條塊互動視角下基層職能整合的實現邏輯

摘" " " 要：在基層治理領域，條線屬事與街鎮屬地之間的權責不對等，制約著基層治理效能的提升。面對基于專業化分工帶來的職能碎片化問題，基層治權在職能部門與基層政府間尋求平衡、推進條塊部門聯合行動，是推進基層職能有效整合、提升基層治理能力的有益探索。從S市G街道“三整合”改革案例切入，梳理當地在行政審批、綜合執法、城市管理三個重點領域的改革措施，探究基層治理中條塊聯合的實現機制。研究發現，基層條塊互動并非簡單的“條條帶動塊塊”或“塊塊調動條條”的聯動模式，而是在信息機制、壓力機制和權責機制共同調節下形成了一種動態化、長效化的條塊配合機制。在基層職能整合場域探索條塊互動新機制，為深化條塊關系提供了更廣闊的視野。

關" 鍵" 詞：條塊關系；“三整合”；審批服務；綜合執法；職能整合

中圖分類號：D630" " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1007-8207（2024）04-0116-13

一、問題的提出

科層組織是現代國家的基本組織形式，權力關系明確、等級層次有序的組織結構是其基本特點，目的是通過專業化人員和正式規章制度來貫徹落實自上而下的政策指令，提高解決問題的效率。［1］但基于專業化分工的基層政府部門由于業務分工不同、價值偏好不一等原因，在行政實踐中出現了部門林立、各自為政、協調困難以及管理不順的現象，反而無助于降低行政成本、提升行政效率。［2］這一權威體制與治理有效性之間的矛盾該如何化解一直是理論研究與實踐探索中備受關注的話題。

條塊關系是我國行政管理體制中最基本的結構關系。［3］“條”與“塊”是按照不同的治理邏輯和運行方向進行的。一方面，由于“條”的設置是國家職能分工的結果，所以各條線職能部門的專業化特征突出；而“塊”的設置承擔著所在層級治理的整體性責任，所以基層政府在治理過程中更強調整體性目標。另一方面，垂直管理結構下的“條”接受上級指揮和領導，職能部門工作往往圍繞專業性的單一任務目標展開；而橫向的“塊”上基層政府在屬地原則的約束下，需兼顧轄域內多項任務目標，以保證本區域各項復雜治理任務的有序開展。概括而言，條塊矛盾指的是職能部門運行的專業化取向與層級治理整體性取向之間的矛盾，以及職能部門運行的單目標取向與層級治理的多目標取向之間的矛盾。［4］如何化解條塊矛盾，或者說條塊間到底該如何互動，關系到國家治理能力和治理水平的提升，各地也積極開展了“在地化”的實踐探索。

為應對基層治理中的綜合性難題，基層政府不斷探索條塊聯動機制。實踐中成立專項工作領導小組、運動式治理等機制是職能整合的重要舉措，但這兩種模式的本質是將職能部門的專項工作轉變成上級“塊塊”政府的重點工作，以此推進條塊的有效配合。［5］成立領導小組和運動式治理的方式依托暫時性的組織形式，能在短期內理順條塊關系，在各行政主體間促成協同治理，但在常規治理問題上并不能完全適用。那么，處在權力結構最底層的基層政府，應如何調適條塊互動關系，實現制度化、長效化的職能整合機制，是本文的核心關懷。

為準確地回應上述問題并進一步深化條塊關系討論，筆者從條塊互動視角出發，著眼于現實的職能整合案例，試圖從中抽絲剝繭、尋找答案。S市G街道“三整合”改革指的是基層整合審批、服務、執法力量的改革。一方面，“三整合”改革涉及多項行政職能和多元行政主體，屬于條塊“齊抓共管”的事務；另一方面，“三整合”改革不僅有專業性的一面，也具備明顯的地域性、綜合性和社會性特征，是觀察和分析條塊關系的合適案例。通過分析S市G街道“三整合”改革的實踐做法，在條塊互動的視角下探究基層政府職能整合的實踐邏輯，能夠為條塊關系的調整路徑提供有益思路。

二、文獻回顧

我國現行的行政管理體制是按照事權和財權對行政單位進行組織化的條塊體制設置。［6］在基層綜合治理實踐中，“塊塊”體系末端呈現的“上面千條線、下面一根針”任務情境進一步強化，在條塊分割的行政體制下，基層政府在處理綜合性治理事務時往往難以調動上級有關部門協調處理，單一執法的模式難以破解條塊分割的難題，為應對基層管理“條塊并行”的局面，已有研究提出了多種條塊配合的行動策略，學界對條塊間互動關系的研究可歸納如下：

（一）塊塊帶動條條

塊塊帶動條條的行動策略主要通過運動式治理的模式體現，已有研究發現，運動式治理將部門專項任務上升為黨委和政府要求的政治性任務，可以集中政府與社會的資源和力量實現治理目標。［7］運動式治理往往由上級政府發起，下級政府受到的政治激勵較強，在這種強激勵的刺激下，基層形成“塊塊帶著條條做”［8］的模式，從而保證在短期內順利完成上級任務。在運動式治理中，塊塊帶動條條的實現邏輯包含觸發機制、運行機制和維持機制。［9］在壓力型體制下，運動式治理通過任務目標自上而下傳導的方式轉變了下級政府的注意力，從而形成一種解決問題的“速效邏輯”，同時通過短期內權力的再分配方式促成條塊配合。由于運動式治理臨時強化了任務壓力、問責風險和績效期待等正向驅動因素，這為塊塊帶動條條實現有效治理創造了條件。［10］

（二）條條調動塊塊

條條調動塊塊的行動策略主要通過治理議題的可視化和公開化以及公眾對治理議題的介入調動基層政府，既有對政治勢能的“借用”，也反映了職能部門更具主動性的特征。［11］例如，珠海市公安部門牽頭的“平安指數”［12］、深圳市城管局牽頭的“街道環境衛生指數”［13］、蘭州市城管局為市民參與城市管理打造的“市民城管”平臺［14］等現實治理經驗，皆通過更為直接和彈性的條塊配合進路來調動基層政府對部門專項任務的投入。由于條線部門在基層治理中承擔屬事責任，基層政府則通過分口管理來協調統籌基于專業化分類的屬事工作，條線職能部門將部分權力下放，通過條線權力屬地化的方式實現條塊間的有效互動。［15］“條條部門”相對于基層政府掌握了資源分配的主導權。［16］在治理重心下移的要求下，條條調動塊塊的行動策略具備權力和資源優勢，有助于推進條塊聯合行動。

（三）“事件”統籌條塊

“事件”統籌條塊的行動策略主要從解決問題的導向出發。解決問題是指在一定目標引導下，將問題識別和建構作為組織決策的起點，突破既有管理閾限并尋求合法、現實的組織與資源運行方式，以求有效解決問題。［17］網格化管理是解決問題驅動的典型創新模式，網格化管理所涉及的執法或治理問題本身具有跨部門、跨層級、跨條塊性質，問題的解決無法靠單一主體實現。以“事件”為中心的協同治理模式不再局限于“條強塊弱”抑或是“條弱塊強”的鐘擺之間，而是重視“工單”的全過程跟蹤，力求實現“無縫隙”管理。［18］“事件”統籌條塊的行動策略，在實體上明確了條塊間、部門間的責任劃分，分解任務目標；在執行程序上則圍繞現實問題，建立跨部門、跨層級的治理網絡。北京市的“街鄉吹哨、部門報到”［19］、上海市的“一網統管”［20］、蘇州市的“全要素網格管理”［21］是“事件”統籌條塊互動方式的代表性實踐探索。

塊塊帶動條條的行動策略，主要依賴于黨政權威對治理任務的重視，以政治勢能形成高位動員、高壓任務、高度激勵，達到治理任務中條塊配合的效果。此種行動策略往往伴隨運動式治理的進行，能夠在短期內實現條塊良性互動，但無法形成長效機制。條條調動塊塊的行動策略通過職能部門權力屬地化的方式實現，是條線部門權力的下放和重組，本質上并未對條塊間結構進行調整。“事件”統籌條塊的行動策略跨越了部門、層級和條塊，但此種行動策略該如何持續地運行下去，仍然值得進一步探索。筆者使用單案例研究法，著眼于S市G街道的“三整合”改革實踐，在條塊互動的視角下探究基層職能整合的實現路徑，試圖在既有文獻的基礎上進一步向前延伸和發展。

三、案例選擇和資料收集

本文聚焦的是S市G街道“三整合”改革實踐。S市是江蘇省轄地級市，國務院批復確定的長江三角洲重要的中心城市之一。近年來，隨著城市快速發展，G街道經歷了大規模的拆遷，九成以上的農民變成了城鎮居民。同時，大量的外來人口在G街道居住，G街道成為了S市集中居住密度最大的區域之一，城市化按下“加速鍵”。原來的社區居住格局被打破，社區管理的復雜性增強。村民上了樓、外來人口的激增，使得許多居民不清楚辦事該往哪里去、該找誰辦，G街道面臨一系列民生服務、審批、執法的缺口，居民“辦事難”的問題突出。G街道“三整合”改革按照條塊結合的模式，強化資源整合、推進多元行動主體統籌聯動，為觀察基層條塊互動方式和職能整合路徑提供了窗口。

本文所使用的資料源于筆者在S市G街道開展的田野調查、深度訪談和收集整理的文獻資料。首先，通過線上線下多種渠道，圍繞“三整合”改革收集了豐富的文獻資料，包括政策文件、媒體報道、官方的公眾號文章、宣傳材料和統計數據，并收集到了占據儲存空間17G的S市“三整合”改革電子臺賬。其次，為了深入感知S市G街道的“三整合”改革過程和成果，筆者于2023年2月至4月期間，在S市G街道集成指揮中心開展了歷時兩個月的田野觀察。再次，在實地觀察的基礎上，對一線網格員、集成指揮中心主任、集成指揮中心坐席員、街道職能部門工作人員、村（社區）居民等進行了深度訪談，從而較好地掌握G街道“三整合”改革的歷程和取得的成果。

四、案例介紹：S市G街道“三整合”改革實踐

基層整合審批服務執法力量改革（簡稱基層“三整合”改革）是破解基層治理難題的有效途徑。S市G街道“三整合”改革聚焦審批服務、綜合執法和網格管理三個重點領域，優化職能機構設置、梳理多元行政主體間權責清單，力求打破職能部門間信息壁壘，改變條塊分割的現狀，探索出一條制度化的職能整合路徑，如圖1所示。

（一）綜合執法“一隊伍”

綜合行政執法改革的總體思路是將分散于各個部門的執法權集中起來，整合歸并執法隊伍，建立綜合行政執法機構，解決多頭執法、多層執法和重復執法的問題。［22］S市城市綜合行政執法源于城管系統改革，分別設立了城市管理局和綜合行政執法局，目的是實現管理與執法的分離。但隨著基層管理事項的復雜性增強，很多執法事項已經超出城市管理的范圍，所以在“三整合”改革中也將其他執法權相繼劃入綜合行政執法局，對分散的執法權進行整合，建立綜合執法“一隊伍”。

⒈職能整合。2019年9月26日，W區政府印發并向社會公布了《W區鎮（街道）集中行使的行政處罰權及其相關行政強制措施目錄清單》，為了推進基層執法現狀由“分散執法”向“綜合執法”轉變，G街道整合了城管、安監、人社、環保等部門共129名人員，組建了綜合行政執法局，統一行使城市管理、安全生產、勞動監察等領域227項行政處罰和5項行政強制職權，形成了分工明確、高效運轉的組織架構。通過機構改革，執法權限下沉，G街道依托區綜合執法平臺，替代了原區案件處理窗口，降低了執法成本，提升了辦案效率。

“以前屬地城管中隊辦案，當事人都需要坐公交到區城管局進行處罰、繳納罰款，有時材料不齊或其他原因需要花上一天時間，現在要方便多了，在街道層面就能解決。”（GA01-20230321）①

⒉機制建立。職能初步整合后，為保證綜合執法模式持續運行下去，需建立機制保障。G街道綜合行政執法局的三個網格片區按照“定格定人定責”原則，通過“精確網格劃分、配備執法終端、建立綜合行政執法平臺、融入街道集成指揮中心”等技術手段，形成了平臺指揮、全域監控、統一執法的“三位一體”的運行機制。首先，統一了自由裁量權。G街道綜合行政執法局對接區級個各執法部門，梳理了自由裁量權，執法人員在實施行政處罰時，參照統一的自由裁量權標準，以此來確保處罰的合法和適當。其次，規范了案件管理流程。結合系列化制度和統一執法文書，G街道綜合行政執法局對執法全流程形成了規范化管理。一是規范事前管理，根據案件來源不同，落實了投訴舉報登記制度，以制度化的方式規范對常規及專項監督檢查的管理，同時規范了移送案件的收案流程。二是嚴格事中審批。從立案、決定到結案，對案件的事實依據、適用法律、執法程序、執法文書等進行嚴格審核。三是加強了事后監管。建立了案件閉環機制，并定期開展案件的復查核查，對不合規的案件處理主體進行聯合懲戒。G街道通過建立和完善案件處理的閉環管理機制，實現了條塊有效配合。

⒊規范監督。為了使案件閉環管理流程有效運行，G街道不斷完善監督管理機制，建立了“執法三項制度”“雙隨機一公開抽查”制度、責任追究制度、重大風險監測防控制度、盡職免責辦法等，以此確保下放的執法權力規范化運行。G街道根據省、市、區關于“三項制度”相關文件要求，印發了《G街道執法全過程記錄制度》和《G街道重大行政執法決定法治審核制度》，對音視頻記錄范圍、法制審核事項等內容進行了明確，這也為規范執法行為提供了基本遵循。同時，G街道紀委對執法作風紀律形成監督，G街道綜合行政執法局建立了作風效能督查小組，對全局的作風問題進行不定期的日常督查。

（二）審批服務“一窗口”

行政審批制度改革以優化、整合審批服務為目標，主要是為了克服審批服務在審批標準、審批權限、服務數據以及監管等方面的碎片化問題。［23］在基層治理領域，隨著審批事項的下放和削減，許多事前審批逐步轉變為事中、事后監管，但相關職能部門的監管機制卻沒有隨著任務的變化及時調整，這加重了監管力量和監管責任不匹配的矛盾。為化解基層審批服務碎片化難題，G街道整合各項審批權限，規范審批流程，打造了審批服務“一窗口”。

⒈建立事項清單。G街道按照區審批局的要求、結合本街道的實際情況，對入駐為民中心的窗口部門及服務清單進行再梳理，整個為民服務大廳共可辦理179個政務服務事項，其中，社保、計生、民政、殘聯等民生事項112個，垂直部門服務事項37個，審批局審批服務事項30個。基于事項清單厘定權責后，G街道與市審批局進行合作，為轄域內市民進行“委托辦理”，這是S市內行政審批改革模式的一次全新嘗試。

“原先G街道企業需要前往市行政審批局駐派的服務窗口辦理各類事項，從2020年4月1日起，通過‘委托辦理’的形式，在家門口就能辦理設立、變更等大部分的企業登記業務。”（GM01-20230328）

⒉規范運行流程。為了破除流程碎片化問題，G街道行政審批服務改革推行集中辦理，推進全部政務服務事項進駐政務服務中心（分中心）大廳，各職能部門自設的服務大廳原則上不再保留。通過服務窗口的有效歸并促成條塊聯合行動，原來需要先在街道層面辦理再轉移到區級職能部門的事務如今統一在政務服務中心辦理，街道政府與區級相關職能部門在后臺實現互聯互通。G街道“一窗式受（辦）理”支持綜合受理（辦理）、分類審批、統一出件等服務，構建了跨部門的聯審聯辦機制。流程的規范化壓縮了相關行動主體的自由裁量空間，原本條塊間難以協同的情況得到改善。

⒊強化平臺支撐。G街道行政審批局推行“全程電子化”的申請模式，指導企業依托“江蘇省政務服務網企業全鏈通綜合服務”“江蘇省市場監督管理局網上登記系統”等平臺，在線自主申報企業開業登記所需材料，審批人員通過網上在線審批，對符合要求的直接登記發證。營業執照、通知書等原需企業到窗口現場簽字領取的材料，改革后可以通過政務專遞直接送達企業，實現了“不見面審批”“一次都不跑”的改革要求。

“以前不僅需要到現場辦，少了一個材料也辦不成，現在本身需要我們企業提供的材料數量減少了，另一個就是如果材料有問題，窗口能改的直接改，不能改的也先收走，將來再調換。”（GS01-20230321）

同時，借力“互聯網+政務服務”的新模式，在尹山湖和尹東黨群驛站建立了24小時服務廳，提供行政審批、市民卡服務、燃氣充值等9類自助終端設備，借助平臺便捷性實現了24小時服務，在增加服務時限的同時降低了人力成本。

（三）基層治理“一張網”

網格化管理作為一種治理工具，本身具備精細化、多元參與、資源共享和無縫隙變革等特征，是基層服務創新轉型的表現。［24］S市全要素網格化管理貫徹“縱向到底、橫向到邊”的原則，縱向上整合各條線職能部門，橫向上按照300-500戶為一個單元的規模重新劃分村（社區）網格，同時在區級成立綜合治理聯動中心，街道層面成立綜合治理聯動分中心，聯動中心作為網格管理體系的中樞系統，將職能部門專屬網格和村（社區）基礎網格融合起來，實現條塊間、部門間統一調度和安排。為適應基層社會治理精細化要求，2017年，G街道增設了“S市W區G街道社會綜合治理聯動中心”，該中心與“G街道經濟服務中心”和“G街道勞動和社會保障服務中心”并行，作為街道下轄的事業單位，日常運營經費由街道全額撥款，但性質上屬于公益類事業單位，該中心核定編制人員3名，在街道下屬事業單位中調劑，從“G街道經濟服務中心”調劑2名，從“G街道勞動和社會保障服務中心”調劑1名，調劑情況如表1所示。建立聯動機構標志著基層治理“一張網”初步形成，為接下來聯動機制的建立奠定了基礎。

⒈厘定條塊權責。S市G街道基層網格管理改革按照“條塊聯動、以塊為主”的原則，將“吹哨報到”機制分為“網格吹哨、街鎮報到”和“街鎮吹哨、部門報到”兩部分，通過“吹哨報到”機制發揮網格的綜合統籌協調作用。為了使街鎮“吹哨”有根據，在2019年，S市W區梳理了事件責任清單，根據區級責任清單的要求，G街道“網格吹哨、街鎮報到”更加聚焦平安穩定，梳理了關于出租屋消防安全、“9+1”場所消防安全、無證照經營食品小作坊、非法捕魚等問題清單，設計問題事項59個。“街鎮吹哨、部門報到”清單則更加聚焦社會治理的難點、堵點，梳理了集體違建、經營場所內新建（改擴建）影響房屋結構安全等涉及需多部門聯合執法的問題清單，涉及問題點20個。同時，研究審定了《W區鎮（街道）集中行使的行政處罰權及相關行政強制措施目錄清單》，明確下放227項行政處罰權及5項相應行政強制措施，在賦予基層更多職責的同時，也給予了相應的權力。而在具體的基層事務處理中，由于有些事項沒有屬地劃分，或者事項性質無需經過鎮（街道）政府處置，聯動中心可以直接吹哨區級相關職能部門，可將這種處置流程概括為“網格吹哨、部門報到”，作為對“網格吹哨、街鎮報到”“街鎮吹哨、部門報到”的補充。將“吹哨報到”機制中的條塊責任進行明確劃分，一定程度上壓縮了條塊間、部門間的推諉避責空間，改變了基層條塊分割、各自為政的治理現狀。“吹哨報到”機制把街鎮、各職能部門納入了社會治理的“一張網”，通過清單式治理模式，明確了吹哨者、報到者的職責，指定了各級網格長作為派單主體，在發現問題后立即啟動“吹哨”，各職能部門在規定的時限內“報到”，從各自監管領域出發實現聯合響應。以矛盾糾紛中的“吹哨機制”為例，可以窺探G街道如何在網格化管理中實現了條塊間的職能整合，如表2所示。

⒉統合訴求渠道。聯動中心成立后，為了構建解決問題的有效機制，W區整合了20個不同部門及功能的投訴熱線，實現了“12345”民生熱線“一號通”。此外，在整合城市管理監督指揮中心（即“數字城管”）與便民服務中心（“12345”）的基礎上，實現了與區110接處警中心受理的非警務警情和蘇州寒山聞鐘論壇的各類網上咨詢、投訴的對接，同時開通了微信公眾號“吳中聯動12345”的“隨手拍”功能，使得群眾的反映渠道更為廣泛、多元、集中和暢通。在整合訴求渠道之后，G街道集成指揮分中心將收集到的問題進行核實立案，由區級集成指揮中心統一指揮派遣，此時，屬地街鎮和相關響應部門接到工單，在規定時限內解決問題，問題解決后上報系統，最后由區級聯動中心核查結案。訴求渠道統合后，G街道基層網格化管理形成了采集上報、核實立案、指揮派遣、核查結案、考核評價的六步閉環。

⒊實施閉環考核。2017年10月，以“同頻共振、統籌協調、上下貫通”為原則，S市W區制定和實施了《S市W區社會綜合治理網格化聯動機制建設考評辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），對全區各地各部門進行考評。《辦法》構建了由坐席員和巡查員為主體的內部考評體系，以及由鎮（街道）、區職能部門、專業公司為主體的外部考評體系，實現了考評體系的內外部主體雙反饋。同時，為了增強考評體系的科學性、有效性與可操作性，W區對每一考核對象分別制定了詳細的考評細則，并實行了百分制的量化數據考評。聯動中心依據每一案件的詳細記錄，運用該考評體系，每月對各地各部門工作績效進行考核排名，考核結果每雙月予以通報，排名后三位的鎮（街道）和部門主要領導要進行工作述職。網格組織內部考評和外部考評形成閉環，坐席員、巡查員、鎮（街道）、區職能部門、專業公司任一考評環節的缺失，都無法形成最終考評成績，各考核主體環環相扣。這種閉環式的考核方式使各處置主體間的利益關系更加密切，為了不影響自身的績效成績，每一環節都要為“問題的解決”負責，在這種情況下，條塊間協同治理的主動性增強。

五、基層條塊聯合行動的邏輯闡釋

當前基層治理中存在的各類問題，如協同障礙、權責倒掛、治理分力、管理不暢等，本質上是條塊協同障礙所致。［25］因此，優化基層治理中的條塊關系應當從增強條塊間協同性入手，本案例中的“三整合”改革，通過建立政務服務窗口、成立基層綜合行政執法隊伍、設立聯動中心等措施，將分散的條塊權力進行整合，使原本職能分工不同、價值偏好不一的各行政主體實現了聯合行動。可以從信息調節、壓力調節、權責調節三個維度著手分析基層條塊聯合行動的實現邏輯，如圖2所示。

（一）信息調節

委托者與代理者之間的信息不對稱問題是阻礙政策執行以及政府有效回應社會的重要因素。［26］G街道“三整合”改革調整了條塊間的委托代理關系，在面對基層綜合性事務時，不再采取單一的上級職能部門委托下級基層政府或者下級基層政府委托上級職能部門的形式，而是通過建立綜合處辦事務機構，直接打通基層政府和職能部門間的信息壁壘。“三整合”改革不僅在行政系統內部實現了互聯互通、信息共享，同時通過“12345”民生熱線等民眾反饋渠道來聯動社會力量，實現了信息的發現和末端回饋，在行政系統外部搭建了信息循環系統，形成了“事務處辦靠行政系統內部、信息發現和反饋兩端靠社會”的信息閉環機制。行政系統內部信息透明度的提升和行政系統外部信息閉環反饋機制的形成破解了條塊間、部門間的信息不對稱難題，條塊聯合行動集中調配行政力量解決問題，很大程度上解決了基層治理事務中出現的條塊分割、部門推諉、協作不暢等難題。

（二）壓力調節

穩定且適度的上級壓力輸入和傳導是推動跨部門協同的重要保障，同時組織內行動主體可以能動地塑造上級壓力，確保其在跨部門協同中持續發揮作用。［27］運動式治理的壓力主要來自上級的專項考核，壓力輸入隨著專項活動結束而結束，對地方基層治理而言，此種壓力輸入方式是不持續、不穩定的，無助于基層條塊間聯合狀態長效化運行。G街道“三整合”改革后的壓力來源發生變化，基層政府與職能部門間互為考核與被考核的關系，形成考核閉環，且在權責清單的約束下，條條與塊塊權力責任得到厘定，實施量化的績效考核成為可能，績效能見度的提高在穩定壓力的同時注入動力，各行動主體在處理基層綜合性事務時愿意采取聯合執法的方式，在保證完成任務的同時自身的績效成果也能夠得到準確量化。壓力來源的穩定性是基層條塊聯動狀態持續運行的重要邏輯起點，在壓力的持續輸入和傳導下，條條層面的職能性職責與塊塊層面的事務性職責實現了有機融合，最終形成了條塊間高度協同的治理性職能整合。

（三）權責調節

基層治理中的條塊關系問題從本質上看是基層政府與上級職能部門間的權力分配與職責協調問題。［28］G街道“三整合”改革是治理中心下移的實踐案例，目的是將上級條線職能部門權力下放到基層，減少基層行政事務“向上跑”的現實問題，從而降低行政成本，激發基層治理活力。一方面，原本涉及審批、執法等專業性事務的權力集中在上級職能部門，“三整合”改革后，依托基層的政務服務部門和綜合行政執法隊伍，將權力向基層分散。另一方面，上級職能部門將權力下放后并非處于分散狀態，而是在基層再次集權，由聯動中心統一調度，形成一種動態的權責調節模式。條線職能部門與基層政府并非一方集權而另一方分權的互動關系，而是在中樞機構的調度下不斷調整權責關系。由于“絕對的權力”不再由條條部門或塊塊部門單獨掌握，基層權責關系的調節機制打破了原本的條塊分割狀態，條塊聯合的行動模式在權責關系的動態調整中持續維持下去。

六、結論與討論

在基層社會治理場域中，“條條調動塊塊”是與“塊塊帶動條條”的平行探索，本文立足S市G街道“三整合”改革實踐，梳理了其在行政審批、綜合執法、城市管理三個重點領域的改革舉措，總結了基層網格管理改革的運行流程，探討了基層職能整合改革如何通過信息調節、壓力調節、集權與分權的平衡實現條塊有效聯合。基層職能整合的關鍵在于條塊協同，而條塊協同是借助政府職責縱橫雙向聚合實現的，并非單一的“條條調動塊塊”或“塊塊帶動條條”，因此，實現條塊間的有效融合需要從政府職責入手，可以從以下措施明確聚合路徑：第一，細化條塊部門職責清單。政府職責清單的優勢在于不同地區的基層政府可以根據當地的治理特點設置，并根據政府過程的動態發展隨時調整，具備靈活性和規范性雙重特點，能夠以較少的成本支出最大限度地調整條塊關系。第二，完善民眾的評價系統。公共參與能夠建立行政系統外的信息糾偏機制，為條塊聯動的長效運行提供重要監督保障。第三，優化考核。績效的約束能夠為基層治理系統提供持續穩定的壓力和動力來源，提升績效能見度是推薦條塊聯動持續發展的重要進路。

“三整合”改革對基層治權進行實質性整合，不同于運動式治理、領導小組等單一路徑對打破條塊分割產生的暫時性合力，它依托數字平臺，兼具制度創新和技術創新功能，使基層治理結構得到優化。但同時職能整合后通過中間平臺上傳下達，改革本身帶來的新碎片化問題不容忽視。本文視角聚焦于單一案例，對條塊互動關系的整體性把握不足，未來研究可嘗試進行多案例分析，繼續探索新時期基層社會治理中可能的條塊互動進階策略。

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The Realization Logic of Grass-roots Functional Integration

from the Perspective of “Tiao/Kuai” Interactivity

——An Empirical Analysis Based on the “Three Integration”

Reform of G Street in S City

Yang Fan，Jiang Fei

Abstract： In the field of grass-roots governance， the power and responsibility between the grass-roots governments（kuai）and each functional departments（tiao）are not equal， which restricts the improvement of grass-roots gove-

rnance efficiency. In the face of functional fragmentation caused by specialized division of labor， grass-roots governance seeks balance between functional departments and grass-roots governments， and promotes joint actions of different functional departments， which is a beneficial exploration to promote effective integration of grass-roots functions and improve grass-roots governance capacity. Starting from the “three integration” reform case of G Street in S City， this study sorted out the local reform measures in three key areas of administrative approval， comprehensive law enforcement， and urban management， then explored the realization mechanism of the combination of the grass-roots governments and each functional departments in grassroots social governance. The study found that the interaction of “tiao/kuai” is not a simple linkage mode of “tiao leading kuai” or “kuai mobilizing tiao”， but a dynamic and long-term“tiao/kuai” cooperation mechanism is formed under the joint adjustment of information mechanism， pressure mechanism and power and responsibility mechanism. In the field of functional integration at the grass-roots level， the exploration of a new mechanism for the interaction between Tiao Kuai provides a broader vision for deepening the “tiao/kuai” relationship.

Key words： “tiao/kuai” relationship； “three integration”； administrative approval； comprehensive law enforcement； functional integration

（責任編輯：劉" 涵）

收稿日期：2023-11-27

作者簡介：楊帆，華東政法大學政府管理學院副教授，管理學博士，碩士生導師，研究方向為基層治理、政策動員；蔣飛，華東政法大學政府管理學院碩士研究生，研究方向為基層治理、條塊關系。

基金項目：國家自然科學基金青年項目“基層網格化管理的政策動員機制研究”，項目編號：72204088。