鄉村振興背景下“多規合一”實用性村莊規劃思考與探索

方帥

摘要：文章以安徽省無為市都督村為例，結合“多規合一”概念，探討“多規合一”實用性村莊規劃在服務鄉村振興過程中所面臨的核心問題和挑戰，并提出一些解決方案，以期為未來其他村莊規劃編制提供一定的參考，為鄉村振興提供有力的支撐。

關鍵詞：鄉村振興；“多規合一”；村莊規劃

近年來，鄉村振興戰略成為我國發展的重要戰略之一，而實施有效的村莊規劃是實現鄉村振興的關鍵。“多規合一”實用性村莊規劃作為一種融合不同規劃要素的綜合規劃方法，旨在實現鄉村發展的協同效應，在鄉村振興中具有重要的作用，它可以引導農民合理地使用土地、合理布局農業經濟和社會公共服務設施，并建設良好的生活環境和基礎設施的建設，為鄉村振興提供堅實的基礎。

1 無為市都督村概況

都督村位于開城鎮西南部，屬丘陵山區地形。都督村轄區總面積9.5km2，以種植水稻、小麥、山芋和茶葉為主，其中，茶葉和山芋粉絲是都督村的特色農產品，具有較高的市場知名度。村內轄27個村民組，農戶998戶，人口3 784人。都督村是省級旅游示范村，村內有以西九華寺和西九華山里中國為核心的西九華風景區，是無為市重點打造的西部旅游帶重要一環，旅游資源豐富。2018年被確定為市級示范區的九華·元夢田園綜合體項目核心區就坐落于此。近年來，隨著山里中國、孔雀莊園、田園綜合體等項目實施，在很大程度上推動了都督村的發展。但在現行國土空間規劃體系背景下，傳統的土地利用規劃和項目策劃已經不能適應未來村莊建設的管理和實施，也不能有效引導村莊的可持續高質量發展，亟需通過“多規合一”實用性村莊規劃編制來規范村莊的各項建設活動。

2“多規合一”實用性村莊規劃作用

“多規合一”實用性村莊規劃通過將鄉村規劃、土地利用規劃、產業規劃、生態環境規劃等多個規劃形式融合在一起，實現資源的優化配置和協同發展[1]。該規劃方法注重實踐性和可操作性，重視村莊實際問題的解決和目標的實現，注重提高村莊規劃的整體性和實用性，可以幫助農村實現經濟結構調整、農業現代化、鄉村特色發展等目標，推動農村產業升級、農民收入增加和環境保護。村莊的規劃作用表現在，一是能夠明確鄉村發展的方向和目標，為鄉村振興提供整體規劃框架和指導思路[2]。通過科學的規劃，可以促進農村產業的升級和優化，推動農民轉變觀念、改變生產方式，實現農村經濟的持續增長。二是能夠實現資源的合理配置。通過規劃，可以科學評估村莊的資源稟賦和發展潛力，合理配置土地、水資源、人力資源等，提高資源的利用效率和利用水平。這有助于優化產業結構，推動鄉村產業的發展和升級。三是能夠保護生態環境。規劃中引入生態保護和環境保護的要求，可以提升鄉村的生態品質，保護生態環境，建設美麗鄉村。村莊規劃還可以通過合理布局，減少污染排放，保護水源、森林、濕地等自然資源，實現可持續發展。四是強調社會公平與公正。規劃過程中充分考慮村民的權益和需求，加強村民參與，確保規劃的公平性和公正性，向農村居民提供良好的居住環境和公共服務設施，促進鄉村社會的和諧發展。

3 都督村“多規合一”實用性村莊規劃面臨的問題

3.1 規劃目標不一致

不同規劃層級和部門之間往往存在著不同的發展目標和利益訴求，如經濟發展與生態環境保護之間的矛盾。如何在實踐中解決這些規劃目標的不一致，協調各方利益。

3.2 內容銜接難協調

村莊規劃需要涉及村莊產業布局、基礎設施建設、國土規劃等多個方面，如何協調這些規劃內容之間的銜接，避免信息孤島和決策沖突[3]。

3.3 村民參與度不高

村莊規劃應該充分考慮村民的意愿和利益，但在實踐中往往存在村民參與度不高的問題[4]。村民往往缺乏規劃知識和參與機會，他們對規劃目標和過程的認知和參與能力有限。如何提高村民的參與度和話語權，使規劃更貼近村民的實際需求，成為當前亟待解決的問題。

3.4 保護和發展的矛盾

鄉村地區的資源環境常常面臨不均衡、缺乏可持續發展的問題。村莊規劃需要考慮資源的合理利用和環境的保護，以提高鄉村的可持續發展能力。然而，如何平衡經濟發展和資源環境保護的關系，確保鄉村發展的可持續性。

3.5 規劃實施監管不力

村莊規劃需要有有效的實施和監管機制。然而，在實踐中，規劃的實施往往面臨各種困難和阻力，監管不力和執行力度不足的問題也普遍存在。如何建立有效的規劃執行機制和監管體系，加強對規劃實施的監督和管理。

3.6 可行性與可持續性問題

多規合一實用性村莊規劃的設計和實施需要兼顧可行性和可持續性。規劃方案應當既符合實際情況，能夠在實踐中得到有效的操作，并且能夠實現長期的發展目標。如何在規劃過程中保持可行性和可持續性的平衡。

4 都督村多規合一實用性村莊規劃的解決方案

村莊規劃是實現鄉村振興的關鍵環節，通過統籌考慮不同規劃層級和要素，協同推進規劃實施與鄉村振興。在實踐過程中，需要探索出一系列規劃措施，以解決多規合一實用性村莊規劃所面臨的問題，以下是一些規劃措施并結合案例進行說明。

4.1 強化規劃的制定和銜接

村莊規劃需要考慮到多方利益和需求的平衡。需要綜合考慮農民的農業生產、居住生活、生態保護、基礎設施建設等多個因素，各部門之間的協調和溝通較為困難。同時，各自然村的資源分散、基礎設施薄弱、資金緊缺等問題也增加了規劃的難度。解決策略為：一是要建立規劃編制和評估體系，建立明確的規劃編制流程和評估指標體系，確保規劃的科學性和可行性。二是加強跨部門協作與溝通，各相關部門要加強合作，密切溝通，共同制定規劃目標，并確保規劃的銜接與協調。都督村要通過實施“多規合一”村莊規劃，將村莊規劃、產業規劃、生態環境規劃、田園綜合體規劃，旅游規劃等多個規劃進行整合，通過建立規劃編制和評估體系，各部門協作，實現規劃的銜接和協同發展。三是引入專業的規劃機構進行科學規劃，規劃機構要具備豐富的經驗和專業知識，能夠綜合考慮村莊發展的各個方面需求和利益，制定科學合理的規劃方案。通過專業的數據分析、空間布局、資源優化等手段，規劃機構能夠提供客觀、可信的規劃建議。

4.2 加強村民的參與與自治

村莊規劃的主體為鄉鎮及村，但由于種種原因，鄉鎮、村、村民對于村莊規劃的信心不足，積極度不高，導致在村莊規劃編制過程中，作為實行主體更多的是處于被動接受的地位，致使規劃過程沒法獲得村民的認可，實行難度加大。解決策略是全流程發揮村民的主體作用。一是現狀調研階段：注重多形式收集、匯總、分析村民意愿，通過入戶調查、座談、問卷、航拍等調查方式，深入了解鄉鎮政府、村“兩委”和村民在住房需求、產業發展（集體經營性建設用地）、設施配套、環境提升、安全防災等方面的發展訴求或意愿。二是方案過程階段：充分吸納合理建議、反復協商、達成共識，堅持多規融合、城鄉統籌、彰顯都督特色，積極構建由政府組織領導、部門協調配合、群眾參與監督的工作機制，方案編制過程中要綜合考慮政府、部門、企業、村集體（村民）等多方意見，統籌編制規劃方案。三是方案決策階段：依法依規、嚴格程序，在村莊規劃編制過程中，強化村民主體和村黨組織、村民委員會主導，引導村民積極參與調研訪談、方案比選、規劃論證、公告、公示等各個環節，共同協商確定規劃內容。四是規劃實施監督階段：成果轉化為村規民約，便于村民監督實施，村民是村莊規劃的直接受益者，通過規劃，村民能夠了解自己的住房、承包地、公共服務設施，產業用地（包括集體經營性建設用地）在哪里，左鄰右舍和房前屋后什么樣，村莊未來如何發展等。全面推行“共謀共編共用共管共享”工作機制。

4.3 優化資源利用與產業發展相結合

鄉村振興的根本在于產業振興，宏觀的產業規劃在村莊層面難以落地，實用性不強，因此，如何謀劃實用、能用、管用的產業，實現產業興旺的產業發展目標在村莊規劃中顯得尤為重要。解決策略：一是確定發展門類，充分挖掘當地資源特色，合理確定產業發展門類；圍繞民俗、文化、旅游、餐飲、休閑等多個領域，確定重點發展農產品等主導產業及特色產業，積極促進第二產業重構和第三產業提升。二是明確產業發展模式，發展農民專業合作社，以合作社為紐帶，將農戶種養、生產加工和電商銷售有機整合，帶動周邊村民大力開展訂單式農業。圍繞農民專業合作社、農產品種植標準化、農產品加工銷售等，打造農產品生產標準化基地。三是摒棄傳統的“軸、帶、區”的產業布局模式，根據各自然村現狀資源特征及分布情況，針對不同的產業門類布局相應的產業用地。

4.4 平衡村莊的保護與發展

鄉村振興戰略對新時代鄉村生態環境的建設有著更高要求，鄉村發展的絕對底線就是生態安全[5]。然而近年來，安徽省無為市都督村在努力實現耕地占補平衡的同時，也面臨著補充耕地與入侵生態環境的巨大壓力。部分建設項目占用的農業空間和生態空間，增大了實現耕地占補平衡的難度。解決策略是制定全域全要素規劃管控規則。村莊規劃應首先探索適合本地實際需求的全域全要素規劃管控規則，落實無為市、開城鎮國土空間規劃約束性要求，對鄉村耕地（永久基本農田）保護、生態保護、歷史文化保護、產業發展、安全控制、土地節約集約利用、設施配套、村莊建設等方面做出綜合謀劃和詳細安排。其次要與相關的土地管理政策機制等做好銜接，以便于推動規劃更好地落地實施。最后要摸清生態自然本底，即在研究自然地形地貌、土壤水系、生態肌理與廊道、生物多樣性、景觀資源等的基礎上，提出國土綜合整治與生態修復項目需求。開展村域土地綜合整治，重點包括河流、坑塘等水系綜合整治、農業現代化生產空間、農村建設空間和鄉村生態景觀環境的綜合整治。

4.5 優化宅基地布局與完善基礎設施

都督村要解決鄉村宅基地布局散亂、宅基地閑置與低效利用、一戶多宅、蠶食耕地等現象時有發生等問題[2]，因為宅基地布局不合理會導致土地利用效率低下，鄉村空間亂象和村民生活不便。基礎設施不完善則限制了村民的生活質量和鄉村經濟的發展。解決策略：一是合理布局宅基地。通過科學規劃和土地綜合整治，對村莊的宅基地進行統一規劃，合理分配和布局宅基地，確保每戶村民都能夠得到適宜和耕作方便的居住用地。考慮到以人定地的需求，可以優化宅基地需求面積，保證村民的生活和生產需求。二是完善基礎設施配套。在規劃階段，完善基礎設施布局，合理規劃村莊的交通、水利、供電、通信等基礎設施，提高村莊的便捷性和舒適度；建設完善的教育、醫療、文化、體育等公共服務設施，滿足農民的多元化需求。提高農民的生活質量和幸福感。三是引入新技術和模式。村莊規劃在解決問題的同時，可以充分利用新技術和模式，推動農村發展。例如，引入智能化農業技術，提高農業生產效益和可持續發展性；推廣可再生能源利用，減少對傳統能源的依賴；依托互聯網平臺，促進村莊內外的經濟合作和信息交流。

4.6 加強村莊規劃的實用性和落地性

在村莊規劃編制過程中，如果不考慮規劃的落地性，則背離了“實用性”的要求。解決策略一是針對不同主體考慮不同問題。“實用性”首先應考慮解決“誰用”的問題。對于規劃主管部門，規劃需要達到規劃管理的內容和深度的需求，實現管理上的實用性；對于村民，既要滿足村民自身發展，又要讓村民明白易懂地了解規劃成果，讓村民真正成為規劃與建設的參與者，最終構建一個“能用、管用、好用”的村莊規劃。二是加強規劃的實施和監測，建立規劃實施的定期監測評估機制，及時發現問題和采取調整措施。通過開展規劃宣傳和培訓，提高鄉村干部和村民的規劃認知和實施能力。

5 結束語

“多規合一”實用性村莊規劃在服務鄉村振興過程中面臨著一些問題，如農民參與度不高、不同規劃層級與部門之間存在目標不一致與內容銜接困難、可持續發展的考慮等。然而，通過加強村民參與、制定切實可行的規劃目標和建立規劃與實施的銜接，這些問題可以得到解決。同時，村莊規劃也為鄉村振興提供了有力的支撐，促進了鄉村經濟、社會和環境的全面發展。因此，我們應該加強理論研究，總結實踐經驗，并不斷完善規劃機制和方法。只有通過實用性的村莊規劃，才能提升村民的生活質量，真正實現鄉村振興的目標，促進鄉村地區的可持續發展。

參考文獻：

[1]張靈芝，曾毓雋.國土空間規劃背景下村莊規劃編制的思考與探究[J].城市建筑，2019，16（19）：136-139.

[2]高信波，李芳.“多規合一”實用性村莊規劃助力鄉村振興研究[J].鄉村科技，2019（33）：28-29.

[3]孫宇毅.實用性村莊規劃關鍵問題探討[J].城鄉建設，2019（20）：36-37.

[4]華樂.國土空間規劃體系下實用性村莊規劃策略探討[J].城鄉規劃，2021（Z1）：69-81.

[5]“多規合一”實用性村莊規劃推動鄉村振興發展的路徑研究[J].住宅與房地產，2020（29）：195-196.

作者簡介：方 帥（1985—），男，漢族，安徽合肥人，本科，工程師，研究方向為國土規劃。