探索采購與績效融合全過程推動預算績效管理工作脫虛向實

●劉 琳 胡 萍 吳嬌嬌

一、 全面預算績效管理實施成效

2018 年以來，圍繞“全面”和“績效”兩大關鍵點，財政部對預算績效管理工作進行了全面、 重大的部署，轉換原有思路，重點更加凸顯，從過程管理轉化為結果導向，通過成本效益法、量本利分析法等方式分析項目成本效益，強調對行政單位和單位“一把手” 的預算管理主體責任約束，形成“全方位、全過程、全覆蓋”的多角度預算績效管理模式，推動預算和績效管理一體化改革，實現各類財政資源的優化配置，以進一步提升資金使用效益，從財政預算資金分配的模式著手改革，將預算績效管理理念和結果真正引入預算分配因子，提高各級人民政府預算管理水平和政策實施針對性，成為社會經濟發展的有力舉措。

截至2022 年底，北京、上海、廣州、深圳等一線城市基本建成“三全一體”的預算績效管理體系，通過開展政府、實施部門和預算單位、實施政策和項目預算績效管理工作， 初步形成了“重績效、講績效、用績效”的全方位預算績效管理格局， 打通了預算與績效管理融合的全鏈條，初步形成“四本預算”全覆蓋的預算績效管理機制。

二、 當前政府采購績效管理實踐中存在的不足

近年來， 政府采購項目績效管理越來越被重視，尤其是財政部印發《政府采購需求管理辦法》以來，采購需求和采購項目績效目標被提上了新的重視高度， 如何將預算績效管理同具體的采購項目有效結合值得深入探索。

政府采購項目績效管理， 就是將預算績效管理理念浸潤到各采購子項目中， 將預算績效目標編制、 執行評價、 績效結果評價及應用等附著于采購項目， 以預算執行之 “神經末梢”——采購項目作為預算績效管理的載體， 運用預先制定好的評價方法和標準，對政府采購項目全過程進行全面、客觀、 科學的評價， 形成績效評價結果， 為政府采購相關當事人及參與者的行為提供信息參考， 實現政府采購物有所值基本目標， 也便實現預算管理的精細化、科學化。

據調研，當前發展速度較快、資金體量較大的地區大多采取“條塊化”預算績效管理模式， 各預算單位根據自身基本職能和業務領域方向設置本單位一級預算項目， 一級預算項目下根據職能范圍再次細分二級預算項目， 預算績效目標附著于二級預算項目， 從而形成靈活的預算管理模式和預算績效管理體系，可大大提高工作效率，加快地方財政預算執行進度。 雖然依托“條塊化”預算績效管理模式， 以及自上而下預算績效管理工作的全面實施推進， 各級政府預算績效管理模式和制度體系迅速搭建完成， 但僅針對二級預算項目設置預算績效目標，遠未觸及預算執行的“神經末梢”——采購項目， 往往導致預算績效管理基礎工作“不牢靠”和理解深度“不透徹”，導致政策執行層面暴露較多問題。

（一）績效目標設置科學性不足，“連鎖式”反應影響全過程預算績效管理質量

預算績效目標的設置是預算績效管理工作的原點，績效目標設置是否科學、合理，關乎預算績效管理全過程，有著舉足輕重的地位。 績效目標包含的數量指標、質量指標等內容，實質對應采購項目需求設置環節，采購需求包括商務、技術內容，內在的包括對項目的質量、數量要求，因此，采購需求是績效目標設置的重要依據。 績效目標設置環節把關不嚴，會導致一系列的連鎖反應，如績效監控無法起到實質性作用， 績效評價評分結論失真等問題，無法為以后結果應用提供參考價值。

1.績效管理深度不足，績效目標與實施項目內容關聯性不強。 采購需求是采購項目實施的源頭和關鍵，也是績效目標設置的重要依據。 目前，預算單位采購需求管理不明確、不細化、不標準、不科學等問題較多，經檢索部分公共資源交易網站，不難發現，即使1000 萬元以上的重點項目，采購需求也大量存在“只言片語”的情況，加之預算績效管理體系建立在二級項目之上，績效目標僅針對二級項目設置，而非直接針對具體的采購項目設置。 在此環境下，二級項目績效目標與下設的多個子項目關聯性較弱，無法全面囊括項目實施的重點內容，無法準確衡量項目績效情況，預算績效管理深度有待從子項目采購需求編制和績效目標設置環節予以源頭性加強。

2.單位業財融合不足，績效管理理念與工作實踐未有效結合。 預算績效管理工作綜合性很強，既涉及單位具體業務，又涉及專業財務理論知識，集預算編報、政府采購、資產管理等多領域業務于一體， 做好單位預算績效管理工作離不開 “業財融合”。 實踐中，財務人員往往與基層業務工作處于脫離或半脫離狀態， 但對上級部門編發的績效業務流程和概念較為熟悉。 而預算績效管理理念是經層層加工的概念化信息， 業務人員憑借基層業務，接觸多個業務領域采購項目，對其日常工作的目標及后續的執行控制、 結果評價等都是具象化的， 導致業務人員往往對預算績效管理理念認識不深刻，缺乏對績效目標的充分認識，對項目績效目標申報重視程度不夠。 形成財務人員空有績效管理理念但不了解項目實際， 項目經辦人了解項目執行情況卻缺乏預算績效管理理論知識的 “業財分離”現狀，導致預算單位編報的績效目標不科學、不合理、不全面，績效目標與業務工作實際存在“兩張皮”等問題。

（二）績效監控工作不夠深入，業務及分工雙重原因導致績效監控浮于表面

績效監控是從預算執行情況和績效目標實現程度兩個維度，對項目開展的監督、控制和管理活動，其中，預算執行進度是片面、可量化的客觀指標，而績效目標實現程度是綜合性的指標。 績效監控在采購項目中對應著中期驗收及合同支付環節。 通過定期對項目運行中的資料予以收集，根據績效目標加以審核把關，測試目標值偏離度，最終匯總成為績效目標達成程度的監控信息， 并填報至管理系統，以監控數據、客觀成果等為基礎分析偏離績效目標的原因，并快速采取有效糾偏措施，以保障項目回歸原始目標，最終實現預期效益。 績效監控環節在預算績效管理中發揮著 “信息交換站”的重要作用，但實踐中，績效監控的實際意義遠未引起單位的足夠重視。

1. 績效監控機制不完善， 管理主體責任不清晰。 在績效監控體系中，業務部門填報績效監控信息，撰寫績效監控報告，是項目績效監控主體。 財務部門負責匯總本單位項目績效監控情況， 是財政主管部門績效監控的直接考核對象。 在實際執行過程中， 財務部門對項目具體進展情況不知其詳， 一般只從預算執行進度角度對預算績效目標進行單維度式監控，業務部門往往因對預算績效監控工作的意義缺乏正確認知，未從根源上針對每一個項目設置好階段性成果要求、驗收條件及支付時間， 外加忽視項目績效監控信息填報環節的重要性，導致績效目標設置環節“失真”，績效監控環節“失控”，最終僅有預算執行進度單一指標評價項目進展情況， 績效監控工作未實質突出監控效能，考核責任難以直接壓實到業務部門。

2.項目實施輕慮淺謀，不利于預期效益監控工作。 在實踐中，大多數項目在立項階段以年度目標為基準，機械地按照序時進度進行分解，體現在項目監控期內，目標實際完成情況畸高畸低，缺少對項目開展的趨勢預測、周期控制、階段性成果交付及時限要求的精準把控，簽訂的政府采購項目合同缺乏必要內容，存在合同中雖然明確階段性付款條件但未明確預計付款日期的現象。由于項目階段性成果及時限要求不明確，績效監控缺乏必要的基礎條件， 只能實現以執行結果為導向的被動監控，無法實時、動態、可靠地監控績效情況。

（三）績效評價結果應用不夠，無法充分體現預算績效管理工作效能

績效評價結果應用是全面預算績效管理工作的“最后一里地”，在采購項目中對應著項目驗收和履約評價的環節，對于優化后續階段財政資源配置有著重要意義，結果應用的途徑包括評價發現問題的反饋與整改， 以促進單位各項業務的規范性；評價結果與預算安排掛鉤，以提升單位預算資金使用效能；結果導向發現政策不完善支出，以促進政策制度的完善修訂，或是用于開展績效問責等等。

1.績效評價報告建議實操性不強，對業務工作指導意義不強。結果應用的前置條件是評價結果建立在實事求是的基礎上，且具有實踐價值。 現階段參與預算績效管理的咨詢機構多為會計師事務所及部分咨詢機構公司，部分第三方參與績效評價工作時，仍沿用審計思維，將績效評價工作視為財政監督檢查的延伸和附加， 反饋的問題千篇一律、避重就輕，多為項目管理制度健全性、資金使用規范性問題， 評價建議大多停留于提升資金使用效益、健全制度體系等空洞的“套路式”建議，缺少具有指導意義且能落地實施的優化措施。評價工作還未深層次融入財政管理，未站在創新性、實用性角度對政策的頂層設計層面和資金使用效益衡量提出建設性意見，難以指導政策修訂和以后年度預算安排工作。

2.結果應用制度建設不完善，結果應用層次較淺。 近年來，政府部門一直強調要加強績效評價結果應用力度和深度，但反映到實踐中，結果應用大多停留于績效評價結果對外公開，績效管理情況內部反饋并簡單整改，評價結果僅指向健全制度體系等層面，側重于結果應用工作流程的完整性，沒有深層次融入財政監督管理職能中。 一方面，受預算績效管理工作時效性的影響，系統全面的績效評價需待項目完成，部分單位往往以自然年度作為項目起始日期， 但預算編制是從每年的年度中期開始，年終的績效評價結果自然難以與預算安排掛鉤。另一方面，結果應用情況公開不到位，績效評價“再監督”機制存在缺陷。評價主管部門一評了之，對評價結果是否得到應用不管不問。 同時，缺少評價結果應用及整改公開機制，以深圳各區為例，對外公開的重點項目評價報告一般都是簡版的，相關細節未進行詳細披露， 評價工作質量未直接接受有關部門、單位和社會公眾的“點評”，績效評價和評價結果應用存在“做選擇、搞變通、打折扣”的現象。

三、 推動預算績效管理脫虛向實的可行路徑

推動全面預算績效管理工作脫虛向實，需加固預算績效目標設置的根基，確保績效目標設置的真實性，壓實績效監控工作責任，從單以預算執行進度為維度的單線式監控轉變為以績效目標實現程度為維度的全面式監控。 同時，強調預算績效評價結果實際用于項目、用于工作考核，與工作人員工資績效掛鉤， 讓績效評價結果產生對預算安排、工作實效的正效應，并以預算管理神經末梢——采購項目為出發點，將項目采購需求作為績效目標設置載體，細化預算績效管理“顆粒度”，從預算子項目著手設計項目預算績效目標，使預算績效目標與預算子項目采購需求之間產生點對點式映射關系，逐層遞進匯總形成部門績效目標，保障二級項目績效目標與項目實施內容強關聯。 創新構建“需求—預算—績效”一體化管理模式，在預算編報階段，制定標準化流程預測采購需求，根據支出標準編細編實項目預算，結合項目政策背景和實際情況設計項目預算績效目標， 以提高績效目標編報的科學合理性。

（一）細化預算績效管理“顆粒度”，壓緊壓實項目績效管理主體責任

圖1 需求-預算-績效聯動關系圖

1.探索采購需求標準化，建立需求與績效目標的交互聯動。 采購需求是政府采購合同簽訂的依據，翔實的采購需求是實現項目目標、保障項目效益的基石。 因此，采購需求、項目預算、績效目標三者之間能夠構成相互支撐、 相互影響的三角閉環。將采購需求置放于閉環起點亦是終點的位置，通過提高采購需求編制標準， 實現整個閉環的質量傳導，在編制采購需求的過程中，以強制性要求標準化嵌入預算項目立項依據， 根據績效目標中的產出、效益、滿意度等指標，倒擠出項目實施對象、工作內容、技術指標、質量要求、時效要求等關鍵需求，實現績效目標與采購需求的交互聯動，形成“需求—預算—招標文件—項目合同”貫穿式的管理框架，為后續項目預算績效監控和來年預算項目安排夯實基礎。

2.構建“業財融合”大循環，增強全員績效管理“重視度”。 行政事業單位向來存在重業務管理、輕行政工作的理念，只有讓單位及其主要負責人真正重視預算績效管理工作，才能有力推動預算績效管理工作迎來新的理論和實踐飛躍式發展。 首先，通過多層次的業務培訓，促使財務管理人員做業務的“明白人”， 引導財務人員著眼預算項目最小顆粒——采購項目整合單位預算績效目標。讓業務人員做財務工作的“懂行人”，讓基層業務人員將預算績效管理頂層邏輯融入每一個采購項目執行中，構建財務人員和業務人員預算績效管理能力“業財融合”循環，共同促成單位工作效率提升，財政資金發揮效能的局面。 其次，壓實預算單位業務部門項目績效管理主體責任，將項目績效管理工作成績與個人績效評價結果掛鉤，杜絕“隨意性”填報績效目標，“形式化”開展績效監控，“應付式”進行績效自評。 最后，財政主管部門應著力完善預算績效管理的政策制度， 通過定期開展監督檢查等工作形式，對預算單位的績效管理工作開展情況進行政策指導和監督檢查，以指導和檢查倒逼單位對預算績效管理的重視，進而促進預算績效管理工作規范化提升。

（二）打破“業”“財”信息差，實現預算執行及績效目標雙監控預警

圖2 預算執行與績效目標雙監控實施路徑圖

1.以合同標準化管理為基礎，擴展績效監控評價維度。 標準化建設是規范管理的基礎，明晰責任和時間節點，規范政府采購合同行為，是采購項目預算績效管理的先決條件。標準化的合同，不僅明確了合同履約各環節的責任主體和完成時限， 約定了相應的違約責任， 有效督促采購人與中標供應商雙方按合同履行， 還能推動采購流程電子化、 信息化工作，解決合同“簽訂慢、履約難、驗收松”等問題，積極推動政府采購活動規范有序發展。另一方面，標準化合同信息也給財務人員提供明確的項目監控依據，使得績效監控工作不只停留在預算執行進度， 而且可以落實到實際工作成效的方方面面。同時，標準化的合同也能推動財政主管部門把嚴績效監控工作的重要關口， 嚴格限制單位在財政年度中期隨意調整前期設置的預算績效目標， 倒逼預算績效目標設置的規范性，不僅實現預算執行進度推進，更產生實際推動工作前進的驅動力。

2.以信息化系統為橋梁，打通業務部門與財務部門信息壁壘。 信息化能實現“數據多跑路，人員少跑路”的積極意義。 全面預算績效管理信息系統將“需求—預算—招標文件—項目合同”各環節環環相扣，形成貫穿式的管理框架，充分借助信息化系統數據存儲、交互使用、自動預警、分析等優勢，將所有采購項目合同關鍵信息備案，如項目實施內容、質量要求、階段付款條件、預計付款時間、付款金額比例等要素信息。 財務部門通過系統記載的關鍵信息充分了解各采購項目預期成果及時限要求，利用項目到期支付提醒倒逼項目階段性成果完成情況，從而實現項目的階段性成果和預算執行進度的“雙監控”，以提高績效運行監控管理效能。

（三）強化績效評價結果運用，促進預算績效管理脫虛向實

圖3 績效評價結果運用成效圖

1.夯實結果應用工作基礎，發揮績效評價“指揮棒”功能。 《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》提出，要求第三方機構設定“主評人”制度，壓實“主評人”責任，由專業能力突出和具有良好職業道德的“主評人”對績效評價業務進行把關和控制， 推動第三方機構績效評價工作質量的提升。 財政部門需優化績效工作考核激勵體制機制， 將預算績效評價質量作為財政性資金資源安排和保障的重要影響因素， 提升第三方中介機構預算績效評價工作質量， 真正做到項目開展質量高、有績效。 另一方面，績效評價工作不應拘泥于指標體系的設計和打分工作， 報告發現的問題要講究證據鏈的完整性，通過數據、實例反映問題，杜絕評價報告“假、大、空”現象，相關建議應當突出實用性和可操作性， 針對具體項目指出具體的解決思路， 推動績效評價結果運用到每一個采購項目中，影響后續年度采購項目需求的制定，切實優化項目后續年度財政性資金安排結構。

2.完善結果應用機制，健全績效評價體系和支出標準體系。 預算績效評價結果應用是預算績效管理工作最為重要的環節， 應根據預算項目情況具體問題具體分析，分類制定精細化、差異化的預算掛鉤策略。 結果應用不僅著眼于“預算限制”，對于效益好的項目，也可以“預算擴張”，推廣實施。通過積極總結項目預算績效管理經驗， 深入分析每個采購項目績效目標，逐步建立項目績效目標、績效評價數據庫、項目支出標準庫，以及標準化的采購需求等， 為后續采購項目提供直接需求參考標準， 為后續項目預算績效目標提供完善的指標體系和指標數據， 為后續每個項目的績效評價提供實際的評價方向，以完善項目實施閉環。 同時，推動建立多部門預算績效管理協調聯動機制，通過人大、紀委監委、審計部門等部門聯動參與預算績效評價管理，從審計的嚴謹角度、紀檢監察機關廉潔管控角度以及人大機關聯系群眾等角度多維度拓展預算績效評價深度， 實現績效評價結果應用從財政部門一家“獨奏”走向全員“齊奏”，強化職責劃分和工作聯動， 形成資金監管齊抓共管合力，形成政府績效管理監督“一盤棋”。

四、結語

雖然預算績效管理工作越來越被各級單位重視，但更多出于政府績效整體考核，遠未達到預算績效管理改革的初衷， 現階段應趁全國預算績效管理工作探索獲得明顯成效的當下， 加快轉變思維，探索全面預算績效管理理念，以信息化系統為橋梁，以加強結果應用為手段，從縱橫方向延伸預算績效管理廣度和深度，細化預算績效評價“顆粒度”， 探索從采購項目著手開展預算績效管理工作，倒逼單位提高預算績效管理重視程度，使預算績效管理下沉到末端預算項目，以更真實、科學的預算績效目標指導財政性資金實現預期的社會、生態、經濟效益，真正實現預算績效管理工作脫虛向實。 ■