社會主義市場經濟下上海國有企業參股非公有制經濟的思考與建議

張弛

黨的二十大報告明確指出，要構建高水平社會主義市場經濟體制，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。上海是國資國企的重鎮，深化上海國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整，繼續優化促進國有企業參股非公有制經濟穩定健康發展，是完善社會主義市場經濟體制的重要措施。

一、正確認識社會主義市場經濟下國有企業參股非公有制企業的問題

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式。隨著改革不斷深入，各種所有制企業長足發展，以國有制為主體的混合所有制企業不斷做大做強，我國進入世界500強的企業數量躍居世界第一，且大多數是國有控股的混合所有制企業；非公有制的民營企業和民營控股混合所有制企業也如雨后春筍般發展壯大。

同時，近年來民營企業發展碰到不少問題，民營控股的混合所有制經濟發展也遇到一些困難，人們對國有企業參股非公有制企業的非議和擔憂增多，理論和實踐上對國有企業參股非公有制企業的研究也不夠。[1]因此，需要正確認識新形勢下碰到的問題，牢牢把握、堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。

第一，必須深刻認識國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是社會主義基本經濟制度的重要實現形式，有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發展。就全國而言，堅持公有制主體地位主要體現為公有資產在社會總資產中占優勢，國有經濟掌握國民經濟命脈，對經濟發展起主導作用，并不是在所有地方、所有產業都要以公有資產和國有經濟進行主導和控制。[2]否則，國民經濟既難有活力，也缺少動力，市場不可能在資源配置中起決定性作用，很可能要走彎路，甚至走回頭路。國有企業通過參股培育非公有制民營控股的現代公司，是混合所有制發展的重要方式之一，是我國漸進式市場化改革穩步有力推進的重要舉措，促進、調動和激發了全社會各種資本的充分利用，優化并改善了我國的公司治理。

第二，必須看清楚國有參股企業存在的主要問題及其產生的原因。中國經濟體制改革很重要的一個方面就是從單一公有制（國有和集體所有制）走向公有制為主體、多種所有制經濟共同發展；從國有企業僅是計劃經濟體制中沒有自主投資、生產、經營權的行政組織轉變為市場經濟中獨立法人的市場主體。在公有制國有經濟一統天下的環境中，穩健推動所有制變革和市場化改革，國有參股企業制度形式對促進多種所有制融合發展和共同發展，對非公有制經濟發展壯大來說意義重大、作用巨大。同時，隨著社會主義市場經濟體制逐漸完善，國企改革不斷深入，國有參股公司的體制機制和管理也出現了許多新情況、新問題。

一是國有參股企業投資參股的戰略意圖不夠清晰。國有企業參股非公有制經濟控股的企業，首先要想清楚為什么要參股，哪些行業、領域可以參股，國有企業參股的理由、依據、原則到底是什么。目前，從中央到各級地方的國資參股非公有制企業，還缺少清晰明確、可操作的規定和制度。經濟活動中，控股股東與參股小股東對企業的投資、經營和控制有很大差異。國有企業與民營企業在所有制性質、管理體系等方面也有很多不同。國有企業參股非公有制企業的戰略目標、理由、依據、原則如不夠清晰，就容易發生盲目投資參股，不僅起不到促進非公有制經濟和國有經濟相互促進、共同發展的作用，還會造成國有資產的損失和流失。

二是國有參股的非公有制企業法人治理和管理制度不夠完善、健全、規范。我國的民營企業，在改革開放中不斷壯大，面對的是公有制企業一統天下、自上而下行政協調的集中式計劃經濟體制，在雙軌制漸進轉型的制度摩擦、政府與企業博弈、計劃與市場雙規并行的環境中，許多民營企業缺乏對現代市場經濟、現代企業的認識，也不可能迅速建立現代企業制度。因此，很多非公有制企業存在內部人控制、法人治理結構缺失、投資決策、資產交易、財務審計等方面的制度性疏漏。即使許多民企逐步建立完善了公司治理體系和相關制度，但內部決策管理的習慣、文化與傳統等非正規制度的影響和作用依然很大。況且在國有參股的非公有制企業中，國有股東是小股東，國有企業在非公有制參股企業中往往難以有效保護其合法權益，更難發揮引導帶動作用，必須從規范公司法人治理體系和制度入手，以解決制度性缺失。

三是國有參股公司中國有股權依法行使股東權利的能力和水平不夠，在確保同股同權和更好發揮國有股權及出資的國有企業獨特優勢方面做得不夠。從公司治理來講，參股小股東天然就比不上大股東，尤其是控股股東的地位。國有參股股東一般難以了解參股非公有制企業日常的經營管理具體情況和重要投資決策的背景與原因，其中信息不對稱的問題尤為突出，很難發出正確聲音，揭示內在問題，提出更好的意見。在實踐中，的確有不少國有企業對外派到參股非公有制企業的股東、董監事及高管不夠重視，對其管理制度、考核辦法、述職機制、獎懲機制等不夠清晰明確，外派人員的責任心、素質、能力和經驗等參差不齊，難以有效履職盡責。

四是國有參股公司的國有股權退出難。促進混合所有制經濟發展，優化國有資產重組配置，必須推動國有資本有進有出、進退有序有效。國有資本作為參股小股東常常備受非公有制公司的歡迎，但現實情況往往是國有企業參股后投資被套牢，想自由退出很難。正常的投資邏輯是有進才有出，有出才敢進，才有更多更好的進入。因為國有企業參股投資非公有制企業時，一部分國有企業預先沒有充分考慮好國有資本的退出機制和路徑，也未制定相應的管理制度；在簽署股東合資協議條款、公司章程時，對股權退出具體規定、程序方式等考慮設計不夠周全，尤其是對可能出現的涉及公司股權關系變動、債權債務處置和國資管理政策變動方面的問題沒有預先謀劃好，因此為股權退出埋下了隱患，也設置了障礙。

二、改進和完善國有企業參股非公有制企業管理的措施建議

國有企業參股非公有制企業的逆向混改，促進了多種所有制經濟融合發展、共同發展，優化了國有資本結構，增強了國有經濟的主導地位，同時也存在一定問題。隨著形勢的發展變化，改革開放的進一步推進，需要不斷改進和完善國有企業參股非公有制企業的制度、政策與管理。

一是完善國企參股公司法人治理制度。隨著我國深化高水平市場經濟體制改革，擴大高標準對外開放，無論是國企、民企，還是混合所有制企業，都要建立規范的現代企業制度，完善公司法人治理體系。國家要出臺相關政策，支持混合所有制企業規范完善企業法人治理結構，規范參股公司股東會、董事會及監事會“三會”的運行流程、制度與機制，鼓勵參股公司在投資協議或公司章程中做出明確約定，依法合規保障國有股東的合法權益，包括對參股公司的人事委派、關聯交易、重大人事任免、對外投融資、重大事項決策權或知情權、日常運營管理權等。同時，國有企業要促進規范參股公司的內控制度，建立起合法合規的財務管理制度、招投標制度、采購管理制度、資金管理制度、人事薪酬制度等，還要制定符合公司經營狀況的利潤分配政策及制度，保護所有股東的合法權益。只有依靠現代企業制度，才能保障國有股東依法合規、有效參與公司法人治理。

二是優化參股公司章程設置。現代企業的經營管理，基礎是以契約合同為依據，公司章程是現代公司經營管理的內部大法，需不斷規范完善。對于國有參股股東來說，規范公司章程是維護自身權益最重要且最直接的方法，國有股東應當在公司章程中約定并確立可以維護自己權益的條款。比如，對參股公司章程管理的合規性與合理性把好關，由法務部門對章程進行審核并出具專業性意見。再如，擴大股東的投票權和否決權，將可能造成國有資產流失、損害國家和社會利益的事項條款設置為特別決議事項，在章程約定中明確這類事項需持有表決權三分之二以上的股東同意，必要時可設置為股東一致同意，以增加國有參股股東的話語權。此外，對于國有股東入股前參股公司已經存在的風險，在公司章程或投資協議中約定好由大股東自行承擔，諸如法律訴訟、負債、資產損失等。

三是加強外派董監高人員管理和財務資金管控。一切企業的經營管理根本靠制度，關鍵靠人。制度能管人、管錢、管事，但事在人為，沒有合格、能干、負責的人，什么都干不好。對于參股企業，應明確派駐董監高團隊的工作目標及管理要求，落實目標責任。原則上持股比例三分之一以上的參股企業，應委派專職董監高，并落實財務聯簽制度、增加我方銀行密鑰及預留印鑒等手段維護我方資產安全。如有條件，應要求相關的合資公司獨立設置財務管理部門并配備專職人員，其部門的設置、調整和人事任免等需經合資公司董事會審批，從而保障財務部門不單獨為某一特定股東所控制，最大限度地保障小股東的合法權益不受侵害。此外，需對委派至參股公司的外派人員建立考核機制，設立年度考核目標，外派人員需按要求進行年度述職，匯報當年的指標完成情況以及參股公司運營狀況，對于連續數年考核不合格的外派人員，應適時進行崗位調整。

四是通過“制度+科技”強化管控效果。如今正處于科技革命加速和科技應用普及的時代，信息技術、互聯網、人工智能的應用使全方位、全過程、全天候、全場景監管更便捷、及時、高效。國有企業與其參股企業有著從股權到業務、從產業到供應鏈的深度關聯，要善于運用好“制度+科技”的辦法，加強對參股非公有制企業的依法合規管理。尤其是對產業關聯緊密的參股企業，要建立互聯互通的信息交流共享平臺，以便及時相互了解企業投資、經營、生產、銷售等相關情況，并就重要相關事項進行詢問、溝通、交流、協商，更好地解決信息不對稱、交流不通暢、溝通不及時等問題。通過“制度+科技”的辦法，國有企業可以更有效參與參股企業依法合規管理，促進國有企業和參股非公有制企業可持續健康發展。

五是必須明確國有企業參股非公有制企業的戰略意圖。經過40多年改革開放，非公有制民營企業已經成為社會主義市場經濟的重要組成部分，成為支撐經濟發展、就業、出口、稅收、創新的最龐大的市場主體。國有企業參股非公有制企業要總結經驗教訓，因時而變，因地制宜，明確新時代國有企業參股非公有制企業的戰略意圖。關鍵是要實現國資國企基本導向的三個轉變：一是國資國企要從簡單支持民營非公有制經濟緩解資本不足、融資困難等問題，轉向促進民營非公有制企業創新創造，著力培育、扶持能攻克關鍵核心技術的民營高科技創新企業。國有經濟應發揮戰略安全、產業帶頭等示范引領功能，彰顯“國家隊”在國計民生、公共服務方面的社會責任。但勿容諱言的是，目前，國有經濟在高新技術產業和戰略性新興產業上布局優勢并不明顯，國有資本在戰略性、創新性、開拓性方面引領作用不突出[3]；二是國資國企要從國有企業優化資產結構，盤活國有資本，提高自身經營效益，轉向聚焦主業板塊，做強做大，著力延伸產業鏈，拓展產業集群；三是國資國企要從做大國有企業和國有控股企業自身，注重管好企業，轉向更好發揮國資和民資雙重優勢，強化管好資本能力，管好國資布局，規范國資運作，提高國資收益回報，維護國資安全，要更多更好地發揮國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能作用，提高國有資本管理經營的專業化水平。

六是完善國有參股企業的國有股權退出機制。國家或國有資本的管理機構要進一步修改調整國資管理法規、政策和制度，破解國有股權及其有效退出的各種制度障礙，完善參股企業的章程合約，保障國有股權依法合規自由退出的權利，拓寬國有股權退出渠道，保證國有資本的安全。尤其是在事關參股企業重大決策和經營管理制度重大改變時，凡有可能造成危害國家安全、社會公共利益與國有資產重大流失的事項，國有股東可以有效行使否決權。[4]

參考文獻：

[1] 李華民，蘭雅婷，向海凌.國有資本參股能否賦能民營企業高質量發展？[J].南開經濟研究，2023（12）：199-217.

[2] 黃速建.中國國有企業混合所有制改革研究[J].經濟管理，2014（07）：1-10.

[3] 中國社會科學院經濟研究所課題組.新征程國有經濟布局優化和結構調整研究[J].經濟學家，2023（09）：5-13.

[4] 曾敏，李常青，李宇坤.國有資本參股何以影響民營企業現金持有？——基于合作優勢和競爭制衡的雙重視角[J].經濟管理， 2022（04）：134-152.

（作者單位：上海地產三林濱江生態建設有限公司）