山西省省級財政科研經費管理政策改革分析與對策研究

摘要：隨著“放管服”改革在科技領域的縱深推進，山西省財政科研經費管理對照中央改革精神逐漸呈現出以信任和寬松為基礎的“柔性化”管理特征，為更好激發全省科技創新活力、調動科研人員積極性奠定了扎實的政策基礎。文章從省級財政科研經費管理優化完善的環境基礎切入， 系統回顧了山西省2014—2022年出臺的系列政策，通過政策主要內容的縱向對比分析，結合工作實踐探討科研經費管理現階段不同視角下存在的薄弱環節，提出相應的科研經費管理建議，助力科技創新活力得到充分

有效釋放。

關鍵詞：財政;計劃項目;科研經費;對策建議

中圖分類號：F233;G311 文獻標志碼：A

0引言

黨中央高度重視科技創新工作，在科研經費管理方面提出要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務[1]。山西省對照國家科研經費管理改革精神對本省財政科研經費管理進行了探索和實踐，出臺了一系列優化政策措施，不斷調動創新主體積極性，積極為科研人員松綁減負，在深入實施創新驅動發展戰略和建設創新型省份、推動資源型經濟轉型發展、打造一流創新生態等方面發揮了重要作用。

1省級財政科研經費管理優化改革的環境基礎1.1山西省財政科技支出穩步增長

“十三五”以來，山西省財政部門將支持科技創新發展擺在公共財政的重要位置，積極統籌各類財政資金，不斷加大財政科技投入，山西省地方財政科技支出、省本級財政科技支出、全社會研究與試驗發展（Ramp;D）經費均保持了增長態勢（見表1）。其中，全省和省本級財政科技支出分別由2016年的36.51億元、15.28億元波浪式增長至2022年的60.01億元、26.31億元，實現了接近翻倍的高增長，有效撬動了全社會研究與試驗發展（Ramp;D）經費投入在2022年達到歷史新高，達到273.7億元，為全省科技事業的發展提供了財力保障和動力源泉。

1.2省級科技計劃項目管理模式的兩次改革

科技計劃是政府支持科技創新的主要手段，科研經費管理滲透于科技計劃管理的不同階段，“十三五”以來，山西省科技計劃管理經歷了兩次重大改革。2016年，在省財政主管部門的大力支持下，山西省對多年積累、散布在各廳局的17類省科技計劃全部歸并，整合形成了五大類省科技計劃（專項、基金等）體系，即：省應用基礎研究計劃、省科技重大專項、省重點研發計劃、省科技成果轉化引導專項（基金）以及省平臺基地和人才專項等，重點解決“九龍治水”、科技項目碎片化、科技投入撒胡椒面等問題。2021年， 按照省委省政府對科技體制機制進行重塑性改革的要求，省科技計劃體系調整設置為“3+1”模式?！?”即省科技重大專項、省重點研發計劃和省基礎研究計劃;“1”即山西省創新生態服務支撐專項（包含創新平臺基地建設專項、科技成果轉化引導專項、科技戰略研究專項、科技合作交流專項、創新人才團隊專項、創新服務專項、科技獎補專項、科技金融專項和科普宣傳專項），主要目的是建立產學研用貫通的完整計劃項目體系，持續優化科技創新資源配置，增進各計劃聯動協同，提高創新的有效性。

2 省級財政科研經費管理政策改革歷程及特征

2.1 出臺的相關政策

2014年，為提升財政科研經費在省級科技計劃項目管理中的科學性、規范性，山西省出臺了《山西省省級財政科研項目和資金管理辦法（試行）》（晉政發〔2014〕32號），對省級財政科研項目和資金管理進行了系統性建立和規范。2016—2022年， 為大力推進和深化放管服改革，適應省級科技計劃體系改革需求，激發廣大科研主體的積極性和創造性， 山西省陸續出臺了《山西省科研項目經費和科技活動經費管理辦法（試行）》（晉政辦發〔2016〕76號）、《〈山西省科研項目經費和科技活動經費管理辦法（試行）〉補充規定》（晉政辦發〔2017〕79號）、《關于改革完善省級財政科研經費管理的實施意見》（晉政辦發〔2022〕16號）3個內容細化、程序簡化、環節優化的政策性文件，最大限度下放權限，持續激發創新創造活力。

2.2 政策主要內容的變遷歷程

財政科研經費是縱向科研項目實施的重要保障， 在省級科技計劃項目管理的不同階段，其政策內容制定的科學性和合理性對科研項目的研究進展和質量都有直接影響。

2.2.1 項目申報階段

預算編制是項目申報階段的一項重要工作，主要呈現以下3個變化：（1）簡化直接費用預算科目。由 2016年的17類簡化合并為2017年的5大類（設備費、材料費、科研活動費、科研服務費、勞務費），再精簡為2022年的設備費、業務費、勞務費3大類。（2）取消勞務費開支比例限制。由2016年的不得超過財政資助總額的20%（部分人力資本投入比重高的不超過財政資助總額的50%），修改為2017年以后的開支比例不設限制。（3）優化間接費用計算使用方式。計算方式由2016年的財政資助總額內按比例控制調整為2022年的直接費用扣除設備費按分段超額累退比例法計算。間接費用比例由2016年的不超過資助總額的10%調整為2022年的分資金區間按20%～30%的比例提取， 純理論研究項目最高不超過60%。

2.2.2 項目立項階段

對于金額較大的省級財政科研項目，開展預算評審和優化計劃項目資助方式， 能夠實現風險防范前置，提高了風險防控的前瞻性、主動性和針對性。為適應社會經濟發展和提升函評工作質量，適度提高了參與山西省重大專項網評、函評的3類專家通信咨詢費標準， 由2016年的不高于900元/人/項、300元/人/項、200元/人/項， 提高至2022年的不高于2000元/人/項、1000元/人/項、500元/人/項。

在預算評審方面，合并了項目評審和預算評審， 由2016年之前制定的對省級財政科技資金支持額度80萬元以上的項目在提交行政決策前試點施行專項預算評審，修改為2022年的項目主管部門在所有省級科技計劃項目評審中將項目評審和預算評審合二為一，取消了將預算編制細化程度作為評審要素的要求。

在財政資金資助方式上， 由2016年以前的根據基礎類、公益類、市場導向類和重大項目類的科研項目特點，以競爭擇優立項的項目主要采用前補助、后補助、間接投入等資助方式予以支持，并擴大后補助項目的適用范圍，優化為2022年的根據各類科技計劃類別在不同時間節點和研究階段對資金的需求特點，合理確定資金資助方式。2021年重塑性改革后， 山西省在科技重大專項和山西省重點研發計劃中，建立了分段資助方式。重大專項計劃根據項目承擔單位自籌資金到位情況、項目完成度和需求方資金執行情況、項目結題驗收情況按4∶4∶2比例分批次撥付財政經費，重點研究計劃根據里程碑節點按5∶5比例分批次撥付財政經費，實現了對科研項目及經費使用的合理度量和有效監管。

2.2.3 項目實施階段

加強了項目立項與經費撥付的銜接， 由2016年之前制定的項目審定批準后1個月內下達資金預算批復，修改為2022年的在部分科技計劃項目中推行建立“預撥付”機制，財政部門和科技主管部門可在部門預算批復前將涉及資金下達的完成項目儲備、確定資金預撥需求、項目資金分配方案等部分工作進行提前協商準備部署，在部門預算批復后，立即啟動預算下達工作，實現從項目立項到資金預算批復再到經費撥付至項目承擔單位的流暢銜接，減少不必要的在途及停留時間，加快了經費撥付進度，有效解決了“下達撥付遲”的問題。

加大了對科研人員的激勵力度，提高了間接費用比例，績效支出由2016年的不超過資助總額的5%到2017年的績效支出取消比例限制，合理分攤間接成本和績效支出，再到2022年的間接費用可全部用于績效支出。擴大了勞務費開支范圍， 由2016年之前制定的允許項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費列支，調整為2022年的發放范圍繼續允許向科研項目組成員發放，增加了科研輔助人員和科研（財務）助理等間接參與科研項目的成員[2]。明確了臨聘和外聘人員的發放標準， 聘用人員的“五險一金”均可從勞務費中列支。

減輕了科研人員事務性負擔， 下放了預算調劑權， 由2016年之前制定的設備費的調增需科技主管部門審批，會議費、差旅費、國際合作與交流費三項支出之間可以調劑使用，但不得突破三項預算總額，修改為2022年的由項目承擔單位在5個工作日內辦理完成預算編制科目中設備費的預算調劑，其他科目的預算調劑權全部由項目負責人根據項目實施情況自主安排，預算調劑權由科技主管部門全部下放至項目承擔單位和項目負責人。

全面落實科研財務助理制度， 由2017年的鼓勵項目承擔單位建立科研財務助理制度，修改為2022年的科研財務助理制度要在項目承擔單位全面落實， 方式上可以采用一對一、一對多，統一或單獨聘用等靈活形式，即規模大、資金量多的可以由項目組單獨聘用，規模小、資金量少的可以由單位統一聘用。

2.2.4 項目驗收階段

逐步改變以往財政科研經費管理“重過程輕結果”的政策導向，重視結余資金管理和績效評價結果在后續財政資金配置的應用。進一步改進結余資金管理， 由2016年對通過驗收科研項目的結余資金2年內繼續留歸原單位使用，2年后由財政收回仍未用完的，調整為2022年的對通過綜合績效評價科研項目的結余資金不再收回， 取消了結余資金的使用年限，在使用方式上繼續延用由項目承擔單位統籌用于科研活動直接支出的規定。與此同時， 明確項目承擔單位是結余資金管理的第一責任人，其使用剩余情況會與往后年度的項目預算評審相掛鉤，督促項目承擔單位管好用好結余資金。進一步強調加強績效管理， 在2022年的政策中明確提出合并財務驗收和技術驗收，實行一次性綜合績效評價，充分發揮績效評價“風向標”作用，將績效評價結果和科研資源配置有機結合，促進科研資源向具有科研和轉化實力的科研工作者和項目承擔單位傾斜， 推動提升科研經費使用效益。此外，提出了在部分單位試點開展取消科研項目結題財務審計，在省基礎研究計劃中試行自主驗收和結題備案制。

2.3 呈現出的特征

從2014年以來陸續出臺的政策設計來看， 山西省對照中央財政科研經費管理改革精神， 重點聚力“放權+松綁+激勵”，努力為科研人員創造潛心研究的良好環境。部分政策結合本省實際進行了積極探索和實踐，出臺時間較早，松綁賦權力度更大， 比如在擴大勞務費開支范圍方面， 山西省2016年就參照上海、廣東等先進地區規定，發放人員允許向科研項目組成員發放。在改革經費撥付制度方面，開辟有別于行政經費管理的“綠色通道”，從原來的零余額帳戶直接撥付至實有資金賬戶[3]，從“額度”變為實實在在的“資金”，加速財政資金與科研項目的高效銜接， 實現科研項目資金的快速支付?？傮w上， 山西省財政科研經費管理在政策設計和制定上更加堅持以人為本，遵循科研規律，較大程度改變了以往的剛性管理約束，表現出了較強的“柔性化管理”特征。

3 現階段不同視角下財政科研經費管理存在的薄弱環節

3.1 財政主管部門

科技經費投入總量偏低。山西省屬于中西部地區典型的經濟欠發達省份，各級財政收入對傳統資源的依賴性較強，科技資源和投入在全省的布局相對不平衡，隨著近年來科技強國戰略地位的不斷提升，各省之間對科技資源的競爭日益激烈，雖然山西省在財力有限的情況下逐年加大對科技經費的投入力度，但與發達地區和周邊省份相比， 總體仍顯不足，在全國處于中下游水平。2022年全國投入研究與試驗發展（ Ramp;D）經費30782.9億元， 山西省為273.7億元，不足全國總量的1%，在全國排第20位。2022年全國研究與試驗發展（ Ramp;D）經費投入強度為2.54%， 山西省為1.07%，不及全國的一半，在全國排第24位。2022年山西省財政科研經費支出在中部六省中排第6位，而中部其他5省支出全部超過100億。

3.2 科技管理部門

經費管理體制不夠完善。省級財政科研經費在安排使用上：統籌牽頭作用不夠明顯，資金使用重點有待加強。省級部門中涉及科研管理及經費管理的部門除科技主管部門外，還包括省委宣傳部、省社科聯、省科協等相關部門，在教育、農業等政府行政主管部門中也存在與科技計劃相類似的財政專項計劃，科技創新鏈條由基礎研究到市場應用各個環節被分割成多個部分，難以將有限的財政資源形成科技發展目標上的合力。在使用監管上，省市縣三級聯動不夠。市縣級科技管理部門作為項目組織單位及屬地管理單位，在上一輪機構改革中， 由于縣一級科技管理部門發生大規模的“撤并”，山西省單獨設立縣級行政主管部門的只有19個縣（市、區），僅占全部縣級行政區域的16.2%， 對基層科技管理體系影響深遠，缺乏主動參與省級科技計劃項目及資金日常監管的積極性，參與度低，特別是對部分中小微民營企業在項目立項后科研項目進展、企業經營現狀等信息無法實現第一時間掌握，存在財政科研資金閑置和浪費的風險。

3.3 項目承擔單位和科研人員

部分政策落實存在梗阻。財政科研經費管理政策需要多個政府相關部門在落實執行過程中圍繞“讓科研人員松綁減負”目標一體推進，密切配合， 同向發力，才能做到橫向打破行政壁壘，縱向打通層級阻隔， 不斷提升科研人員“獲得感”。比如在核定績效工資總量方面， 國家和山西省在關于財政科研經費管理相關政策中一直明確：可以將間接經費用于科研團隊和個人的績效支出。但作為開展科研工作重要組成部分的公益一類事業單位如果將其用于績效支出，單位實際發放的績效工資總量會比當年核定的績效工資總量增加，會被相關部門列入有收入的事業單位，并在核定下一年度績效工資總量基數時財政撥款相應核減，導致該類單位客觀上不愿意將間接經費用于績效支出，對該類單位科研人員激勵效果不明顯，影響了從事科研活動的積極性。

4 完善省級財政科研經費管理的對策建議

當前，省級財政科研經費管理政策改革應以即將開始的新一輪科技體制機制改革為契機，堅持激勵和約束并重，強化頂層設計，完善政策執行舉措，著力推行以成果質量提升為導向的財政科研經費柔性化管理，有效激發廣大科研人員科技創新活力。

4.1 繼續加大財政科技投入， 優化省級科技支出結構

政府相關部門要積極保障科技經費穩定增長，探索建立全要素科技研發投入合理分擔機制，有效促進財政科技支出帶動全社會研究與試驗發展（ Ramp;D）經費投入得到持續提升?？筛鶕A研究、應用研發、成果轉化等不同階段的投入規模需求，將分散于相關部門的類似科研資金進行集成和統籌，探索利用財政科技資金設立廳市、廳校、廳企聯合基金，撬動全社會加強科技投入，放大省級資金總盤子。要適應山西省經濟發展方式向創新驅動為主轉變的時代要求，遵循集中財力辦大事的原則，進一步優化資金投向，突出支持戰略性新興產業、高新技術產業、節能環保和生態產業發展，突出基礎性、關鍵性、共性技術攻關，保障重大科技專項、區域科技協同創新、基礎創新服務平臺建設、科技成果轉化等重點內容[4]。除采用政府無償資助的形式外，繼續拓寬中小企業融資渠道，大力引導、扶持發展風險投資基金，撬動、吸納、引進更多社會資金進入高新技術產業和新興產業領域，促進中小企業科技創新。

4.2 健全科技經費管理體制， 營造良好科技創新環境

政府有關部門要積極探索創新科技投入管理機制，從重投入、重分配轉向重管理、重效益，建立起更加科學化、精細化的經費管理體制，進一步營造良好科技創新環境。對照中央相關部委設置專門的科研經費監管服務中心是構建省級財政科研經費管理體系的關鍵一步。該中心主要承擔科技計劃（專項）經費預算執行、使用監管相關的專業技術性服務工作以及預算評估評審與績效評價的具體工作等[5]，并與各科研單位、項目主管部門建立良好的合作機制，確保經費監管在省級層面有著力點。強化市縣科技部門職能和力量配備，積極發揮市縣科技主管部門對項目承擔單位（特別是中小微企業）便于掌握單位經營狀況、項目經費執行情況、協調地企關系的優勢，開展項目管理定期跟蹤服務， 確保經費監管在基層有落腳點。升級改造現有科技計劃管理信息平臺，重點提升平臺的過程管理、績效管理、資金管理、查詢統計等功能，完善科研誠信數據，強化省市縣三級信息交流融通，構建輔助決策、業務管理和統計分析全鏈條科技計劃管理信息平臺。

4.3 暢通經費政策部門銜接， 提高科研經費使用績效

充分發揮省級創新生態建設領導小組作用，強化組織協調，加強橫向、縱向協調聯動，構建不同部門之間長效合作、信息溝通、重大問題協商機制，形成工作合力，實現協調運轉，提高行政效能。在部分項目承擔單位探索整體績效工資動態調整管理，創新完善科研績效工資單列薪酬制度。對通過開展科研項目、科技成果轉化等方面獲得的用于個人激勵的績效獎勵， 進行單列管理，不納入本單位績效工資總量管理，在下一年度績效工資總量基數核定時不進行核減，進一步加大對相關科研人員薪酬激勵力度， 釋放創新活力。財政科研經費管理在放權的同時，還要強化績效理念和方法在科技計劃項目經費后半程管理的運用， 注重建立以結果為導向的績效激勵機制，將科研經費及結余資金使用情況納入項目績效考核評價體系，對績效評價優秀的要重點傾斜支持，對不良的要進行懲戒，營造積極向上的科研氛圍。

5 結語

政府相關部門在科研經費管理政策設計上不斷松綁放權，為廣大科研人員營造了相對寬松的科研環境，其政策改革歷程遵循社會發展變革和科技創新基本規律。項目承擔單位作為政策落實和執行的重要載體，需要準確領會習近平總書記關于科技自立自強論述的重要內涵，強化使命和擔當意識，結合各行業科研工作特點，在內部完善科研經費管理內控制度， 使科研人員在項目研究不同階段都能得到有效指導和保障，確保好政策真正“落地生根”，從而促進科研人員心無旁騖地從事研究工作，提高優質創新成果產量，提升財政資金使用效益。

參考文獻

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[2]佚名.《關于改革完善省級財政科研經費管理的實施意見》的解讀[J].山西財稅，2022（4）：4-6.

[3]沈佳.創新生態提質科研攻關加速[N].山西日報，2022-06-02（011）.

[4]胡翠仙.科技經費專項審計調查研究[D].杭州：浙江工商大學，2018.

[5]楊大慶，吳永寧.財政性科技經費監管體系探析[J].創新科技，2015（5）：33-35.

（編輯 李春燕）

Analysis and countermeasures of policy reform of provincial financial scientific research funds management in Shanxi province

Liu Dong， Zhu Zhengjiang ?

（Shanxi Provincial Center for Science and Technology Intelligence and Strategic Research， Taiyuan 030000， China）

Abstract： With the deepening of the“streamlining administration and delegating power”reform in the field of science and technology， the management of financial research funds in Shanxi province has gradually shown a“ flexible ” management feature based on trust and looseness， in line with the spirit of central reform. This has laid a solid policy foundation for better stimulating the vitality of scientific and technological innovation in the province and mobilizing the enthusiasm of scientific researchers. The article starts from the environmental foundation of optimizing and improving the management of provincial-level financial research funds， and systematically reviews the series of policies issued by Shanxi province from 2014 to 2022. Through vertical comparative analysis of the main content of the policies， combined with work practice， it explores the weak links in research fund management from different perspectives at the current stage， and proposes corresponding suggestions for research fund management to help fully and effectively unleash the vitality of scientific and technological innovation.

Key words： finance; planned project; research funding; suggestions for countermeasures