系統(tǒng)論視角下政府運行保障體制改革的歷時性研究

摘" " " 要：改革開放以來，我國政府運行保障體制由分散管理向集中管理轉(zhuǎn)型。按照時間順序可以將這一改革進程分為三個階段。第一階段是職能歸口階段，改革動力來自系統(tǒng)內(nèi)行政體制和預(yù)算制度改革的要求，改革表現(xiàn)為政府運行保障經(jīng)費、資產(chǎn)等相關(guān)職能的歸口管理；第二階段是機構(gòu)建設(shè)階段，改革的動力來自系統(tǒng)外公共輿論的推進和系統(tǒng)內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)、行政權(quán)力減量改革和職能優(yōu)化的要求，改革體現(xiàn)為各級政府機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)的設(shè)立；第三階段是界面重構(gòu)階段，改革的動力是系統(tǒng)外數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，改革體現(xiàn)為技術(shù)應(yīng)用帶來的界面重組與部門職能強化。從系統(tǒng)論視角看，未來政府運行保障體制應(yīng)完善系統(tǒng)內(nèi)輸入機制，規(guī)范職能機構(gòu)設(shè)置，建立績效考核機制。

關(guān)" 鍵" 詞：體制改革；系統(tǒng)論；政府運行保障體制；機關(guān)事務(wù)

中圖分類號：G311" " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1007-8207（2024）04-0078-10

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出：“我們要更好發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須從各個領(lǐng)域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”［1］政府運行保障管理以公共財政為來源，統(tǒng)籌管理政府運行所需的經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)等物質(zhì)資源，從而為公權(quán)力機關(guān)高效有序運行提供保障，是國家治理體系的重要組成部分。政府運行保障體制就是在這一管理行為中相關(guān)主體的權(quán)力配置方式，具體體現(xiàn)為機構(gòu)設(shè)置和職能配置。［2］在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，積極推進政府運行保障體制現(xiàn)代化建設(shè)，是建設(shè)廉潔政府，提高政府效能，推進節(jié)約型社會建設(shè)的重要支撐。

政府運行保障體制自改革開放至今經(jīng)歷了從分散管理向集中管理的轉(zhuǎn)型。1998年行政體制改革和國家實行財政預(yù)算改革前，保障政府運轉(zhuǎn)的物質(zhì)資源在財政包干制的基礎(chǔ)上由各部門自行管理，加之各部門都有獨立的預(yù)算外經(jīng)費，政府運行保障體制呈現(xiàn)出分散管理的特征。1998年行政體制改革和財政預(yù)算制度建立后，國家在機關(guān)運行經(jīng)費、資產(chǎn)、后勤服務(wù)等各領(lǐng)域逐步制定了相關(guān)制度規(guī)范，在體制上表現(xiàn)為一級政府逐步將辦公用房、公務(wù)用車等通用資產(chǎn)的管理職能集中于一個部門，即職能歸口。黨的十八大后，社會對“三公經(jīng)費”的關(guān)注以及從嚴治黨的要求，使得政府運行保障領(lǐng)域的各種制度從具有“部門性”的內(nèi)控制度上升至更為“公共性”的制度范式，這一改革以2012年《機關(guān)事務(wù)管理條例》（以下簡稱《條例》）為標志。制度的頒布需要由統(tǒng)一的機構(gòu)推動和執(zhí)行，地方各級政府均成立機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)，即機構(gòu)建設(shè)。黨的二十屆二中全會強調(diào)：“繼續(xù)推進黨和國家機構(gòu)改革，目的是推動黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)在機構(gòu)設(shè)置上更加科學(xué)、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效。”［3］在這一大背景下，政府運行保障體制繼續(xù)進行職能調(diào)整和機構(gòu)設(shè)置，政府運行保障進一步探索數(shù)字化平臺保障模式，以技術(shù)推動機構(gòu)精簡與職能優(yōu)化。

綜上，自1998年以來是政府運行保障集中管理體制的推進階段，筆者從兩個層面對其進行論述：一是對集中統(tǒng)一體制的改革進行歷時性分析，分階段呈現(xiàn)體制的變化；二是將政府運行保障管理體制放置于政治系統(tǒng)、社會系統(tǒng)中，以系統(tǒng)論為范式分析每個階段改革的動力機制。

二、文獻回顧

目前關(guān)于政府運行保障體制改革的研究中，改革是從各部門自行管理各自的政府運行保障相關(guān)事務(wù)向各級政府設(shè)置專門的部門“統(tǒng)一”管理轉(zhuǎn)型這一觀點上已達成共識。目前的研究集中于三個方面：一是理論提煉，側(cè)重于對改革本質(zhì)的總結(jié)；二是案例研究，側(cè)重于對某一地區(qū)機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理路徑的梳理；三是歷史研究，側(cè)重于歷史上某一時間段機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一的情況。具體如下：

一是改革本質(zhì)總結(jié)。從整體性政府理論出發(fā)，認為改革是“打破碎片化治理格局，重組職能相近的機關(guān)事務(wù)機構(gòu)；在黨政機關(guān)與機關(guān)事務(wù)部門之間建立業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系；在機關(guān)事務(wù)部門與市場、社會等多元主體間建立合作關(guān)系”［4］。從分配理論出發(fā)，認為集中統(tǒng)一管理改革是“設(shè)置單一的分配主體，按照統(tǒng)一的分配標準進行資源的集中統(tǒng)一分配”［5］。

二是單一案例研究。案例研究多圍繞各級政府運行保障體制從分散向集中轉(zhuǎn)型路徑這一主題。從權(quán)力與職能關(guān)系視角出發(fā)，研究改革前后機關(guān)事務(wù)管理部門權(quán)力邊界和部門職能的變化。［6］從機制與體制關(guān)系出發(fā)，研究數(shù)字化對建立集中統(tǒng)一管理體制的促進作用。［7］從空間角度論述集中辦公區(qū)的建立對機關(guān)事務(wù)部門集中統(tǒng)一管理的助力。建立集中辦公區(qū)實現(xiàn)政府各部門空間集中，便于機關(guān)事務(wù)管理部門設(shè)置統(tǒng)一組織服務(wù)于同級或同一地域空間內(nèi)的政府部門。［8］統(tǒng)一提供服務(wù)，降低采購成本，共享資源。［9］

三是歷史研究。對機關(guān)事務(wù)管理體制從分散向集中轉(zhuǎn)型的歷史研究較少。有學(xué)者梳理了從1950年政務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局成立至1976年間每個歷史時期機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一的側(cè)重點并提出未來集中統(tǒng)一的數(shù)字化轉(zhuǎn)向。［10］還有學(xué)者認為，改革開放40年來，中國特色機關(guān)事務(wù)管理體制基本形成適應(yīng)財政分灶吃飯、機關(guān)事務(wù)管理對應(yīng)同級財政的局面，做到資源統(tǒng)籌、法制統(tǒng)一、標準統(tǒng)一，實現(xiàn)了機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理。［11］

上述研究從改革的本質(zhì)、路徑、歷史等方面對集中統(tǒng)一管理體制改革進行了探討，達成了有關(guān)體制改革的共識：體制改革涉及職能和機構(gòu)兩個方面，從分散到集中統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型過程即職能集中、機構(gòu)統(tǒng)一的過程。但目前的研究多為靜態(tài)研究和微觀研究，即只選擇一個地區(qū)進行案例深描，梳理該地區(qū)體制改革的歷程。對歷史研究中專門討論集中統(tǒng)一發(fā)展歷程的研究也不多，現(xiàn)有的研究多為簡單梳理機關(guān)事務(wù)管理體制的變革。從歷史來看，政府運行保障體制從分散到集中的改革啟動于1998年，該體制的發(fā)展經(jīng)歷了從職能集中、機構(gòu)統(tǒng)一到目前數(shù)字化推動的界面重構(gòu)三個階段。同時，這一發(fā)展和演變受到社會系統(tǒng)以及政治系統(tǒng)中其他子系統(tǒng)的影響。從系統(tǒng)論視角對政府運行保障體制改革進行分析，探究不同階段外部系統(tǒng)和政治系統(tǒng)內(nèi)部其他子系統(tǒng)是如何推動體制內(nèi)職能、機構(gòu)等改革核心要素的變化和互動，在此基礎(chǔ)上嘗試分析未來改革的方向，以期為進一步深化改革提供參考。

三、系統(tǒng)論視角下政府運行保障體制改革的建構(gòu)

（一）系統(tǒng)論的一般性闡釋

西方政治學(xué)將系統(tǒng)論引入政治分析時建構(gòu)了“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”理論模型，認為外部環(huán)境通過“輸入”影響政治系統(tǒng)的運行，政治系統(tǒng)對“輸入”進行加工并轉(zhuǎn)換為政府的決策和活動即“輸出”，這一加工的過程可視為系統(tǒng)內(nèi)的轉(zhuǎn)換過程。［12］此后，“輸出”又會影響成員再次向系統(tǒng)表達“輸入”的方式和內(nèi)容并再次進入系統(tǒng)。政治系統(tǒng)在這種與外部環(huán)境進行“輸入—內(nèi)部轉(zhuǎn)換—輸出”的互動中，完善系統(tǒng)內(nèi)部各要素并與外部環(huán)境進行良性互動，以此維持系統(tǒng)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。然而西方系統(tǒng)論是一種較為靜態(tài)的結(jié)構(gòu)式分析，同時因過于強調(diào)系統(tǒng)的整體性及其外部環(huán)境對系統(tǒng)的整體影響，忽視了系統(tǒng)的組成要素及各要素間的關(guān)系。事實上，外部環(huán)境通過影響系統(tǒng)內(nèi)部各要素及其組成方式，進而引發(fā)系統(tǒng)整體性變革。我們的系統(tǒng)論不只強調(diào)系統(tǒng)的“整體性”，也關(guān)注系統(tǒng)的組成要素及要素間的關(guān)系，而非機械地對復(fù)雜問題簡單加減。［13］黨的二十大報告指出：“萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律。”［14］進一步闡明了系統(tǒng)分析應(yīng)從整體出發(fā)再進行要素的分解，最后整合成一個整體進而研究和解決問題。對于政治系統(tǒng)來說，不僅要分析政治系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動，還要分析政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素及其組織方式、具體職能。一方面，政治系統(tǒng)與環(huán)境的互動構(gòu)成了政治系統(tǒng)變遷的主要動力。另一方面，政治系統(tǒng)內(nèi)部具有層級性，由若干子系統(tǒng)組成，不同的環(huán)境要素作為動力機制作用于系統(tǒng)內(nèi)不同的子系統(tǒng)通過引發(fā)系統(tǒng)的局部性調(diào)整以期產(chǎn)生整體性影響。

（二）政府運行保障體制改革的系統(tǒng)論建構(gòu)

體制即政府部門之間、各級政府之間如何進行權(quán)力配置，具體體現(xiàn)為職能劃分和機構(gòu)設(shè)置兩部分。政府運行保障體制是政府運行保障管理中不同主體的權(quán)力分配方式，具象為職能配置和機構(gòu)設(shè)置兩部分。從系統(tǒng)論視角審視政府運行保障體制改革，系統(tǒng)內(nèi)結(jié)構(gòu)即為職能和機構(gòu)兩個基本要素以及二者之間的互動。政府運行保障體制也是政治系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，外部環(huán)境作為系統(tǒng)變遷的動力機制，牽引政府運行保障體制的漸進式改革。外部環(huán)境包括兩部分，一是社會經(jīng)濟系統(tǒng)，如經(jīng)濟體制變遷、公共輿論影響等，它們通過特定的結(jié)構(gòu)機制影響政治系統(tǒng)，進而影響政府運行保障體制；二是政治系統(tǒng)內(nèi)部其他子系統(tǒng)，如黨的建設(shè)、行政體制改革等作為系統(tǒng)的“內(nèi)輸入”對政府運行保障體制產(chǎn)生更為直接的影響。

以時間順序?qū)⒄\行保障體制改革分為職能歸口、機構(gòu)建設(shè)和數(shù)字化賦能三個階段。通過系統(tǒng)外部和內(nèi)部的互動來剖析改革的進程。1998年的行政體制改革機構(gòu)精簡和職能優(yōu)化的要求作為系統(tǒng)“內(nèi)輸入”對政府運行保障領(lǐng)域各職能歸口管理提出了要求，推動了一級政府機關(guān)資產(chǎn)和經(jīng)費的歸口管理，這是改革的第一階段。隨著社會的發(fā)展，政府機關(guān)相應(yīng)的事務(wù)性工作逐步歸口至機關(guān)事務(wù)管理部門。與此同時，管理不規(guī)范的問題引起了社會的關(guān)注，政治系統(tǒng)外公共輿論的壓力對系統(tǒng)內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)提出了要求。因而，黨的十八大以來政府運行保障領(lǐng)域改革的重點轉(zhuǎn)向制度和法律的完善，執(zhí)行新制度需要有固定的組織，這對機構(gòu)的設(shè)置起到了直接的推動作用；機構(gòu)的設(shè)置受到來自行政系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力減量改革的壓力，兩方面共同推動了一級政府建立一個機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)的改革，這是改革的第二階段。經(jīng)過前兩個階段的積淀后，政府運行保障體制基本確立，即明確了一級政府需成立一個機關(guān)事務(wù)管理部門并明確其職責(zé)。機關(guān)事務(wù)管理部門是機關(guān)事務(wù)的權(quán)力主體，其他部門是權(quán)力客體。權(quán)力集中同時意味著責(zé)任的集中，機關(guān)事務(wù)管理部門作為政府運行保障相關(guān)事項的主要提供者和管理者需要考慮各部門的需求，機關(guān)事務(wù)管理部門與其他政府部門權(quán)力的主客體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o方與需求方之間的關(guān)系。黨的二十大以來，系統(tǒng)外市場化、社會化的發(fā)展豐富了政府運行保障管理的方式，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)超越了時空雙重約束，機制的創(chuàng)新作用于機關(guān)事務(wù)管理體制，在組織重構(gòu)基礎(chǔ)上通過界面重塑進一步調(diào)整權(quán)力和職能，這是改革的第三個階段。

四、政府運行保障體制改革的階段性分析

（一）職能歸口階段

⒈系統(tǒng)內(nèi)行政體制改革：體制變革的起點。體制改革的第一個動力來自政治系統(tǒng)的要求性輸入。其分為兩類，一是政治系統(tǒng)外部提出的要求，這種要求要穿越系統(tǒng)的邊界，完成社會環(huán)境和政治系統(tǒng)的交換；二是政治系統(tǒng)內(nèi)部形成的要求，可稱之為“內(nèi)輸入”，即從政治系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)流入政府運行保障子系統(tǒng)。［15］1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，迎來了中華人民共和國成立以來規(guī)模最大的一次政府機構(gòu)改革。“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運行機制。”［16］這一系統(tǒng)“內(nèi)輸入”引發(fā)了政府運行保障領(lǐng)域的改革，對相關(guān)職能的歸口管理提出了要求。

⒉結(jié)構(gòu)性調(diào)整：職能歸口。1998年政府機構(gòu)改革后，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出行政性國有資產(chǎn)的管理職能劃歸機關(guān)事務(wù)管理局。中央層面，1999年為適應(yīng)部門預(yù)算制度改革，中央國家機關(guān)行政經(jīng)費的預(yù)算管理職能歸口至國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局（2013年更名為“國家機關(guān)事務(wù)管理局”，以下稱“國管局”）。2001年出臺的《關(guān)于改進和加強中央國家機關(guān)辦公用房管理的意見》明確辦公用房管理職能劃歸機關(guān)事務(wù)管理局。［17］通用資產(chǎn)管理方面，2002年10月成立中央國家機關(guān)政府采購中心，國管局統(tǒng)一了通用資產(chǎn)的采購。2004年出臺的《中央國家機關(guān)公務(wù)用車編制和配備標準的規(guī)定》規(guī)范了公務(wù)用車管理并明確了國管局是履行這項職能的部門。地方也出臺相應(yīng)政策進行職能歸口。以資產(chǎn)管理為核心的集中統(tǒng)一管理廣泛推行并不斷完善，相伴生的是政府運行保障管理中資產(chǎn)管理領(lǐng)域權(quán)力的重新配置，即將行政性資產(chǎn)的管理權(quán)限集中至各級政府的機關(guān)事務(wù)管理部門。2010年國管局又增設(shè)了推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國公共機構(gòu)節(jié)能工作的職能。相關(guān)職能的歸口完成了體制從“分散”向“集中”轉(zhuǎn)變的第一步。

（二）機構(gòu)建設(shè)階段

⒈系統(tǒng)內(nèi)外的雙重壓力：體制變革的推進。政府運行保障集中統(tǒng)一管理體制的改革在2012年前體現(xiàn)為相關(guān)職能的歸口與集中。政府運行保障即機關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)該負責(zé)哪些事務(wù)性工作在這一過程中逐漸明確，這也意味著各級機關(guān)事務(wù)管理部門的職能逐步確立。設(shè)置機關(guān)事務(wù)管理的組織機構(gòu)，明確機構(gòu)職能并劃分相關(guān)權(quán)力主體（一級政府機關(guān)事務(wù)管理部門與其他部門）之間關(guān)系成為黨的十八大以后政府運行保障體制建設(shè)的主要內(nèi)容。

這一階段政府運行保障管理同時受制于政治系統(tǒng)內(nèi)外的雙重約束。外部要求表現(xiàn)為公共輿論的影響。保障政府運轉(zhuǎn)的資源因其來源于公共財政而具有“公有”屬性，對其使用的限制和監(jiān)督成為社會關(guān)注的焦點，這種關(guān)注作為一種隱性的壓力型要素對政府自身的運行管理提出了新的要求。中國共產(chǎn)黨首先在黨風(fēng)廉政建設(shè)上做出了回應(yīng)，對機關(guān)資產(chǎn)的配備和使用尤其是辦公用房、公務(wù)用車進行了規(guī)范。2012年12月《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》中提出：“要厲行勤儉節(jié)約，嚴格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定，嚴格執(zhí)行住房、車輛配備等有關(guān)工作和生活待遇的規(guī)定。”2013年7月《關(guān)于黨政機關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》要求“全面停止新建樓堂館所，規(guī)范辦公用房管理”。2013年11月《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》對黨政機關(guān)經(jīng)費管理、國內(nèi)差旅、因公臨時出國（境）、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房、資源節(jié)約等作出全面規(guī)范。制度需要有相應(yīng)機構(gòu)進行執(zhí)行和細化，這是政府運行保障領(lǐng)域機構(gòu)整合的動力之一。

同時，政府系統(tǒng)內(nèi)行政體制改革的約束性要件構(gòu)成了改革的第二個動力。黨的十八大報告指出要“嚴格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”［18］。黨的十九屆三中全會進一步提出要“優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”［19］。可見，從行政體制改革整體來看，機構(gòu)精簡是大方向也是硬杠杠。政府運行保障體制同樣需要在明確治理主體，建立統(tǒng)一的機構(gòu)的框架下調(diào)整。

⒉結(jié)構(gòu)性調(diào)整：機構(gòu)建設(shè)。外部社會監(jiān)督以及黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)制度的建立客觀上需要一個機構(gòu)予以執(zhí)行和細化，行政體制內(nèi)部行政權(quán)力減量改革亦要求政府運行保障管理領(lǐng)域完善機構(gòu)設(shè)置，二者同時推動了該體系內(nèi)統(tǒng)一機構(gòu)的設(shè)立。2012年10月出臺的《條例》規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當推進本級政府機關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，建立健全管理制度和標準，統(tǒng)籌配置資源。政府各部門應(yīng)當對本部門的機關(guān)事務(wù)實行集中管理，執(zhí)行機關(guān)事務(wù)管理制度和標準。”政府運行保障集中統(tǒng)一管理體制改革開啟了第二階段：機構(gòu)建設(shè)。橫向上，將各級黨政機構(gòu)分散管理的機關(guān)事務(wù)剝離集中到一個專門機構(gòu)——機關(guān)事務(wù)管理部門，將資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理、服務(wù)管理和能源管理等職能歸入該部門（如圖1）。縱向上，建立從中央到地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，使政府運行保障的相關(guān)事務(wù)從“塊狀管理”向“條塊結(jié)合”轉(zhuǎn)變，明確機關(guān)事務(wù)工作機構(gòu)除接受同級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)外，在業(yè)務(wù)上還接受上級機關(guān)事務(wù)工作機構(gòu)的指導(dǎo)，即建立全國機關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)的行業(yè)指導(dǎo)關(guān)系，以貫徹統(tǒng)一的政策、制度和標準。［20］

（三）界面重構(gòu)階段

⒈系統(tǒng)外機制創(chuàng)新：體制改革的三重動力。機制原指機器的構(gòu)造和運作原理，在行政管理中借指內(nèi)在的工作方式。當下，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用成為優(yōu)化政府運行保障管理模式，增強被保障部門參與度和滿意度的重要機制。2022年《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出“加快推進數(shù)字機關(guān)建設(shè)，提升政務(wù)運行效能”，其中提到“加快一體化協(xié)同辦公體系建設(shè)，全面提升內(nèi)部辦公、機關(guān)事務(wù)管理等方面共性辦公應(yīng)用水平，推動機關(guān)內(nèi)部服務(wù)事項線上集成化辦理，不斷提高機關(guān)運行效能”，這對政府運行保障領(lǐng)域的數(shù)字化建設(shè)提出了要求。

⒉結(jié)構(gòu)性調(diào)整：界面重組與職能強化。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使得政府運行保障的“虛擬界面模式”成為可能，在強化管理職能的同時使保障服務(wù)供給更具人性化。一方面，通過平臺進行機關(guān)事務(wù)的全流程管理，進而將職能制度化，以防某些職能被選擇性執(zhí)行，亦可通過平臺強化諸如服務(wù)管理等弱職能。另一方面，將政府各部門機關(guān)服務(wù)中心、公務(wù)人員、提供服務(wù)的供應(yīng)商等機關(guān)事務(wù)相關(guān)主體納入平臺，共同打造共建共治共享機制，簡化審批流程，提高保障效能。傳統(tǒng)的政府運行保障以供給主體為中心，缺乏對服務(wù)對象（即政府各部門）需求的感知，難以滿足日益多樣的治理需求。作為政府運行保障平臺的底層技術(shù)，云計算促進算力提升，創(chuàng)新服務(wù)方式，滿足個性和共性的需求。通過對技術(shù)設(shè)施、平臺、軟件、信息的集中統(tǒng)一管理，數(shù)字平臺實現(xiàn)資源的規(guī)模效益，為不同用戶需求和信息種類提供精準服務(wù)，帶來范圍效益。運算能力的提升將有助于深入挖掘數(shù)據(jù)背后的需求信息，及時反饋到服務(wù)供給端，實現(xiàn)供需雙方精準對接，整合共識碎片，促進公共利益最大化，有利于構(gòu)建“供給與需求雙輪驅(qū)動”的政府運行保障新模式，確保保障、管理、服務(wù)職能的實現(xiàn)，以數(shù)據(jù)效益創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化促進公共服務(wù)價值重塑。

五、結(jié)論

（一）政府運行保障體制轉(zhuǎn)型歷程

政府運行保障體制從分散向集中轉(zhuǎn)型的過程體現(xiàn)為從職能歸口到機構(gòu)建設(shè)，再到借助數(shù)字技術(shù)進行職能強化和保障精細化的過程。按照1998年行政體制改革中職能轉(zhuǎn)型的要求，機關(guān)事務(wù)相關(guān)職能逐步歸口至各級政府的機關(guān)事務(wù)管理部門。至2012年《條例》出臺，進一步通過法律為機關(guān)事務(wù)管理部門賦權(quán)，各級政府根據(jù)《條例》進行機構(gòu)建設(shè)，擴充和優(yōu)化機構(gòu)職能。這些職能包括橫向上管理同一級政府各部門所需資產(chǎn)、經(jīng)費和服務(wù)；縱向上加強對下級機關(guān)事務(wù)管理部門的指導(dǎo)。此后，各地在貫徹《條例》的過程中，針對機關(guān)事務(wù)管理部門部分職能“選擇性執(zhí)行”的現(xiàn)象，機制創(chuàng)新促進體制完善成為這一時期的特點。數(shù)字化技術(shù)是時間和空間界面的重構(gòu)，通過互聯(lián)網(wǎng)來跨越時間、空間、層級和領(lǐng)域等各方面限制，打造全國統(tǒng)一界面，通過數(shù)據(jù)整合實現(xiàn)橫向和縱向機關(guān)事務(wù)的集中。

（二）政府運行保障體制改革的未來進路

⒈完善系統(tǒng)內(nèi)輸入機制。政府運行保障從權(quán)力關(guān)系上看是一種對象性的行政行為，其權(quán)力主體是機關(guān)事務(wù)管理部門，客體是政府各部門；從行政過程上看是雙向的，需要政府部門提出需求、事后反饋。在制定相應(yīng)的制度規(guī)則，如權(quán)責(zé)清單、服務(wù)范圍時，要事先調(diào)研并征求新部門的意見；在提供具體服務(wù)，如餐飲、文印、物業(yè)、會議服務(wù)過程中，建立內(nèi)部利益表達機制。在每一個具體制度的修訂中尋求共識，在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)與保障規(guī)范化之間尋求平衡點，從而建立價值共識。

⒉規(guī)范職能機構(gòu)設(shè)置。在內(nèi)部職能建設(shè)上，一是從權(quán)責(zé)關(guān)系上明確與被保障部門的邊界，探索全流程的管理方式。在存在爭議的權(quán)責(zé)劃分上（主要是資產(chǎn)管理方面）明確各級政府機關(guān)事務(wù)管理部門及其下屬職能機構(gòu)與政府各部門的職責(zé)分工和權(quán)力邊界，并在此基礎(chǔ)上建立工作流程，形成聯(lián)動機制。二是利用外部支持系統(tǒng)中數(shù)字化方式加強機關(guān)事務(wù)管理部門的履職能力，即通過技術(shù)賦能加強部門履職的能力。建設(shè)政府運行保障數(shù)字化平臺，推動審批、交易、執(zhí)法等全流程數(shù)字化運行、管理和監(jiān)督，固化行政權(quán)力事項運行流程，形成新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的監(jiān)管能力。

⒊建立績效考核機制。制定績效評價指標。突出結(jié)果導(dǎo)向，從成本總額及結(jié)構(gòu)、政府采購執(zhí)行、后勤服務(wù)市場化改革、機關(guān)運行資產(chǎn)管理等多方面構(gòu)建指標體系，試點成熟后擴展考核范圍，成為考核政府績效的重要指標。同時，明確機關(guān)運行保障計劃、標準以及部門績效考核之間的邏輯關(guān)系，即根據(jù)考核的分析結(jié)果動態(tài)調(diào)整機關(guān)運行保障計劃和標準，使分配后的評估制度真正“活起來”和“用起來”。

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A Diachronic Study on the Reform of Government Services

System from the Perspective of Systems Theory

Zhu Meng

Abstract：Since the reform and opening up，the reform of government operation guarantee system has transformed from decentralized management to centralized management. According to the chronological order，this paper divides the reform process into three stages：function centralizing，institution building and interface reconstruction. The paper uses the system theory research paradigm to analyze the driving force of the reform in different stages，and summarizes the trend of the reform on this basis. The first stage is the function centralizing stage. The reform driving force comes from the internal requirements of the administrative system reform and budget reform within the system，and the reform is reflected in the centralized management of government operation guarantee funds，assets and other related functions. The second stage is the institution building stage. The reform driving force comes from the promotion of public opinion outside the system and the requirements of the construction of party conduct and clean government，the reduction of administrative power and the optimization of functions within the system，and the reform is reflected in the establishment of government offices at all levels. The third stage is the interface reconstruction stage. The reform driving force is the development of digital technology outside the system，and the reform is reflected in the virtual interface reorganization and department function strengthening brought by technology application. From the perspective of system theory， the future government operation guarantee system should improve the input mechanism within the system， standardize the setting of functional institutions，and establish a performance assessment mechanism.

Key words：institutional reform；system theory；government operation guarantee system；government services

（責(zé)任編輯：董博宇）

收稿日期：2023-11-10

作者簡介：朱萌，中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院、國家機關(guān)運行保障研究中心助理研究員，政治學(xué)博士，研究方向為政治學(xué)理論。

基金項目：國家社科基金青年項目“我國基層政府績效評估機制優(yōu)化研究”，項目編號：21CZZ034；中國社會科學(xué)院青年科研啟動項目“技術(shù)嵌入的時序性與制度變遷：平臺驅(qū)動下政府運行保障模式轉(zhuǎn)型”，項目編號：2023YQNQD049。