三圈理論視野下社會組織的引導規范

摘要：當前，政府正通過購買公共服務的方式將社會公共事務的管理權力部分轉移給社會組織，但社會組織的發展參差不齊，成為政府職能轉移過程中的制約瓶頸。本文旨在從三圈理論的視角分析社會組織承接政府職能轉移中的問題，并對政府應如何構建對社會組織的評估與引導規范體系提出建議。

關鍵詞：購買公共服務；三圈理論；社會組織；政府職能轉移

黨的十八屆三中全會明確提出 “適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”后，政府需要大量簡政放權，為社會組織的發展騰出空間。但國內社會組織還處于從 “官辦”“非官辦”向 “民辦”轉型的過渡階段，自治能力相當有限，對自身活動尚缺乏完整和長期的規劃 （王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等，2010），[1]即使政府有意識放權，社會組織也還沒有足夠能力來承接相關服務和職能 （汪錦軍、張長東，2013）。[2]

一、問題的提出：政府購買社會組織公共服務的資金不少，但引導作用不足

自2013年到2014年底，瑞安市政府購買社會組織服務項目、補貼或以獎代補超過100項，總金額超過4 000萬元，但其中真正能承擔政府職能轉移的優秀社會組織并不多。

眾多研究從不同學術視野提出了社會組織發展的對策建議，如優化制度環境、加大政府支持、加強自身建設等 （曾紅穎，2012；嚴振書，2010；夏建中，2011） [3，4，5]。綜觀國內外關于社會組織的研究，一是社會組織與政府關系、困境和出路、管理體制創新方面的文獻較多；二是社會組織的評估管理的研究不多，且多是關于評估的手段和評估的指標體系兩個方面，但在對社會組織的評估與扶植之間的互動聯系方面較少關注。在政府對社會組織加大扶持力度的情況下，引導優秀的社會組織脫穎而出、承接政府的相關職能轉移的研究就變得非常重要了。

二、理論基礎

（一）三圈理論

三圈理論由美國哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·穆爾教授提出，并廣泛運用于對公共政策的案例分析。“三圈”分別代表公共價值、政策或項目的實施能力、利益相關者的支持。三圈理論認為，成功的決策均基于價值圈、能力圈和支持圈三要素的考量和平衡，三圈的重疊區域是公共政策的最佳實施區域。

同理，社會組織和公共服務項目的良好運行也離不開 “價值、能力、支持”三個要素的提升與良性互動。

（二）三圈理論的分析框架

按照三圈理論的基本架構，三圈相互形成的區域有7種類型[6]（詳見圖1）。

1.耐克區 （V+C+S）：三圈重疊，有價值、能力、支持，放手去做。

2.夢想區 （V）：價值圈獨立，有愿景，無能力、支持，停留在夢想。

3.空想區 （C）：能力圈獨立，有能力，無價值、支持，停留在空想。

4.夢想實現區 （V+C）：價值圈和能力圈重疊，有價值、能力，等待支持。

5.風險項目區 （V+S）：價值圈和支持圈重疊，有價值、支持，無能力，實施有風險。

6.別人的夢想區 （S）：支持圈獨立，有支持，無價值、能力，支持者與決策者價值背離，屬于別人的夢想。

7.噩夢區 （C+S）：能力圈和支持圈重疊，有能力、支持，無價值，實施會造成重大損失。

三、瑞安市社會組織概況

（一）瑞安市社會組織基本情況

截至2015年4月底，全市登記社會組織共1 210家，初步形成了門類較為齊全、城鄉分布較為廣泛、覆蓋經濟社會生活主要領域的發展格局，積極作用與服務功能日趨顯現。

（二）瑞安市政府向社會組織購買公共服務的情況

當前瑞安市政府部門向社會組織購買公共服務的方式有合同制、直接資助制、項目申請制三種，其中以合同制的監督管理最嚴格，資金使用效率最高，本應成為主流方式，但由于資金發放出處不同 （市財政局撥款、部門活動經費），資金落實難于其他方式，進而影響購買方式的普及度 （詳見表1）。

四、三圈理論視野下的瑞安市社會組織發展情況

（一）政府購買公共服務行為對社會組織的影響

瑞安市食品行業協會是瑞安民政局通過第三方評估機構—瑞安市社會組織促進會評出的唯一一家5A級社會組織，也是目前全市最規范的社會組織。

1.食品行業協會的 “三圈”狀態

價值圈：行業協會是政企溝通和綜合服務的平臺，為會員企業提供多元化的服務。

能力圈：運作經費充足，福利待遇高，人員穩定，項目管理能力強，運作透明。

支持圈：相關部門評價高，企業會員增加，工作人員積極。

近年承擔的部分政府職能轉移工作有食品生產企業生產許可證年度預審核工作、食品安全協管員服務工作。

2.這兩項工作對食品行業協會的影響詳見表2、表3。

食品生產企業生產許可證年度預審核工作是幫助政府實現公共服務的多元化，受益方是協會主要支持者食品行業內的企業，項目做得越好，協會的 “三圈”都會提升 （詳見圖2）。

食品安全協管員服務工作由于發放資金的部門和收益的部門是兩個單位，兩者目標不同，相關部門對協會工作的支持不能從支持圈反饋到能力圈。因而，該協會自身價值圈和支持圈雖然有所提升，但對能力圈的影響卻是負面的，項目有可能從 “耐克區”進入 “風險項目區” （詳見圖3）。

該案例顯示，政府購買公共服務的行為對社會組織的發展有直接影響，政府應重視在向社會組織購買公共服務時對社會組織的引導，只有讓更優秀的社會組織成長起來，才能吸引更多的社會力量，使社會組織的發展進入良性循環。

（二）三圈理論分析框架下的政府購買公共服務行為

瑞安市政府向社會組織購買的公共服務中還存在如下問題。

1.服務評價和監督體系的缺失

由于服務評價和監督體系的缺失，政府部門向社會組織購買公共服務，除了政績考核、公共服務多元化、更多的公共責任等目的以外，還有個別是為了財政預算達成預期，對效果、經費使用情況并不重視。

2.購買標準不夠清晰，購買程序規范程度低

溫州市政府雖出臺了轉移職能的方案和辦法，但瑞安市的三個目錄還未出臺。政府下放權力和轉移職能仍處于自發狀態，購買服務還在起步階段，社會組織生存空間狹窄，工作任務不穩定，購買項目價格低、期限短，不利于協會長期發展。

3.政府責任模糊

由于對目前政府職能轉移后的政府部門責任不清晰，部分政府部門出于利益、責任、管理等方面考慮，不愿意真正放權，導致社會組織發展的空間非常有限。

（三）三圈理論分析框架下的瑞安市社會組織

缺乏對項目的監督和評估是當前政府購買公共服務中存在的主要問題，合同制購買方式在監督和評估上優于其他方式，但以合同制的標準衡量，社會組織還存在能力不足。

1.內部管理不規范

全市社會組織內部治理章程執行還不規范。由于缺乏明確的規定，會員代表大會的代表產生不民主、不規范，使會員代表大會功能和認可度極大削弱；掛名理事多，履職意識差，參加理事會活動者少。

2.人才不足，職業化程度低

全市社會組織從業人員較少，且福利待遇低，難以招引領軍人才。全市1 202家社會組織的工作人員基本不是專業人員，職業化程度低，工作業績難被認可。

3.財務運行困難，硬件條件較差

社會組織的資金除會員費外，其他收入微乎其微，只能收取培訓、咨詢費維持生存。經費不足，導致內部人員數量、穩定性及待遇普遍不高，工作難開展，作用難體現。

4.社會組織內部監督力度較弱，透明度不夠

社會組織基本沒有設立監事會或監事的監督機構。財務、審計、內控制度規定不完善，缺乏必要的財務審計，存在違規使用票據和經費等問題，難以達到合同制購買要求。

五、對策建議

針對瑞安市社會組織承接政府職能轉移的現狀、問題及發展趨勢，提出如下對策與建議。

（一）盡快出臺相關政策，從制度上加以保障

研究出臺推進社會組織承接政府職能轉移工作實施方案、政府向社會組織轉移及購買服務目錄，建立購買服務長效機制并納入法定程序；政府職能部門提出委托授權服務的項目和價格，核定購買服務的資金額度，納入財政年度預算管理；建立以項目為導向的契約化管理模式，政府部門與承接主體以委托協議或購買服務合同的形式，明確轉移事項或購買服務的時間、范圍、內容、要求、資金支付、違約責任等內容，明確雙方的權利和義務。

（二）完善對社會組織的監督、評估、引導體系

1.建立社會組織信息檔案平臺

政府加強對社會組織的監督，在權威平臺公布社會組織相關信息，建立誠信制度，獎罰分明，正確引導。

2.推進社會組織的三圈提升

提高籌措資金、項目動作、技術交流等方面能力；明確政府與社會組織之間的職能定位；提高自律性，推動建立完善以章程為核心的法人治理結構；提高誠信度，健全信息披露制度和誠信獎罰機制，引導社會組織增強社會責任和公益意識；加強隊伍建設，逐步推行秘書長聘任制和培訓合格上崗制度，探索建立持證上崗和職業經理人制度，推動人才隊伍優化。

3.建立多元化、多層次、多措施的社會組織監督管理體系

建立與信息披露、財稅扶持等相適應的社會監督體系，及時公開社會組織登記情況以及承接政府轉移和購買服務項目運作情況，將群眾監督、輿論監督與法律手段等有機結合，依法規范管理。

4.完善對社會組織的考評、約束和激勵機制

制定科學可行的評估指標，組建評估組織，探索第三方評估模式，將評估結果作為政府優先購買服務依據，并根據項目完成情況追加獎懲。

（三）完善對政府購買的公共服務項目的審核與績效評估

委托第三方專業機構，對社會組織在項目承接前進行資質審核，在實施過程中跟蹤調查，在項目完成后要進行第三方審計和社會績效評估并公開結果。完善項目績效考核機制，與資金分配、政府責任目標考核等工作機制相聯系，確保項目質量和效益。

（四）擴大對社會組織的宣傳報道，吸引社會參與

政府要轉變思想，利用電視、報紙、網絡等媒體宣傳社會組織，增強公眾的志愿精神和互助品質，營造公益氛圍，使更多的人愿意參與其中，為社會組織的發展提供人才保障、社會輿論基礎。

六、結束語

社會組織的健康發展是多元化公共服務體系的重要組成部分，政府在向社會組織購買公共服務的過程中，應明確自身角色與責任，加強對社會組織的領導，通過強化評估與監督，優化購買公共服務項目中的政策引導與支持，促使其提升自身管理水平與服務能力，進而向更加規范化和專業化發展。只有政府與社會組織之間形成良性互動，才能有效推動社會公共服務的質量與效率，共同構建和諧、高效的社會治理體系。

參考文獻：

[1] 王浦劬，萊斯特·M.薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[2] 汪錦軍，張長東.混合治理構建中的政策依賴與政策限度：基于溫州社會組織發展的政策創新分析[J].浙江學刊，2013（06）：163-168.

[3] 曾紅穎.社會組織參與社會管理現狀、問題與對策[J].中國經貿導刊，2012（04）：53-55.

[4] 嚴振書.現階段中國社會組織發展面臨的機遇、挑戰及促進思路[J].北京社會科學，2010（01）：12-17.

[5] 夏建中.社區社會組織發展模式研究：中國與全球經驗分析[M].北京：中國社會出版社，2011.

[6] 田振華.“三圈”理論視域下社會組織公益項目運行探析：以銀川新公民學校為例[J].學會，2014（06）：12-17.