任務導向型創新政策經驗與啟示研究

摘要：在當今國際科技創新競爭日益激烈的大環境下，任務導向型創新政策已被國際社會視為解決社會發展問題和顛覆性技術創新問題有效的政策工具。挪威作為在環保與節能領域享譽全球的低碳國家，任務導向型創新政策在其能源領域核心技術攻關上發揮了重要作用。文章選取挪威任務導向型創新政策實踐案例，分析其實施背景、具體舉措與主要特征，從強化重大科技任務規劃部署、優化科研攻關模式、完善跨部門領域的溝通協調機制等方面，提出任務導向型創新政策服務我國新型舉國體制下關鍵核心技術攻關的對策建議。

關鍵詞：任務導向型創新政策;新型舉國體制;關鍵核心技術;資源配置

中圖分類號：G311 文獻標志碼：A

0 引言

任務導向型創新政策是指通過針對性制定并協調的一系列政策，利用科技創新，在確定時間框架內解決與社會挑戰有關的明確目標[1]。如今，科技創新成為國際戰略博弈的主要戰場， 為應對重大社會挑戰，高度分散、缺乏靈活性的傳統科技政策已經無法滿足復雜的科技創新需求，任務導向型創新政策被視為有效的政策工具。部分西方發達國家和組織通過前期探索與實踐，已形成相對先進成熟的任務導向型創新政策體系，對于解決國家發展重大社會挑戰、國際環境挑戰問題和顛覆性技術創新問題等意義顯著。

任務導向型創新政策的目標、實施基礎、組織實施主體以及特定領域內的組織形式與“新型舉國體制”均有相似之處，強調任務導向、多元合作以及自上而下與自下而上機制的協同作用。發達國家任務導向型創新政策，對建立健全新時代中國特色社會主義市場經濟條件下新型舉國體制具有研究借鑒意義。為了解發達國家任務導向型創新政策經驗，本文選取了國際社會較為關注，任務導向性質鮮明的挪威任務導向型創新政策進行分析，分別是碳封存與捕集領域的 CLIMIT 計劃和交通減碳領域的 Pilot-E 計劃，以期對完善我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制提供參考與借鑒。

1 任務導向型創新政策的基礎概念與研究現狀

1.1 基礎概念

創新政策指對創新活動有重要作用的公共政策。目前，廣義上對創新政策的界定主要涉及三種類型：任務導向型、發明導向型、系統性政策型。這些政策類型的產生都有其特定的歷史階段、政策動機及內容特點[2]。有關任務導向型創新政策， Ergas[3]最早開始對其進行研究。他將決策以“集中-分散”的角度將創新政策分為任務導向型與擴散導向型。目前，任務導向型創新政策主要可以分為兩種類型：“國家任務導向型戰略框架”和“基于登月挑戰的計劃”。前者是在最高決策層制定的廣泛舉措，特點是具有明確且長遠的目標，有助于協調眾多公私主體的行動，涉及一系列改革舉措，注重項目實施的長期前景，如歐盟“地平線歐洲”計劃等。后者則專注于具體領域需要解決的問題， 由強有力領導的專門機構或部門牽頭進行項目實施，如日本“登月型”研發計劃等。

任務導向型創新政策在戰略方向、政策協調和政策實施三大方面特點突出[4]。（1）戰略方向。任務導向型創新政策在方向制定上，聚焦于解決國內亟待解決的現實社會問題，確定需要解決的優先事項，在指明“大方向”的同時，設置了可實現、可操作性強的具體的戰略目標。（2）政策協調。在任務導向型創新政策的指引下，原本涉及多領域多部門的工作擁有了統一的行動框架和路線圖，有利于解決長久以來科技政策存在的部門層面高度分散，總體協調不足等問題。（3）政策實施。任務導向型創新政策以相對統一的方式或標準，實施、監督和評價涉及多部門、不同研發周期和學科的項目，采用綜合性的干預措施，提高了針對性解決社會挑戰的能力。

1.2 研究現狀

近年來，任務導向型創新政策受到學術界的關注，研究多圍繞國家任務導向型戰略框架進行分析， 對象多集中在歐盟、日本、德國等國家和地區。如藺潔等[5]分析了歐盟第九研發框架“地平線歐洲”的內涵、遴選標準和執行方式;朱學彥等[6]研究了“地平線歐洲”在科技資源配置的整合協調、布局分配和使用評價等方面的特點;戴樂等[7]通過對比歐盟第八、九研發框架計劃，提出第九研發框架計劃中任務/使命導向性的項目設立、執行和評估方式，能更加有效地發揮歐盟研發框架計劃的影響力;金學慧等[8]整理了日本科技創新舉國體制的兩個經典案例—VLSI 計劃和 ImPACT 計劃，揭示了日本推行重大科技任務聯合攻關的理念和模式;朱向麗等[9]對日本“登月型”研發制度進行詳細介紹，提出對我國中長期科技計劃專項部署及科技計劃管理的啟示;陳佳等[10]系統梳理了德國高技術戰略的制定與實施的過程和特征，提出多部門協同監管成為高技術戰略中一種典型模式。也有部分研究是對任務導向型創新政策的概述及典型案例的橫向比較，如王昶等[11]提出轉型失靈理論為任務導向型創新政策干預創新活動的合法性提供了理論解釋，提出現有政策實踐主要聚焦于保障國防安全、實現產業追趕和應對重大社會挑戰三個方面;韓文艷等[12]梳理了國際任務導向型創新政策的實踐案例，從重點任務、政策主體、政策目標等方面進行比較。

以上研究對任務導向型創新政策的內涵特征和部分實踐案例進行了深入分析，為本研究提供了有益的參考。然而，可以看出目前針對特定行業背景，任務導向型創新政策的研究目前還較為缺乏。

2 挪威任務導向型創新政策實踐背景

挪威是一個高度發達的現代化工業國家，作為典型的資源導向型經濟體，得益于豐厚的自然環境，挪威在油氣工業、海洋工程、船舶制造、能源環保等領域居世界一流水平。挪威將自然資源產生的部分收入投資于實施研發計劃，利用多種科技創新政策對自然資源可持續開發和利用進行人為干預與監管，在發展與創新之間建立起了良性循環。

2.1 強調以科技創新促進可持續發展

近年來，挪威政府在支持研究和創新方面越來越多地傾向于社會需求，聚焦減少對石油和天然氣的依賴，實現經濟多元化發展。挪威在實現可持續發展目標方面表現非常出色，據聯合國2023年可持續發展目標指數（ SDG）評估[13]，挪威在193個國家中排名第7位，在健康與福祉、清潔能源等方面達到目標，但在應對氣候變化，節能減排等方面仍存在巨大挑戰。為此，挪威出臺了一系列相關政策， 如《2015—2024年研究和高等教育長期計劃》，從科技教育領域強調了應對社會挑戰的重要性。挪威研究理事會的2020—2024年戰略明確需要通過研究和創新應對社會挑戰，可持續發展是該戰略的三個總體目標之一。該戰略明確提出采用任務導向型創新政策，強調需要從資源型經濟向可持續低排放的知識型經濟轉型。

2.2 研究理事會在政策協調方面作用突出

挪威研究理事會是為挪威科研活動提供戰略決策和資金支持的官方機構。執行董事會由挪威議會任命，下設科學研究部、能源、資源與環境研究部、社會與衛生研究部、創新研究部和行政事務部。因其廣泛的職權范圍以及作為政府科技創新政策顧問的這一角色， 同樣也充當了高效率的部際協調機構[17]，該機構能夠調動約25%的公共研發資金。目前，挪威研究理事會由教育和研究部統一領導和管理， 以保持各部委指示或優先事項的一致性。

2.3 建立行業委員會為核心領域“獻言發聲”

根據戰略方向及行業的不同，挪威建立了相關委員會，委員會由政府各部委任命，成員來自企業、研究機構和公共管理部門。在研究和創新方面， 建立了“21世紀戰略”平臺（見表1）。選取十大關鍵領域， 以行業委員會的形式向各部委提供建議。平臺主要通過制定部門研發戰略， 即“21世紀戰略”來完成這些任務。雖然大多數委員會只在“21世紀戰略”的制定或更新期間發揮作用，但有些委員會也作為常設咨詢機構， 發揮智庫職能， 就戰略的實施向政府提供建議。

2.4 高度的部門自治權與“軟性”部際協調政策相結合

挪威的研究和創新體系以高度的部門治理結構為特點，至少有15個部委被賦予了高度的自主權， 但是從財政角度來看，僅有教育和研究部等幾個部委擁有較多科技創新預算及有影響力的干預措施。鑒于部門職責，農業部、石油和能源部等部委仍然可以在任務導向型政策方針中發揮著重要作用。但面對一些任務重疊區域，如商業創新的支持，高度部門自治的結構會妨礙跨部門的政策協調。針對這一問題，雖然挪威沒有設置更高級別戰略委員會，但部際協調程序起到了“軟化”作用：挪威政府設置了每周內閣會議，建立了部際會商談判，研究政策部際委員會月度會議;相關部委聯合編寫研究和創新政策相關白皮書，不同部委科技創新聯絡人的非正式網絡會議等。

3 挪威任務導向型創新政策實踐案例分析

3.1 CLIMIT 計劃

2005年，挪威政府為推進碳捕集與封存（ CCS）技術研究、開發和應用示范，推行 CLIMIT 計劃。該計劃由 CLIMIT Ramp;D（研發）和 CLIMIT Demo （示范）兩個主要部分組成，分別由挪威研究理事會和挪威溫室氣體管理公司領導。截至目前， CLIMIT 仍是全球主要的碳捕集與封存研發項目之一，成為挪威實現《巴黎協定》部分承諾的一個重要途徑。

挪威石油和能源部是該項目的主要資助者， 每年向挪威溫室氣體管理公司和挪威研究理事會撥付約1億挪威克朗（約6500萬人民幣）。自 CLIMIT 計劃推出以來，項目承擔機構中，有一半的機構收到石油和能源部資助超過10億挪威克朗。CLIMIT 計劃的主要目標是通過財政支持，促進碳捕集與封存技術和解決方案的發展。該計劃有以下幾點明顯特征：

3.1.1 構建“研發-示范”雙元管理結構， 協同效應突出

CLIMIT 的主要管理機構是項目委員會。委員會成員來自行業、大學和研究機構， 由石油和能源部任命。項目委員會主席向挪威研究理事會的執行委員會和挪威溫室氣體管理公司委員會報告。利用兩部門之間的協同效應，縮短從研究到示范的時間，加快行業合作伙伴研究進度。為促進創新鏈的上下游銜接，挪威研究理事會 CLIMIT 研發征求的申請必須包括其后續知識產權處理及商業化計劃;CLIMIT 示范的申請必須包括過去研究活動的詳細信息。精簡的管理機構使合作伙伴之間能夠密切地互動并建立高度信任。

3.1.2 市場化管理機構常態營運，加速成果落地

CLIMIT 設置秘書處確保了挪威研究理事會和挪威溫室氣體管理公司的合作，秘書處由4名左右的挪威溫室氣體管理公司員工和1～2名挪威研究理事會員工組成。項目經理來自挪威溫室氣體管理公司，負責整個項目層面的大部分行政工作。挪威溫室氣體管理公司還會在項目申請和實施階段與各主體保持頻繁交流溝通、提供指導，提高對一系列復雜、高成本和非共識研究的參與度。

3.1.3 組合多種類型項目，保證計劃有效實施

CLIMIT 計劃通過實施“打包制”對項目進行靈活自由組合，實現多維度精準支持。兩個管理機構會利用不同類型的內部政策工具來支持項目。在研發方面，挪威研究理事會發起3大項目：（1）可用于開發產品和服務新知識的基礎研究項目;（2）培訓產業導向型研究人員及其長期能力培養的知識建設項目;（3）刺激貿易和工業的研發活動，促進創新和可持續價值創造活動的工業部門創新項目。在示范方面，挪威溫室氣體管理公司也使用了不同類型的項目：（1）研究成果應用工業開發項目;（2）試點和示范建設項目;（3）發展可行性項目和試點項目。兩類項目之間部分會有所重疊，以便讓項目申請者根據實際選擇最適合的方案。

3.2 Pilot-E 計劃

Pilot-E 是挪威2016年在無碳交通領域發起的一項跨機構的任務導向型計劃。由挪威研究理事會、挪威創新署和挪威能源管理公司聯合主導，2023年后，挪威溫室氣體管理公司也加入其中，是挪威第一個系統共同決策和共同資助的合作協議。為環境友好型運輸和能源解決方案提供從理念到市場的支持， 成為減少碳排的一種先進手段。

挪威研究理事會將 Pilot -E 計劃定義為：一種公開的任務導向型工具，用于通過整合不同政府機構的財政計劃，并針對目標項目調整這些計劃來解決社會挑戰。其目標是在給定時間框架內開發、測試和部署新的環保能源和運輸解決方案。2016年至今，Pilot - E 計劃發布了8次提案征求，主要包含工業運輸的零碳排放、氫能發展、能源結構的靈活穩定、能源數字化等內容（見表2）。目前，在其他需要科技創新發揮作用的領域，挪威正在建立以 Pilot -E 計劃為藍本的通用“Pilot-X”模型。2019年至今，已啟動 Pilot-T 計劃（信息與技術領域，挪威研究理事會與交通運輸部合作），未來將在健康（ Pilot -H）、循環經濟（ Pilot -S）等領域進行推廣。具體而言，Pilot -E 計劃有以下幾大特點。

3.2.1 聚焦大方向，不限制具體技術路徑

為激發創新活力，Pilot-E 計劃列出廣泛的資助目標，但并不明確限制或表明優先的技術選擇。如僅在計劃目標中列出零排放的陸地運輸、海上運輸等，卻并未明確要求采用電池供電或氫燃料。這種寬泛的計劃目標更能激發創新的活力，不局限于固有的技術路徑， 只要能解決問題的項目均可申請資助，增強了政策的任務導向性， 開拓了潛在的申請范圍。

3.2.2 提前介入，政府助力“揭榜”戰略聯盟

盡管 Pilot -E 計劃的申請者之間存在競爭關系， 但該計劃的申請過程促成了各機構與申請者之間的良性互動。在計劃開始執行之前，計劃管理部門及機構會動員潛在申請對象，積極進行政策宣貫，促進有關領域公司之間的合作。通過提前規劃與前期準備， 有效避免了申請階段因不熟悉情況造成的代價高昂的試錯過程， 提高了計劃獲得有效征集成果的成功率。這一過程同時也在機構和合作伙伴之間建立更大的戰略聯盟。

3.2.3 銜接供需，激發創新主觀能動性

為提升項目可行性與可落地性，該計劃要求待開發解決方案的潛在用戶從申請階段就參與進來，并在提案中包含后續市場部署規劃。依據計劃所給定的方向，項目申請者必須設定其項目的精確目標和里程碑，硬性要求包括以下方面：市場化路徑計劃、資金分配情況及衡量指標。保障了成果的轉化成功率，更有利于進入市場。

3.2.4 明確分工，構建多方合作聯動機制

Pilot-E 計劃的管理機構為專門成立的指導委員會， 由項目經理擔任指導小組的秘書，三家管理機構支付其項目經費。指導委員會決定計劃的總體規劃、主題和征求建議的內容，并選定申請者。計劃專門制定了兩階段聯合甄選程序，有機結合三方管理機構的甄選標準和程序。三方機構的具體職能、資金支持及分工如表3所示。

4 啟示與建議

從分析中發現，發達國家任務導向型創新政策已顯現出一定的成效，正進一步深化落實。在我國新型舉國體制不斷發展的今天，發達國家的任務導向型創新政策在資源配置、攻關模式、協調保障等方面做法均有可借鑒之處。

4.1 強化重大科技任務規劃部署與組織管理

在重大科技任務組織機制方面，建議針對關鍵核心技術攻關工程，碳達峰碳中和科技支撐行動等涉及重大戰略利益的事項強化指揮體系建設，聚焦重點任務加強創新資源的統籌協調和集成配置。持續完善“揭榜掛帥”組織方式，積聚力量加強原創性引領性科技攻關，在明確項目“大方向”的同時，設立短期目標及“里程碑”。深入探索重大科技任務“賽馬制”等新模式，針對重大科研任務特點，調整準入退出機制，加強項目組織的靈活性，激發各類科研人員的創造力。

4.2 推進市場與政府有機結合的科研攻關模式

在科研攻關模式方面，建立新的項目分類機制， 根據項目的性質和類型合理劃分政府與市場的權限， 集成政府與市場的合力。一方面，加強基礎研究與應用研究科技計劃設置，通過靈活支持，促進資源配置方式逐漸由政府主導向由市場導向轉變，實現政府與市場的相互配合;另一方面，在重大項目實施過程中， 應在項目申請階段將市場要素提前介入， 申報材料應包含成果轉化方案路徑與市場部署規劃，促進研究成果可落地。此外，應支持有條件的科技領軍企業，聯合行業上下游、產學研科研力量組建創新聯合體，開展產業共性關鍵技術研發。鼓勵市場在創新活動的資源配置中發揮更大作用，政府在決策規劃、統籌協調、環境營造上發揮補位作用。

4.3 完善跨區域、跨領域、跨部門的溝通協調機制

在為了避免出現權責不清、職能重復、管理漏洞或不良競爭的情況，須合理構建跨部門的統籌協調機制。加強科技部門同教育、衛健、住建等行業主管部門協同，建立部門聯席會議制度和協同攻關領導機制， 圍繞制約行業發展的難點堵點，合力推動重大科技政策落實。完善跨地區跨行業跨領域的協調機制，著重加強部省、省地、部門等不同層級間的工作協同和資源統籌，提升一體化配置效能。建議充分發揮我國行業協會的紐帶及智庫作用，加強政府與企業的溝通， 圍繞重點發展的戰略性新興產業，大力推進跨區域開放合作。

5 結語

目前，我國科技創新統籌協調能力還有待加強， 傳統的“科研項目導向”資源配置模式沒有根本改變。任務導向型創新政策作為應對重大社會挑戰而興起的新政策范式，在資源配置、攻關模式、協調保障等方面，為完善我國新型舉國體制下關鍵核心技術攻關提供了新的借鑒與參考。

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（編輯 姚 鑫）

Study on the experience and inspiration of mission-oriented innovation policies "taking Norway， s energy sector practice as an example

Tu Jingwei

（ Jiangsu Academy of Science and Technology for Development， Nanjing 210042， China）

Abstract Nowadays， with the increasingly international competition of scientific and technological innovation， mission -oriented innovation policy is recognized by developed countries as an effective tool for solving societal problems and technological innovation issues. mission -oriented innovation policy has played an important role in the core technology research in the energy sector of Norway， making it a famous low-carbon country all over the world. This paper selects mission-oriented innovation policy of Norway， analyzes their background， specific measures and main characteristics. Based on the analysis， this paper gives countermeasures from three aspects， including design and deployment of major scientific and technological tasks， optimizing the mode of scientific research and improving the coordination mechanism for cross-departmental fields.

Key words mission-oriented innovation policy; new national system; key core technology; resource allocation