新時代我國生態文明制度建設的成就、經驗與展望

2024-05-13 07:06:57秦書生，王新鈺

湖南大學學報(社會科學版) 2024年2期

秦書生，王新鈺

［摘要］新時代十年來，我國圍繞環境法制建設、環境政策規范和環境管理體制三個主要方面精準發力，環境立法逐步走向健全，環境政策規范不斷完善，環境管理和執法效能不斷提升，生態文明制度建設取得顯著成效，取得了堅持頂層設計與基層實踐相結合、堅持整體推進與重點突破相結合、堅持垂直管理與統一監管相結合、堅持剛性約束與多元激勵相結合等若干工作經驗。新時代新征程推進生態文明制度建設仍需在制度內容豐富完善、制度整合銜接和制度執行落實等方面持續發力，協同推動生態文明制度的效能充分釋放。

［關鍵詞］生態文明制度；環境法制建設；環境政策規范；環境管理

［中圖分類號］? D64；X321［文獻標識碼］Ａ［文章編號］ 1008-1763（2024）02-0001-08

Achievement， Experience and Prospect of Chinas System of Ecological Civilization Construction in the New Era

QIN Shusheng， WANG Xinyu

（School of Marxism， Northeastern University， Shenyang110169， China）

Abstract：During? the past decade? in the new era， China has made great? efforts in three main aspects：? environmental legislation has been gradually improved， environmental policy norms have been continuously improved， environmental management system and law enforcement efficiency have been continuously improved. Remarkable achievements have been made in constructing the? ?system of ecological civilization. Some working experience has been gained， such as adhering to the combination of top-level design and grassroots practice， overall promotion and key breakthroughs， vertical management and unified supervision， and rigid constraints and multiple incentives. To promote the construction of the system of ecological civilization in the new era and new journey， it is still necessary to make continuous efforts in enriching and perfecting the system content， integrating and connecting the system， and implementing the system， so as to jointly promote the full release of the efficiency of system of ecological civilization.

Key words： system of ecological civilization; environmental legal system construction; environmental policy norms; environmental management

制度是為了達到特定目的而設立的系統，這個系統由一系列原則、規則、程序組成。它們之間存在著有機聯系，缺一不可，構成一個制度體系。生態文明制度不是一種單一的環境保護制度，而是由三種環境保護制度（環境法律法規、環境政策規范和環境管理體制機制）構成的有機整體，其本身是一個制度體系。加強生態文明制度建設就是建立完善生態文明制度體系，不僅包括加強環境法制建設、完善環境政策規范，而且要求加強環境管理體制機制建設。三者相互聯系、相互作用、有機聯系，構成生態文明制度建設有機整體。從黨的十八屆三中全會提出建立系統完整的生態文明制度體系，到《生態文明體制改革總體方案》做出頂層設計和戰略部署，再到黨的十九屆四中全會明確要堅持和完善生態文明制度體系，彰顯了黨中央以前所未有的力度推動生態文明制度建設。習近平總書記在黨的二十大報告中總結過去五年的工作和新時代十年的偉大變革時指出，我國“生態文明制度體系更加健全”[1]11。新時代十年來，我國著力加強生態文明制度建設，在環境法制建設、環境政策規范建立和完善、環境管理體制機制建設等多個方面取得了重大成效，積累了豐富的生態文明制度建設經驗。系統梳理和認真總結新時代十年來我國生態文明制度建設的基本成就和基本經驗，對于正確認識生態文明制度建設的基本規律，科學把握新時代我國生態文明制度建設的主要方向，推動美麗中國建設具有重要意義。

一新時代十年來我國生態文明制度建設的基本成就

新時代十年來，我國圍繞環境法制建設、環境政策規范建立和完善、環境管理體制改革三個主要方面精準發力，大力加強生態文明制度建設，取得了顯著成效。

（一）加強環境法制建設，環境立法逐步走向健全

環境法律制度是環境監督管理法律制度的簡稱，是指根據我國環境保護基本國策要求和環境法基本原則，通過立法形成的有關環境監督管理的規則、程序和保障措施，是由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的具有普遍效力的行為規范體系，具有普適性、規范性、穩定性等特征。黨的十八大以來，我國非常重視環境法律制度建設工作，推進了生態環境法律法規體系建設。我國既創新出臺了新的相關法律條文，也對現有相關環境保護法律進行了修訂，對解決突出的環境問題、建設向好的生態環境發揮了重要的導向作用。

第一，修訂完善了一般性環境保護法律。2014年4月，全國人大常委會召開會議審議通過并修訂我國第一部環保法律《中華人民共和國環境保護法》（1979年試行）。新修訂的《環境保護法》是新時代全面貫徹落實黨中央關于生態文明建設和依法治國要求的環保領域根本法，是全黨全國人民生態文明意志的集中體現，標志著我國生態文明法治建設取得了新進展。《環境保護法》不僅在立法目的上融入了生態文明理念，而且重點突出更加嚴厲的企業法律責任、政府監管職責、公眾參與治理環境，更加突出經濟社會可持續發展及環境治理的現代化、法治化。《環境保護法》的修訂和實施，為美麗中國建設提供了有力的法律保障。

第二，專門化的環境立法不斷完善。黨的十八大以來，我國聚焦環境保護和污染防治的不同領域針對性地開展了專門性的環境立法及修訂工作。在污染防治方面，制定和修訂了《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等關于大氣、水、土壤、固體廢物等污染防治的專門法律，建立了更為嚴格的污染防治法律制度。在生態保護方面，制定和修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國濕地保護法》《中華人民共和國長江保護法》等生態保護類法律，填補了多年來自然生態保護、流域保護、特殊地理區域保護的立法空白。

第三，加強了傳統部門法的法律生態化建設。黨的十八大以來，我國持續關注部門立法工作的生態化建設。一是夯實環境法制建設的憲法基礎。2018年修正的《中華人民共和國憲法修正案》將“生態文明”寫入憲法，形成了由國家目標、國家任務、國家職責共同構成的環境憲法條款[2]。二是完善民事、刑事、訴訟法律制度。《中華人民共和國民法典》在物權行使、環境污染、生態破壞侵權責任等方面規定了近30個綠色條款。《中華人民共和國刑法修正案（十一）》提高了污染環境罪法定刑，將環境影響評價、環境監測“造假”的違法行為入罪，擴大和加強了對濫食野生動物、非法引進入侵物種等行為的打擊范圍和打擊力度。修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》明確規定了環境公益訴訟制度。三是加強生態環境保護領域的黨內法規建設。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《中央生態環境保護督察工作規定》等黨內法規，明確了黨政同責、一崗雙責、終身追責的“紅線”，以法律形式壓實壓牢生態環境保護政治責任。

總之，新時代十年來，我國加緊了宏觀和微觀層面的生態環境保護法律制度建設工作，“加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度”[3]14，并取得了重大成效。至此，我國生態文明法律制度日益完善和成熟。

（二）持續加強頂層設計，環境政策規范不斷完善

環境政策規范是指黨和國家為了實現生態文明建設目標任務以權威形式確定的行動指導原則與準則，以及采取的工作方法、具體的實施步驟等，具有普遍性、指導性、靈活性等特征。黨的十八大以來，在黨中央的領導下，我國加強生態文明制度建設，作出全領域、全方面、全過程的統一部署，提供了方向性的發展藍圖，生態文明制度建設的頂層設計日臻完善和成熟。國家層面先后出臺了百余項關于生態文明建設的改革方案及政策措施，進一步完善了生態文明制度體系，有力地促進了我國生態文明建設。

第一，制定了生態環境保護制度改革方案。黨的十八大以來，黨中央深刻認識到我國生態文明制度建設方面存在的一些問題，必須深化生態文明體制改革。新時代十年來，我國先后制定了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等綱領性文件，對生態文明建設工作的開展具有全面性的指導意義。除此之外，我國還提出了生態環境保護制度的改革方案，特別是對生態環境損害賠償制度進行了改革。我國在《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的基礎上進一步推進改革，先后制定了《生態環境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》等政策文件，并強化落地實施，在推動耕地、草原、礦區等受損生態環境有效修復方面取得明顯成效。

第二，完善了污染防治政策體系。新時代十年來，我國大氣污染、水污染、土壤污染防治政策體系不斷完善。一是大氣污染防治政策出臺實施。2013年國務院印發《大氣污染防治行動計劃》，國家和地方層面陸續制定出臺了一系列防治大氣污染的政策措施，逐漸形成并完善了“車—油—路”一體化的機動車綜合控制體系[4]。二是水污染防治政策出臺實施。2015年國務院印發《水污染防治行動計劃》，旨在通過系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理，即“三水”統籌的水環境管理體系，構建水質、水量、水生態統籌兼顧、協調推進的格局。三是土壤污染防治政策出臺實施。2016年國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，首條就明確指出“開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況”[5]4的任務。2016年環境保護部部務會議審議通過《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》，提出從環境調查與風險評估、風險管控、治理與修復、監督管理等多個方面解決污染地塊及周邊土壤突出的環境問題。此類政策文件為打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”提供了政策指導，有力推動污染防治攻堅戰階段性目標的順利實現。

第三，深化了環境經濟政策改革，提高了環境違法成本。我國深入推進環境經濟政策改革與創新，環境經濟政策體系基本建立。一是環境資源價格政策、生態補償政策、綠色稅收政策、綠色金融政策等不斷完善，利用市場經濟進行環境治理和生態保護的經濟政策體系基本建立。環境資源價格政策不斷健全，2021年《國家發展改革委關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》出臺，明確要求深入推進能源價格改革、系統推進水資源價格改革，環境資源價格政策在資源節約和環境保護中的積極作用日益顯現；生態補償政策不斷深化，2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，提出要發揮生態保護補償的政策導向作用，構建市場化、多元化的生態保護補償格局，國家重點生態功能區轉移支付、流域生態補償機制、濕地生態保護補償機制穩步推進；綠色稅收政策不斷健全，財政部、稅務總局發布《關于進一步實施小微企業“六稅兩費”減免政策的公告》《關于進一步加大增值稅期末留抵退稅政策實施力度的公告》，推動我國資源稅、增值稅、企業所得稅等生態環境保護相關稅收政策不斷完善；綠色金融政策不斷完善，國務院辦公廳出臺《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》等多項政策文件，綠色金融支持政策穩步推進，綠色金融產品穩健發展。二是推動綠色生產和綠色消費的長效環境經濟政策體系基本建立。國家相關政府部門研究制定了環境財政政策、環境資源價格政策、生態補償政策、環境權益交易政策、綠色稅收政策、綠色金融政策、環境資源價值核算政策等一系列政策舉措。如脫硫脫硝環保電價補貼政策、可再生能源發電價格補貼政策等從生產源頭上引導生產者進行綠色生產，很大程度上遏制了生產領域的環境污染源頭。

總之，新時代十年來，我國高度重視生態文明制度建設，制定了生態環境保護制度改革方案，深化生態文明體制改革，先后出臺了一系列環境政策規范，完善了污染防治政策體系，深化了環境經濟政策改革，提高了環境違法成本。這些環境政策規范的實施，使我國生態環境整體惡化趨緩，生態環境質量明顯好轉。

（三）深化環境管理體制改革，環境管理和執法效能不斷提升

環境法律制度與環境政策規范的實施要依靠環境保護及相關部門的監督管理，這就涉及環境管理體制機制問題。環境管理體制機制是環境保護及相關部門以一定運作方法把環境保護工作各個部分（包括環境法律制度與環境政策規范）聯絡起來，使它們協調運行而發揮作用。新時代十年來，我國加快生態文明體制改革，調整了若干與生態文明建設和經濟社會轉向高質量發展不相適應的環境管理體制，試點總結并探索建立了一些運行有效的環境管理機制，推動我國環境管理和執法效能大幅提升。

第一，穩步推進省以下生態環境機構垂直管理體制改革。2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。為推進垂改試點工作落地實施，環保部、中央編辦、中組部、國家發改委等7部委共同組成垂直管理改革領導小組。試點省份通過上收市縣兩級生態環境部門的環境監察職能，建立了專司“督政”的環境監察體系，強化了對市縣兩級黨委政府及相關部門的監督。從2020年起，各地陸續成立省級生態環境保護綜合行政執法局，由單一的環境執法向綜合執法轉變。省以下生態環境機構垂直管理體制改革有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性，提高環境執法效能。

第二，進行了“環保大部制”改革，形成了統一保護、統一管理的大環保格局。在國務院層面，2018年3月，中共中央、國務院印發了《國務院機構改革方案》，整合各部門的生態環境保護職責，組建自然資源部、生態環境部。整合后的“兩部”不僅合并了原分散在不同部門的同一領域或相關領域的事務，還實現了原同屬一個部門的“規劃與決策、執行與實施、監管與問責”等不同職能被拆分到不同的部門，從而實現相互制約，提高決策的質量和執行的效果，使自然資源和生態環境“大部制”管理效能得到釋放。在區域流域層面，中央全面深化改革領導小組審議通過《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》《跨地區環保機構試點方案》，要求將流域、區域作為管理單元優化整合職能配置。生態環境部組織編制了赤水河跨省流域機構試點實施方案，并指導省級環保部門編制九龍江、贛江、東平湖等省內流域機構試點實施方案，有序推進流域機構試點工作。2018年印發的生態環境部“三定方案”規定在大氣環境司掛牌設立京津冀及周邊地區大氣環境管理局，組織協調區域大氣環境保護工作。區域機構改革、按流域設置環境監管和行政執法機構改革取得實質性進展，有效解決了區域流域生態環境治理存在的管理職能分散、協調統籌困難等問題。

第三，生態環境保護綜合執法體制改革持續推進。2018年12月我國出臺《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，改革內容包括整合執法職責、統籌執法力量、組建執法隊伍等。2020年國務院發布《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》，全面梳理了執法事項，指導各省制定公布省級生態環境綜合行政執法事項清單目錄，明確職責范圍。省一級出臺的改革實施方案中，均將自然資源、農業、林業等部門的生態環境保護相關執法事項納入生態環境保護綜合行政執法范圍。一些地區還將內部職責與跨部門執法職責一并整合，天津、黑龍江、江蘇等地將涉及核與輻射、機動車、固體廢物的執法工作歸入綜合執法，實現綜合行政執法職責規范化。新時代十年來，我國生態環境保護綜合執法體制改革持續推進，綜合執法機構基本完成組建，執法力量得到合理配置。

第四，開創性地建立了中央環保督察工作機制。2015年7月我國出臺《環境保護督察方案（試行）》，標志著中央環保督察制度的建立。中央環保督察組著力開展省（區、市）級層面的督察、下沉督察階段以及補充梳理階段三個階段的環保督察工作。第一輪中央環保督察直接推動解決群眾身邊的環境問題8萬余個[6]，有力提升了地方黨委政府的環境保護責任意識，并為制度化推進環保督察工作奠定了堅實基礎。

進入新時代以來，我國就深化改革促進生態文明體制機制優化做了大量工作，不僅穩步推進省以下生態環境機構垂直管理體制改革，進行了“環保大部制”改革，形成了統一保護、統一管理的大環保格局，建立健全生態環境保護領導體制，而且持續推進生態環境保護綜合執法體制改革，開創性地建立了中央環保督察工作機制，不斷加強環境監管，完善環境監管系統。

二新時代十年來我國生態文明制度建設的基本經驗

新時代十年來，我國在加強環境法制建設、完善環境政策規范、深化環境管理體制改革的過程中，采取有效措施化解生態文明制度建設中的各種矛盾，取得了生態文明制度建設若干工作經驗。

（一）堅持頂層設計與基層實踐相結合

生態文明制度建設是一項復雜的系統工程，沒有頂層設計，就會頭痛醫頭、腳痛醫腳，缺乏整體性、系統性；生態文明制度建設又是一項實踐性很強的工作，沒有基層的實踐與探索，生態文明制度就很難落地生根、開花結果。堅持頂層設計和基層實踐的有機統一既保證了黨中央在宏觀層面和全局視野對生態文明體制建設思路和方向的把握，又發揮了廣大人民群眾在生態文明制度建設中的主動性和積極性，從而使生態文明制度建設既能夠沿著正確軌道有序展開，又能有效解決制度創新過程中出現的突出矛盾和問題。新時代十年來，黨中央始終堅持頂層設計與基層實踐相結合，對生態文明體制進行整體的改革規劃的同時高度重視基層實踐經驗的總結和提升，從而形成了強大合力，促進我國生態文明建設不斷邁上新臺階。

堅持頂層設計與基層實踐相結合，主要體現在以下兩個方面：一是集中開展生態文明體制改革綜合試驗，嚴格規范各類試點示范，為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗。試點探索是推進生態文明制度建設的重要抓手，通過試點探索掌握生態文明制度建設的普遍規律，為生態文明制度建設推廣提供可復制的經驗做法，對生態文明制度建設全局具有示范和帶動作用。新時代十年來，黨中央始終堅持在生態文明制度建設領域進行全領域、全方面、全過程的統一部署，提供方向性的發展藍圖。與此同時，結合地方特色開展生態文明體制改革創新試驗，深耕細作生態文明體制改革的“試驗田”。諸如我國在多地多領域開展了生態補償制度試點、國家公園體制試點等工作，形成了一批可操作、可復制、可推廣的重大制度成果，為推進生態文明制度建設積累了豐富經驗。實踐證明，試點探索能否邁開步子、趟出路子，直接關系生態文明制度建設的成效。二是在全國一盤棋的基礎上，給予地方和基層創造空間，注重總結基層創新經驗。人民群眾是生態文明制度創新和變革的決定性力量。鼓勵基層在生態文明制度建設實踐中大膽探索，有利于凝聚社會共識和力量，保持生態文明制度建設這一系統與外部信息的交換，并及時將生態文明制度建設的成熟經驗納入生態文明制度設計框架。新時代十年來，我國生態文明制度建設充分尊重和激發基層人民群眾的首創精神，涌現出一批既有地方特色又能全面推廣的創新經驗，如福建省南平市在全國首創“森林生態銀行”模式、福建省三明市推出林業金融產品“福林貸”等。

（二）堅持整體推進與重點突破相結合

習近平總書記強調，“山水林田湖草是一個生命共同體”[7]42。生態文明制度建設必須遵循生態環境的系統性規律，“統籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”[8]56，強化各項制度之間的聯系性、耦合性，謹防畸重畸輕、單兵突進、厚此薄彼。但是整體推進并不意味著不分主次、不分重點。只有把握了主要矛盾、打通了關鍵環節、突破了重要領域，制度改革才能有著力點和支撐點。2015年國務院出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》中明確指出了新時代推進生態文明建設的基本原則之一就是“把重點突破和整體推進作為工作方式”[9]4。新時代十年來，我國生態文明制度建設堅持整體推進與重點突破相結合，注重從源頭、過程、后果三個維度整體謀劃生態文明制度建設，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路構建生態文明制度，將激勵與約束、監管與懲罰、防范與化解的體制機制貫穿在生態文明制度建設的全過程，由此形成了一個從始及終的系統完整的制度體系。與此同時，我國在“三管齊下”的各個領域各有制度的實施重點。源頭嚴防的關鍵是制定并執行長效投入機制、科學決策機制、自然資源資產產權制度、劃定生態保護紅線、改革生態環境保護體制等工作。過程嚴管更加注重用市場手段建立雙控的市場化機制，建立預算管理制度、生態補償制度、資源有償使用制度及排污許可證制度，同時制定并完善主體功能區制度、環境保護公眾參與制度、污染總量控制制度、生態空間用途管制制度等生態環境保護制度。后果嚴懲的關鍵是建立并執行綠色政績考核機制、責任追究制度及生態環境損害賠償制度等。

（三）堅持垂直管理與統一監管相結合

新時代十年來，我國生態文明制度建設始終離不開機構體制改革這個核心議題。環境管理體制改革在于遵循生態系統的系統性、整體性和打破政府運行的部門性、分割性的矛盾，實現職能的有機統一與優化配置。環境管理體制改革的實質是體制結構所涉及的利益主體間的權力博弈。“條塊關系”作為中國地方政府體制中基本的結構性關系，是影響環境治理效能的癥結，主要表現為作為“條條”的環保部門與作為“塊塊”的地方政府之間的權力關系[10]。我國生態文明制度建設堅持在縱向上約束控制，推動垂直管理，橫向上統一監管，構建協調機制，確保條塊結合、各負其責、順暢高效。

新時代十年來，我國在調整環保部門和地方政府間的結構性關系的過程中，堅持垂直管理與統一監管相結合，在防止和克服地方保護主義的同時壓實地方責任，促進環境管理體制達到適配的效果。為了正確處理地方保護主義與壓實地方主體責任之間的矛盾，我國圍繞環境職權配置展開制度創新，建立了省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，把市縣環保部門的環境監測監察職能收到省級環保部門，有效避免了地方政府對環境管理的干預。改革后的環保機構因核心權力等級的提升而增強了對地方保護主義的抵抗能力，但也在縣級層面造成了環境監管權力與一級政府的分離，最終降低了環境治理結構的韌性，成為環保機構垂直管理制度衍生的制度難題。對此，黨中央堅持垂直管理與統一監管相結合，推行市縣“多規合一”試點、環保執法統籌管理等多項改革，賦予了縣級、市級政府更有效的統籌手段，彌補了縣級政府在推行環保機構垂直管理制度后面臨的效能提升困境，從而形成了地方政府及環保部門統一監管、相關職能部門積極配合的工作格局。

（四）堅持剛性約束與多元激勵相結合

習近平總書記提出，要加快構建“約束和激勵并舉的生態文明制度體系”[7]173。“制度的動力機制包括激勵性制度體系和約束性制度體系兩個方面”[11]。激勵性制度作為正外部性的動力機制同約束性制度這一負外部性的動力機制同向發力，合理促進市場主體和社會大眾共同執行生態文明制度，促進全社會重視和加強生態環境保護。新時代十年來，我國生態文明制度建設堅持剛性約束與多元激勵相結合，充分發揮了生態文明制度對相關行為主體的行為約束和價值引導作用。

堅持剛性約束與多元激勵相結合，主要體現在以下兩個方面：一是通過法律政策等制度手段對生態保護和環境治理領域進行嚴格約束。環境治理牽涉具有多元價值訴求的諸多利益群體，必然需要憑借具有強制特征的約束性制度加以推進和執行，不能存在“討價還價”的博弈空間。新時代十年來，我國加強約束性生態文明制度體系建設，包括自然資源有償使用制度、生態環境損害責任追究制度等在內的約束性生態文明制度體系逐步成熟。生態文明制度的強制約束和嚴格規范，促進政府、企業、社會組織和公眾共同參與的綠色行動形成合力。二是建立以經濟收益驅動和意識培育為主的生態文明激勵性制度。激勵性制度和約束性制度的效能發揮是一個相輔相成的辯證過程，生態文明建設需要制度的強制約束和嚴格規范，也需要激勵性制度提供驅動和保障。激勵引導性的制度首先體現為經濟收益驅動，以市場交易為基礎對相關主體提供經濟利益或鼓勵措施，引導其行為并實現與制度目標相一致的選擇和決策。新時代十年來，我國加強生態文明激勵性制度建設，包括生態補償制度、排污權交易制度等在內的經濟層面的激勵性制度已基本確立并取得了顯著成效。意識培育層面的生態文明激勵性制度主要是指對生態文化的培育和普及。我國把生態環境教育納入國民教育體系和黨政領導干部培訓體系，選樹和表彰生態環境保護先進個人和集體，推動形成了全社會共同參與生態環境保護的良好風尚。我國意識培育層面的生態文明激勵性制度不斷完善。

三新時代我國生態文明制度建設的未來展望

新時代十年來，我國生態文明制度建設取得重大進展，生態文明制度體系不斷完善。但生態文明法制建設和政策體系建設等方面仍有需要進一步完善的地方，生態環境保護領域依然存在個別法律法規和政策標準上的不完善及制度執行落實不到位等不足之處。新時代新征程加強生態文明制度建設需要從制度內容豐富完善、制度整合銜接和制度執行落實等向度入手，從多維路徑進一步推進生態文明制度體系完善和各項制度的落實。

（一）豐富完善制度內容，進一步完善生態文明制度體系

建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治、最有效的政策保護生態環境。在2023年全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調，“要健全美麗中國建設保障體系。統籌各領域資源，匯聚各方面力量，打好法治、市場、科技、政策‘組合拳”[12]。面對全面推進美麗中國建設的戰略任務，生態文明制度體系需要不斷豐富內涵、適時調整內容，為生態文明建設提供保障。

一是強化法治保障。要進一步完善生態環境保護立法，加快推進可再生能源、耕地保護、海洋環境保護等方面的法律制定和修改工作，積極研究推進環境法典編纂工作；要積極推進生態環境保護配套規章的制修訂，適時啟動不合時宜的法律清理工作，以逐步消除各項法律法規之間的沖突。

二是完善綠色低碳發展經濟政策。要強化財政支持，綜合運用專項支出、財政補貼等多元化財政支出方式，優化生態文明建設領域財政資源配置；要強化稅收政策支持，逐步完善綠色稅收體系，深化資源稅改革，擴大消費稅綠色化調控范圍；要強化金融支持，完善綠色信貸、綠色債券、綠色基金等領域的支持政策，積極構建綠色金融市場交易平臺，吸引社會資本積極參與環保產業；要強化價格政策支持，推動環境外部性成本在價格中充分體現，建立起體現自然資源合理價值及生態成本的價格體系。

三是推動有效市場和有為政府更好結合。要把資源環境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，從生態產品價值核算評估、生態品牌打造、生態產業鏈構建等方面優化布局，“探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”[13]；要加快構建環保信用監管體系，健全以信用監管為基礎的監管機制；要進一步規范環境治理市場，為環保產業、環境服務業有序發展營造良好環境。

四是構建市場導向的綠色技術創新體系。要構建多元化綠色技術創新市場體系，運用政府行政力量和市場經濟的經濟運行杠桿，將政府和市場的力量整合形成耦合效應，加快推進綠色技術創新，以綠色技術創新引領綠色市場需求，促進產業鏈的綠色發展；要緊緊圍繞美麗中國建設需要，聯合開展關鍵性技術研究，加快引導企業建立資源節約型和環境友好型技術體系和生產體系，不斷提高資源利用率，為環境治理提供技術保障和支撐。

（二）促進制度整合銜接，提升生態文明制度的協同運行效率

要實現生態文明制度體系高效運轉，必須使制度體系內部各要素協調匹配、有效銜接、融合互動產生協同效應。新時代十年來，我國生態文明制度建設取得重大進展，系統構建了生態文明制度體系，但尚缺乏行之有效的方法、規范化的程序來確保多部門、多方面的意見被充分吸納和有機整合[14]，導致生態文明體制改革的相關方案實施過程中的協同性大大降低。因此，為減少制度執行過程中政策不相容所產生的摩擦成本，規避生態文明制度間的抵牾，最大限度發揮治理效能，應從以下兩方面推動生態文明制度內部實現銜接整合。

一是協調中央制度與地方配套制度之間銜接匹配。中央制度是國家層面的綜合集成，地方配套制度是國家下屬一級行政區劃單位對中央制度的落實。中央制度分解至不同領域、不同區域、不同部門，不可避免地涉及利益調整，各項生態文明制度間往往會出現交叉和嫌隙。一方面，要依循生態文明制度精細化思路，結合地方實際推進生態文明制度設計更加精細化和具有針對性，以此作為生態文明制度銜接整合的基礎條件。另一方面，在結合具體實際命制地方配套制度的基礎上，要重點推進生態文明制度內部結構優化整合，促進不同領域、不同區域及不同治理方式的統籌與有效銜接，推動生態文明制度之間同頻共振、協調發展。

二是不斷深化生態文明制度建設實踐主體之間耦合協調。生態文明制度建設應以我國生態環境治理的現實需要為目標導向，明確生態文明制度的作用主體和作用領域，強化主體分工和責任落實，促進權力運行多向化、治理方式多元化。一方面，應當遵循生態文明制度改革的總體目標要求，分別明確政府、企業、社會組織和公眾在推進和落實生態文明制度方面的具體目標和要求，持續協調各行為主體在生態文明制度建設中的關系，構建統一管理、責任明確、分工協作的協同治理模式，促進各行為主體切實參與到生態文明制度設定、實施和監督中。另一方面，要收縮政府生態管制的觸角，提升公眾參與生態治理的能力，促使政府、企業、社會組織和公眾在宏觀監管層面多重嵌套，而在微觀治理層面相互脫嵌，進而實現從生態管制到多元主體協同共治的轉變。

（三）強化制度執行落實，推動生態文明制度的效能充分釋放

制度的效能發揮程度取決于制度執行。生態文明制度執行是制度體系建設的生命力所在。新時代十年來，我國生態文明制度建設領域對黨政領導干部責任的監督得到了進一步落實，有力推動和保證了現行制度的執行效度，但依然存在“重方案制定、輕方案執行”的現象，改革推進的督辦和評估機制不健全[14]，生態文明制度的效能有待進一步釋放。生態文明制度執行落實的影響因素具有多維性和復雜性，包括制度自身、執行主體、執行監管督察等多個方面。應當統籌強化生態文明制度執行落實的多個影響因素，從而促進生態文明制度效能充分釋放。

一是構建科學有效的生態文明制度。科學有效的生態文明制度是強化制度執行落實的首要影響因素。構建科學有效的生態文明制度在價值取向上要堅持系統研究和長遠謀劃的原則，不僅要考慮當下有計劃、有重點地穩步推進生態治理，更要重視生態文明制度的前瞻性和落實度。在內容體系上要注重制度的可行性和實效性，即“要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強”[15]66。在持續程度上要注重制度的穩定性和可持續性，建立長期有效和能夠有力調動積極性的制度，堅持源頭治理與長效管護相結合、專項整治與綜合施治相促進、緊急防治與常態治理相協調。

二是提升生態文明制度執行主體的執行意愿和執行能力。在執行意愿提升層面，持續完善正面激勵機制和負面約束機制，一方面必須對生態環境要素和行為主體進行全面考量和監督約束，形成系統全面的調整約束力量；另一方面要設計和實施包括物質激勵、精神激勵、政治激勵等在內的多元激勵機制。在執行能力培養層面，需要重視生態環境保護執法隊伍數量和專業能力建設、黨政領導干部等重要群體的生態文明和制度文明教育等。

三是加強對生態文明制度執行的監管督察。整合監察監督、審計監督、輿論監督等多種力量，確保生態文明制度順利執行，產生應有的效能。在監察監督方面，環保督察機構要加強督導，通過全鏈條式跟進監督壓實生態環境保護主體責任，還應加強與相關部門在生態環境監督管理工作方面的溝通協作，共同推進制度執行。在審計監督方面，要充分發揮生態審計的監督作用，對具體政策落實、措施安排、效果評價和責任界定實施生態文明審計全面覆蓋、全程跟蹤，督促相關制度執行主體更好地履行其應承擔的生態責任。在輿論監督方面，政府要構建公眾環境監督反饋機制，明確對公眾意見的處理辦法和規章流程，使公眾的環境監督意見得到有效反饋。同時還要完善督查組織與其他組織之間的貫通協調機制以凝聚合力、精準督查、協同督查，增強政府督查的權威和效能[16]。

總之，新時代十年來，我國著力加強生態文明制度建設，在環境法制建設、環境政策規范和環境管理體制等方面取得了顯著成效，積累了豐富的生態文明制度建設經驗，為我國謀劃和推進生態環境保護工作奠定了重要制度基礎。新時代新征程，我國面臨著進一步完善生態文明制度體系、推進美麗中國建設的迫切任務，應當主動適應當前生態文明建設的新要求，繼續深化生態文明體制改革，夯實保障生態安全、守護綠水青山的制度基礎，為全面推進美麗中國建設提供重要支撐。

［參考文獻］

［1］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022.

[2]呂忠梅.論環境法典的“行政領域立法”屬性[J].法學評論，2022（4）：1-14.

[3]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[4]王韻杰，張少君，郝吉明.中國大氣污染治理：進展·挑戰·路徑[J].環境科學研究，2019（10）：1755-1762.

[5]土壤污染防治行動計劃[M].北京：人民出版社，2016.

[6]寇江澤.環保督察明年要殺回馬槍[N].人民日報，2017-12-29（13）.

[7]習近平.論堅持人與自然和諧共生[M].北京：中央文獻出版社，2022.

[8]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

[9]中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見[M].北京：人民出版社，2015.

[10]王智睿，陳紀.中國環境管理體制改革的歷史脈絡與發生機理——基于歷史制度主義視角的考察[J].暨南學報（哲學社會科學版），2022（9）：121-132.

[11]陳德欽.生態文明制度體系建設內在特征與時代價值探析[J].湖州師范學院學報，2021（3）：1-7.