區(qū)劃調(diào)整等。從實(shí)際效果看，無(wú)論哪種程度的改進(jìn)模式，區(qū)劃調(diào)整的力度、廣度和深度仍然與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求存在一定差距。

科學(xué)合理的行政區(qū)劃設(shè)置是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等國(guó)家戰(zhàn)略有序推進(jìn)的重要保障，要用現(xiàn)代政府治理體系更好支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，需要更高層面和更深層次的行政區(qū)劃調(diào)整。一是省級(jí)層面區(qū)劃調(diào)整?？蛇m當(dāng)適度縮小省級(jí)行政區(qū)域面積，使各個(gè)省份區(qū)域劃分更加符合科學(xué)治理原則，盡快與國(guó)際通行做法接軌；視情撤銷地市級(jí)治理這一層級(jí)，將空間重新布局與取消地區(qū)行政層級(jí)結(jié)合起來(lái)；還可依托區(qū)域中心城市規(guī)劃建設(shè)新的省級(jí)行政區(qū)，推行扁平化的行政管理體系，循序改變與行政單元等級(jí)掛鉤的逐級(jí)分配模式等，更好地支持要素自由流動(dòng)和資源高效配置。二是市域區(qū)劃設(shè)置。在大中城市和省會(huì)城市中相應(yīng)地設(shè)置一級(jí)地方政府與市政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市的集中統(tǒng)一管理，鼓勵(lì)支持引導(dǎo)城市間、城鄉(xiāng)間以多種協(xié)作聯(lián)動(dòng)方式，賦予城鄉(xiāng)各級(jí)更多行政資源和發(fā)展空間；構(gòu)建技術(shù)賦能下新型“市—區(qū)—街區(qū)”的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”城市管理體制，將市轄區(qū)調(diào)整為多功能行政區(qū)，設(shè)立市政府派出機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職能。三是中小城市城區(qū)規(guī)劃。通過(guò)優(yōu)化市制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)中小城市發(fā)展，精簡(jiǎn)城市政府規(guī)模和編制，根據(jù)不同地區(qū)不同特征，推動(dòng)形成承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的高質(zhì)量發(fā)展城市。比如加快解決東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和特大鎮(zhèn)設(shè)市問(wèn)題，適度降低對(duì)中西部地區(qū)較強(qiáng)縣改市的經(jīng)濟(jì)、人口標(biāo)準(zhǔn)；建立市制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，優(yōu)化審批評(píng)估機(jī)制，建立被調(diào)整行政區(qū)域群眾訴求表達(dá)機(jī)制等。

六、確保人民當(dāng)家作主

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”［17］，尤其提到要“加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系”［18］等，對(duì)各級(jí)政府要受人民監(jiān)督、創(chuàng)新行政方式等提出了具體要求。作為將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的主導(dǎo)者與執(zhí)行者，各級(jí)政府肩負(fù)著下大力氣增強(qiáng)各類制度吸納力、制度整合力與制度執(zhí)行力之重任，必須充分體現(xiàn)人民意志、維護(hù)群眾根本權(quán)益。從“以人為本”到“以人民為中心思想”，再到堅(jiān)持人民至上的世界觀、方法論，“人民性”始終是各級(jí)政府改革的基本遵循，落實(shí)全過(guò)程人民民主制度也一直是各級(jí)政府改革的方向。多年以來(lái)，群眾滿意不滿意，已經(jīng)成為評(píng)判政府績(jī)效的基本標(biāo)準(zhǔn)，群眾參與度也變成開放政府、陽(yáng)光政府的重要標(biāo)志。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，群眾參與國(guó)家治理和社會(huì)治理的熱情和渴望進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)民主參與機(jī)制、制度轉(zhuǎn)化方式提出了更高要求。

全過(guò)程人民民主的本意就是將中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治貫穿于國(guó)家治理全過(guò)程，在發(fā)揮作用和影響的同時(shí)，民主機(jī)制乃至民主制度也在不斷完善，繼而實(shí)現(xiàn)由民主全過(guò)程向全過(guò)程民主的嬗變。我國(guó)國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)是一種相對(duì)優(yōu)勢(shì)，必須真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際治理效能，才能成為絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。［19］黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、人民當(dāng)家作主制度體系、民主協(xié)商制度等都是人民群眾參與的制度體系，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由政府主導(dǎo)并整合各類治理主體、吸納精英群眾共同執(zhí)行，通過(guò)公共政策、政府職能與社會(huì)互動(dòng)等具體實(shí)踐得以體現(xiàn)的。由于我國(guó)國(guó)家制度體系是歷經(jīng)多年革命實(shí)踐以及黨和政府努力探索并反復(fù)試錯(cuò)之后形成的，其內(nèi)容之龐雜、內(nèi)涵之深刻、內(nèi)在之廣博并不是所有人都可快速理解、正常領(lǐng)會(huì)。近年來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)進(jìn)一步改革行政體制提出新的要求，比如健全權(quán)責(zé)清單制度、行政審批制度、宏觀經(jīng)濟(jì)治理制度等方面，為構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系提供了選擇路徑。2022年3月11日，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六次修訂，進(jìn)一步明確了地方政府建設(shè)的原則要求，為推進(jìn)政府主導(dǎo)下的全過(guò)程人民民主創(chuàng)造了新的機(jī)遇。

把人民民主充分體現(xiàn)到推進(jìn)國(guó)家治理各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域，既要融入各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)安排之中，也要嵌入人民意志充分表達(dá)的支撐保障之中，需要積極發(fā)揮政府在制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化過(guò)程中的主導(dǎo)作用。一是以制度知識(shí)化簡(jiǎn)化全過(guò)程人民民主的起點(diǎn)。全過(guò)程人民民主始于公共政策和國(guó)家制度初設(shè)之時(shí)，需要從制定給誰(shuí)與由誰(shuí)制定的兩端入手，同時(shí)解決制度難點(diǎn)和執(zhí)行痛點(diǎn)等問(wèn)題。各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立專門的制度解讀或解釋部門，借助智庫(kù)專家或較為成熟的人工智能技術(shù)等，將制度文本轉(zhuǎn)換為教科書、行動(dòng)指南等通俗易懂、方便學(xué)習(xí)吸收的知識(shí)，為人民民主參與提供便利。由群眾推選出知識(shí)水平高、理解能力強(qiáng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的代表作為各級(jí)政府的參謀智囊，共同參與國(guó)家大政方針的制定、修訂與監(jiān)督，從源頭上體現(xiàn)群眾所想所盼。二是以機(jī)制合約化驅(qū)動(dòng)全過(guò)程人民民主的運(yùn)轉(zhuǎn)。全過(guò)程人民民主實(shí)際上就是把民主嵌入具體的政策施效和制度執(zhí)行的全過(guò)程。從議題選定、方案形成到政策實(shí)施、反饋監(jiān)督，政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要與之匹配的民主參與機(jī)制發(fā)揮作用，比如聽(tīng)證會(huì)議，專家評(píng)估等，以此確保政策的合法性與權(quán)威性。在機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，人民群眾與黨和政府之間自然形成了彼此信任與合約約定，在相互作用和相互影響下促進(jìn)政策有效執(zhí)行。三是以效能可視化彰顯全過(guò)程人民民主的質(zhì)量。相對(duì)而言，我國(guó)政府行為過(guò)多關(guān)注于制度形成與政策執(zhí)行，制度評(píng)估或效能反饋環(huán)節(jié)相對(duì)較弱。要充分行使群眾的意見(jiàn)表決權(quán)甚至否決權(quán)，將群眾意見(jiàn)表達(dá)的權(quán)利制度化，對(duì)政府決策實(shí)現(xiàn)硬性約束，進(jìn)一步增強(qiáng)政府管理的透明度，完善第三方政策評(píng)估等行業(yè)規(guī)制等。在以上各個(gè)環(huán)節(jié)綜合作用下，某一制度最終將具化為實(shí)際治理效能落地，此時(shí)全過(guò)程人民民主的前一終點(diǎn)與新的起點(diǎn)合二為一，在制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能過(guò)程中，自然而然會(huì)形成政府主導(dǎo)下全過(guò)程人民民主的閉合回路，確保人民當(dāng)家作主。

總之，中國(guó)式現(xiàn)代化任重而道遠(yuǎn)，要到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，就必須持續(xù)深入各方面各領(lǐng)域改革。對(duì)于政府治理體系改革而言，就要努力實(shí)現(xiàn)四個(gè)結(jié)合，取得四方面新的成效。從上到下與自下而上相結(jié)合，既注重統(tǒng)一規(guī)劃也鼓勵(lì)因地制宜。行政體制改革要與國(guó)家治理現(xiàn)代化同頻共振，必須適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化需要，重點(diǎn)突出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等領(lǐng)域。制度創(chuàng)新與機(jī)制優(yōu)化相結(jié)合，既注重創(chuàng)新發(fā)展也確保安全穩(wěn)定。用黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)化黨政關(guān)系，不斷調(diào)適政府與市場(chǎng)關(guān)系，協(xié)調(diào)改進(jìn)政府與社會(huì)關(guān)系，更好處理橫向政府間關(guān)系等。黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民滿意相結(jié)合，既注重質(zhì)量效益也鼓勵(lì)自我變革。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下調(diào)整改革的目標(biāo)方向，在制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化中推進(jìn)改革，在公共價(jià)值驅(qū)動(dòng)下推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，在人民群眾的監(jiān)督下驗(yàn)證政府治理效能等。理論研究與實(shí)踐探索相結(jié)合，既注重當(dāng)下應(yīng)用也瞄準(zhǔn)未來(lái)布局。加快政策試點(diǎn)向制度構(gòu)建演進(jìn)，加快地方經(jīng)驗(yàn)向更廣范圍延伸，加快人民滿意度衡量標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建，加快實(shí)現(xiàn)政府治理體系現(xiàn)代化。

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The Historical Achievements and Reform Directions of

Modern Government Governance System

Liu Haijun， Ding Maozhan

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China’s administrative system reform has achieved remarkable results， which summarized a series of replicable experiences to lay the foundation for accelerating the transformation of government functions and building a modern government governance system. The 20th National Congress of the Communist Party of China outlined the grand goal of “comprehensively building a socialist modernized strong country” and made major strategic deployments such as “optimizing the government’s responsibility system and organizational structure”， which clarified the reform direction of the government governance system. From the perspective of building a promising government and government functions， the leadership of the Party， government-led， policy-guidance， innovation-conduct and mass-supervision are the practical paths for China’s institutional advantages to be better transformed into governance effectiveness， and also the key tasks of government governance system reform. Therefore， it is necessary to coordinate various relationships between the government and the market under the comprehensive leadership of the Party， actively encourage local pilot explorations， innovate government governance models driven by technology， steadily and orderly promote administrative division adjustments， implement people’s democracy throughout the process， and strive to build a modern government governance system that satisfies the people.

Key words： administrative system reform； modernization； government governance

（責(zé)任編輯：董博宇）

收稿日期：2024-01-03

作者簡(jiǎn)介：劉海軍，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）一級(jí)調(diào)研員，研究方向?yàn)閿?shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)；丁茂戰(zhàn)，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）報(bào)刊社原總編、《行政改革內(nèi)參》主編，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)閲?guó)家治理、宏觀經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金特別委托項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2020MYB034；中國(guó)行政改革研究基金重大課題“政府公信力與誠(chéng)信政府建設(shè)”，項(xiàng)目編號(hào)：2019CSOAR009。