公益訴訟調(diào)查權(quán)運行困境及破解思路

梅帥 秦國文 王婷

摘 要：調(diào)查權(quán)的有效行使是檢察機關(guān)履行公益訴訟職責(zé)的有力保障，也是高質(zhì)效辦好公益訴訟案件的內(nèi)在要求。實踐中，因?qū)嬖V訟中檢察機關(guān)角色定位、調(diào)查權(quán)性質(zhì)和行使范圍有不同認(rèn)識以及調(diào)查權(quán)的運行缺乏有力保障的客觀現(xiàn)狀，制約了公益訴訟檢察的健康發(fā)展。在“公益訴訟法”尚未出臺的情況下，建議從公益訴訟調(diào)查權(quán)的一體化保障、明確規(guī)定懲戒措施、完善訴前證據(jù)保全制度等思路出發(fā)，破解公益訴訟調(diào)查權(quán)運行的現(xiàn)實難題。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 國有財產(chǎn)保護 耕地占用稅 調(diào)查權(quán)

一、基本案情及辦案過程

2022年3月，根據(jù)最高檢部署的“國財國土”領(lǐng)域公益訴訟專項工作要求，湖北省黃石市人民檢察院（以下簡稱“黃石市院”）以耕地占用稅為著力點，與大冶市人民檢察院（以下簡稱“大冶市院”）、陽新縣人民檢察院（以下簡稱“陽新縣院”）一體化開展耕地占用稅公益訴訟專項行動。2022年4月，在黃石市院的統(tǒng)籌下，大冶市院、陽新縣院就個案調(diào)閱自然資源和規(guī)劃局行政執(zhí)法卷宗、查詢稅務(wù)機關(guān)稅務(wù)信息、詢問行政機關(guān)工作人員，查明了相關(guān)企業(yè)未申報繳納耕地占用稅及行政機關(guān)履職不到位的事實。

同年5月，黃石檢察機關(guān)決定從前期個案辦理延伸到類案監(jiān)督，擬調(diào)取2018年至2021年間耕地占用稅的征收情況及明細(xì)表，建設(shè)項目用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用情況以及行政執(zhí)法卷宗。因案涉檔案較多，部分屬于紙質(zhì)檔案，稅務(wù)機關(guān)、自然資源和規(guī)劃局等行政機關(guān)因整理檔案時間長，配合調(diào)查取證積極性不高。兩級檢察機關(guān)決定通過對市級行政機關(guān)進行監(jiān)督，促進形成市級行政機關(guān)統(tǒng)籌推進、基層行政機關(guān)具體落實的工作格局，由黃石市院對市級行政機關(guān)作出行政公益訴訟立案決定，同時，就公益訴訟調(diào)查權(quán)向行政機關(guān)進行釋明，根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第21條之規(guī)定，行政機關(guān)負(fù)有配合檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查的義務(wù)，行政機關(guān)負(fù)有該義務(wù)而不履行時，系行政不作為。行政機關(guān)不配合公益訴訟調(diào)查取證致使公益保護受阻，可能會受到相應(yīng)的責(zé)任追究。經(jīng)釋明，相關(guān)單位接受該意見并表示將全力配合公益訴訟調(diào)查取證。在行政機關(guān)的配合下，檢察機關(guān)委托會計師事務(wù)所對應(yīng)繳納耕地占用稅的土地面積、應(yīng)繳稅金額和稅務(wù)機關(guān)實際征繳的數(shù)額等進行審計，查明未依法繳納耕地占用稅的金額。兩級檢察機關(guān)據(jù)此分別向稅務(wù)機關(guān)及相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，建議其依法征繳耕地占用稅;與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門建立并落實耕地占用稅涉稅信息共享、信息交換和工作配合等機制;依法依規(guī)運用征管政策，充分保障企業(yè)的合法權(quán)益，優(yōu)化法治化營商環(huán)境。

黃石市稅務(wù)局及相關(guān)行政機關(guān)收到檢察建議后，對檢察建議書指出的欠繳義務(wù)人開展重點清查，及時追繳稅款;召開全市耕地占用稅專項治理工作動員會，印發(fā)《全市耕地占用稅專項治理方案》，在全市部署開展耕地占用稅專項清理行動；與自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利和湖泊局、生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實全市耕地占用稅征管協(xié)作機制的通知》，就健全和完善稅收征管協(xié)作機制、落實涉稅信息交換機制、規(guī)范納稅申報管理、明確涉稅符合事項等作出具體規(guī)定。截至本案終結(jié)時，黃石稅務(wù)機關(guān)已依法征收耕地占用稅約3.06 億元。

二、公益訴訟調(diào)查權(quán)的運行困境

（一）調(diào)查權(quán)的性質(zhì)和來源仍存爭議

本案中行政機關(guān)配合公益訴訟調(diào)查動力不強的根本原因在于相關(guān)主體對調(diào)查權(quán)的性質(zhì)和來源認(rèn)識存在誤區(qū)。由于相關(guān)法律規(guī)范的模糊性，理論界目前存在“調(diào)查核實權(quán)”［1］“調(diào)查取證權(quán)”［2］“調(diào)查權(quán)”［3］等多種說法，其中《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）中規(guī)定的是“調(diào)閱、收集”，《人民檢察院組織法》第21條中規(guī)定的是“調(diào)查核實”，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》）第6條和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第45條均規(guī)定的是“調(diào)查收集”，《檢察機關(guān)行政（民事）公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）中規(guī)定的是“調(diào)查”。基于對檢察機關(guān)在公益訴訟中角色定位的不同認(rèn)識，產(chǎn)生了關(guān)于調(diào)查權(quán)性質(zhì)的不同觀點。

關(guān)于調(diào)查權(quán)性質(zhì)，一種觀點認(rèn)為調(diào)查權(quán)源于公益訴權(quán)［4］，是訴訟當(dāng)事人為提起公益訴訟、證明自己主張進行調(diào)查取證的權(quán)利，側(cè)重于“取證”，而民事或者行政訴訟中主體地位平等、權(quán)利對等，檢察機關(guān)的“調(diào)查取證權(quán)”與被告的“證據(jù)收集權(quán)”地位相當(dāng)，因此檢察機關(guān)無權(quán)要求被告配合其調(diào)查取證；另一種觀點認(rèn)為調(diào)查權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)［5］，是國家公權(quán)力機關(guān)為維護公共利益、履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)，側(cè)重于“監(jiān)督”，檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)可以要求其他機關(guān)、組織和個人進行配合，具有國家強制力。

（二）調(diào)查權(quán)范圍待進一步明確

《辦案規(guī)則》只籠統(tǒng)規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)依法、全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)，但并未規(guī)定訴前調(diào)查的具體范圍。本案中，陽新縣院在調(diào)取2018年至2021年間耕地占用稅的征收情況及明細(xì)表、建設(shè)項目用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用情況以及行政執(zhí)法卷宗時，行政機關(guān)認(rèn)為檢察機關(guān)只應(yīng)就具體行政相對人未依法申報、繳納耕地占用稅的單一行為調(diào)查取證，不應(yīng)就同一性質(zhì)的不同行政相對人的同類行為調(diào)查取證。

（三）調(diào)查權(quán)缺乏保障

上述法律、司法解釋和規(guī)范性文件都只籠統(tǒng)規(guī)定了有關(guān)行政機關(guān)、其他組織和公民在公益訴訟調(diào)查取證中應(yīng)當(dāng)予以協(xié)作的義務(wù)，但并未明確規(guī)定不配合調(diào)查取證的責(zé)任。本案中相關(guān)行政機關(guān)配合調(diào)查取證的意愿不強也印證了《辦案規(guī)則》雖然規(guī)定了向人大常委會報告、向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或其上級主管機關(guān)通報，但通報之后，缺乏后續(xù)保障措施，不能有效解決調(diào)查取證及時性不足、行政機關(guān)配合度不高的問題。《辦案指南》雖然規(guī)定了司法警察協(xié)助調(diào)查，但司法警察協(xié)助調(diào)查的主要方式是對“以暴力、威脅或者其他方法阻礙檢察人員依法執(zhí)行職務(wù)”的人員，及時予以控制，并依法采取強行帶離現(xiàn)場或者采取法律規(guī)定的其他措施；主要指向的是以作為的方式不配合調(diào)查取證的行為，而不宜涵蓋以不作為方式不配合調(diào)查取證的行為。《公益訴訟司法解釋》規(guī)定了證據(jù)保全，包括訴前證據(jù)保全和訴訟證據(jù)保全。訴訟證據(jù)保全具有較強的可操作性，但實踐中大量行政公益訴訟案件為訴前程序案件，需要的是訴前證據(jù)保全，而相關(guān)法律明確規(guī)定“申請人在人民法院采取保全措施后三十日內(nèi)不依法提起訴訟或者申請仲裁的，人民法院應(yīng)當(dāng)解除保全”，導(dǎo)致訴前證據(jù)保全可操作性不強、運行較難、作用難以有效發(fā)揮。

三、破解公益訴訟調(diào)查權(quán)運行困境的思路

（一）釋明調(diào)查權(quán)的性質(zhì)和來源

本文認(rèn)同“法律監(jiān)督權(quán)說”，若將調(diào)查權(quán)視為公益訴權(quán)，則意味著該權(quán)力是為提起公益訴訟服務(wù)的，但實踐中大量公益訴訟案件都沒有提起訴訟。如立案、磋商或提出檢察建議后行政機關(guān)依法履職，檢察機關(guān)依法終結(jié)案件。本案中，檢察機關(guān)認(rèn)為調(diào)查權(quán)是履行法律監(jiān)督權(quán)的重要手段，行政機關(guān)負(fù)有配合調(diào)查的義務(wù)。行政機關(guān)負(fù)有該義務(wù)而不履行時，系行政不作為。針對稅務(wù)機關(guān)、自然資源和規(guī)劃局等行政機關(guān)未積極配合調(diào)查取證的情況，檢察機關(guān)就《人民檢察院組織法》第21條之規(guī)定進行釋明，表明公益訴訟調(diào)查權(quán)具有法定性，被調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)配合而不配合，實際上構(gòu)成對司法公務(wù)行為的妨礙，可能面臨相關(guān)責(zé)任追究。經(jīng)釋明后，相關(guān)行政機關(guān)表示將全力配合調(diào)查取證，并按照檢察機關(guān)的辦案需要提供了證據(jù)。

（二）闡明調(diào)查權(quán)范圍

本文認(rèn)為，調(diào)查權(quán)范圍可根據(jù)公益保護范圍來確定。在一般行政訴訟中，行政機關(guān)負(fù)有行政行為合法性的證明責(zé)任。原告在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)要查明公共利益受到侵害的事實和行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為等。從依法、客觀、全面調(diào)查收集證據(jù)的角度來看，公益訴訟調(diào)查權(quán)的行使范圍以查明行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為為必須，以查清公益侵害事實為限。本案中，對行政機關(guān)“一行為一案件，一案件一調(diào)查”的觀點，檢察機關(guān)闡明行政公益訴訟是以法治思維和法治方式，督促和支持行政機關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，實現(xiàn)公益保護目的，以達(dá)到雙贏多贏共贏效果。不同于傳統(tǒng)行政訴訟中的“一行為一訴訟”的案數(shù)規(guī)則，對于行政公益訴訟中同一行政機關(guān)同一時期同一性質(zhì)的違法行為，可以公益保護范圍來確定調(diào)查權(quán)行使范圍，對公益保護范圍內(nèi)的相關(guān)證據(jù)，檢察機關(guān)可依法調(diào)取，但同時不超過必要范圍。

（三）保障公益訴訟調(diào)查權(quán)

1.公益訴訟調(diào)查權(quán)的一體化保障。首先，《人民檢察院組織法》第21條為檢察機關(guān)行使公益訴訟調(diào)查權(quán)提供了法律依據(jù)。該條明確賦予了檢察機關(guān)在履行職責(zé)時的調(diào)查權(quán)，并明確了“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合”。《意見》也明確規(guī)定“有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)協(xié)助配合”。其次，《人民檢察院組織法》可以作為行政機關(guān)作為義務(wù)來源。行政訴訟法規(guī)定“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”。從文義解釋看，“法律”既包括行政法，也包括其他法律。從體系解釋來看，我國民法典就不乏直接為行政機關(guān)設(shè)定“法定職責(zé)”的條款，譬如民法典在總則編和物權(quán)編規(guī)定了行政機關(guān)各種登記職責(zé)；在婚姻家庭編規(guī)定了民政部門對收養(yǎng)關(guān)系的評估審查職責(zé)；在侵權(quán)責(zé)任編規(guī)定了公安機關(guān)在高空拋物致害案件無法確定責(zé)任人時負(fù)有調(diào)查職責(zé)等等。《中華人民共和國律師法》規(guī)定了律師調(diào)查權(quán)，如山東省高級人民法院（2021）魯終2077號案的行政判決書中，法院認(rèn)為律師依法向行政機關(guān)調(diào)查取證時，行政機關(guān)負(fù)有配合調(diào)查的義務(wù)，如無正當(dāng)理由而予以拒絕，構(gòu)成行政不作為。《人民檢察院組織法》在內(nèi)容上除了規(guī)定人民檢察院的組成和架構(gòu)之外，還涉及檢察機關(guān)職權(quán)行使的程序、配合檢察權(quán)行使的義務(wù)主體以及妨礙檢察權(quán)行使的實體責(zé)任，規(guī)定的義務(wù)主體也應(yīng)承擔(dān)其法定義務(wù)。

最后，可探索通過一體化等方式保障公益訴訟調(diào)查權(quán)行使。根據(jù)《意見》“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”的規(guī)定，可以督促其糾正。若行政機關(guān)不配合調(diào)查取證的行為直接妨礙公益保護時，檢察機關(guān)可通過縱向一體化，對案件提級辦理。本案中，在縣級行政機關(guān)未積極配合的情形下，黃石市院對市直行政機關(guān)立案，提出建議，并告知不配合調(diào)查取證可能會承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，市直行政機關(guān)督促縣級行政機關(guān)予以配合。

2.明確規(guī)定懲戒措施。保障調(diào)查權(quán)需要明確義務(wù)人不配合調(diào)查取證時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。建議從立法層面建立公益訴訟調(diào)查權(quán)運行保障機制。在法律和司法解釋尚未出臺的情況下，對于行政機關(guān)無正當(dāng)理由不配合公益訴訟調(diào)查取證的，檢察機關(guān)可以將相關(guān)情況通報黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、司法行政機關(guān)、相關(guān)行政機關(guān)的上級行政機關(guān)；可以商請黨委、人大常委會、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、司法行政機關(guān)出臺規(guī)范性文件，明確無正當(dāng)理由不配合調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，還可以將行政機關(guān)及其工作人員是否配合檢察機關(guān)公益訴訟的調(diào)查取證工作納入法治政府考核、依法行政考核等范疇，負(fù)有協(xié)助檢察機關(guān)調(diào)查義務(wù)而不予配合者，將給予負(fù)面考評，甚至給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。通過配合義務(wù)的制度性保障，行政機關(guān)不配合檢察機關(guān)調(diào)查工作的情況將會大大減少。

3.完善訴前證據(jù)保全制度。如前文分析，《公益訴訟司法解釋》規(guī)定了證據(jù)保全，相關(guān)法律和司法解釋對證據(jù)保全的規(guī)定有待細(xì)化。可通過“兩高”共同制定關(guān)于公益訴訟證據(jù)保全的司法解釋或發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性案例、典型案例，對檢察機關(guān)可申請證據(jù)保全的情形、訴前證據(jù)保全是否需要擔(dān)保、解除保全的時限等作出規(guī)定或指引。如明確檢察機關(guān)可以在作出公益訴訟立案決定后至作出終結(jié)案件決定前申請證據(jù)保全；調(diào)取或復(fù)印復(fù)制證據(jù)后解除保全；在相關(guān)單位或個人不配合調(diào)查取證時，可商請法院出具保全裁定；對不履行保全裁定的有關(guān)單位或個人，可以建議法院按照妨礙訴訟的情形予以制裁等。

* 湖北省黃石市人民檢察院第六檢察部主任、一級檢察官［435000］

**湖北省黃石市人民檢察院黨組副書記、副檢察長、三級高級檢察官［435000］

***中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）［430074］

［1］ 參見曹建軍：《論檢察公益調(diào)查核實權(quán)的強制性》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

［2］ 參見黃衛(wèi)東：《行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的證成與規(guī)范構(gòu)建》，《時代法學(xué)》2022年第6期。

［3］ 參見練育強、林儀明、馬慧穎：《公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)范研究》，《人民檢察》2023年第21期。

［4］ 參見馬明生：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度研究》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2010年第6期。

［5］ 參見董坤：《新時代法律監(jiān)督視野下檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2020年第6期。