美國合規不起訴中公共利益因素的 適用及對我國的啟示

李祥雨

摘 要：隨著我國涉案企業合規改革試點工作的展開，合規不起訴制度使企業免于被起訴的同時引發了社會對制度適用不當的擔憂，其原因在于該項制度對于適用公共利益因素的內在理論及外在實踐的分析與規定不清晰、不自洽。為打造我國合理有效的合規不起訴制度，可借鑒美國處理富國銀行詐騙案的經驗方法，在肯定公共利益因素存在必要性的基礎上，對公共利益因素內涵進行列舉加兜底式規定，規定適用經濟類罪名與不設限的量刑范圍，并以多維度監督制度回應實踐問題。

關鍵詞：富國銀行欺詐案 公共利益因素 合規不起訴 經濟犯罪 多維度監督

隨著經濟社會的發展，企業犯罪問題已經成為世界各國關注的焦點。在我國企業經濟日益壯大的今天，企業犯罪不僅關乎一個企業，更關乎我國的經濟環境。自2020年最高檢試點推行企業合規不起訴制度，我國多地開展企業合規不起訴實踐，使犯罪企業因開展合規業務而免于起訴，在促進法治建設和經濟發展方面取得了卓越的成效［1］。近來，企業合規不起訴制度在發展過程中卻逐漸加重公眾對制度適用不當的擔憂，關鍵就在于該制度對企業合規中如何處理公共利益因素的問題把握不清。本文以美國富國銀行欺詐案為切入點，分析富國銀行欺詐案的經過及啟示，并結合我國對適用公共利益因素的理論研究與實踐問題情況，探討合規不起訴制度中公共利益因素的發展方向。

一、富國銀行欺詐案與公共利益因素的適用

（一）富國銀行欺詐案基本經過

富國銀行欺詐案是美國2016年發生的一起惡劣的企業經營丑聞。從約2011年開始，富國銀行在南加州和亞利桑那州的分公司等共計5300名員工迫于銷售目標壓力，開設了眾多虛假賬戶。據統計，富國銀行員工在未經授權的情況下通過合成身份的方式共計開立超150萬個賬戶和56.5萬張信用卡，截至事發時虛假賬戶總數超過350萬個［2］，其中約8.5萬人憑空負債約200萬美元［3］。雖然富國銀行因操縱賬戶而解雇了這些員工，但無法避免給全球股東帶來約1000億美元損失，也因此引發嚴重信譽危機，不僅自身面臨巨額欺詐案的刑事犯罪風險，還使得近三分之一的美國家庭或個人遭受共計數十億美元的經濟損失，千計人失去了車輛和房屋。2020年美國證券交易委員會決定與富國銀行達成和解，后者支付30億美元并令其CEO John Stumpf下臺。后富國銀行又于2022年底支付37億美元與消費者金融保護局達成同意令。

長期以來，富國銀行曾一直被認為是美國最受尊敬的公司之一。該銀行專注于社會基礎性銀行業務，因此憑借其良好聲譽成為美國第三大銀行和世界第七大上市公司［4］，深受民眾信賴，一度是全球市值最大的銀行、美國銀行業的零售之王，卻因欺詐案丑聞，吃到了銀行業史上的最大罰單。

和解后，富國銀行為挽回社會聲譽及損失發布合規開展計劃，稱基于如此大規模的員工欺詐問題，決定進行一系列旨在改善其文化的變革，包括取消零售銀行家的銷售目標、要求員工接受道德銷售培訓、成立一個向董事會報告的新的“道德辦公室”，以及聘請外部“文化專家”來預防問題。該系列的合規舉措將有助于修復并防止企業犯罪再次發生。［5］

（二）公共利益因素的適用

美國構建合規制度起源于世紀初的安達信案。彼時還未建立通過“合規則不訴”規避嚴厲刑事懲戒的道路，被迫破產的安達信公司不僅自身分崩離析，對經濟與民生也造成不利影響。［6］當法律的懲戒沒有得到良好效果，反而引發了一系列經濟民生問題時，美國法律系統由此開始思考如何規制才能實質幫助企業走上利己利民的正確道路，尤其涉及關系民生的大企業時更為重要。［7］隨著制度的成熟與發展，美國逐漸探索建立了企業合規制度，才在再次面對以富國銀行案為例的企業違法犯罪行為時，能夠以達成和解與賠償的方式維系企業不倒。美國出于對以往教訓的反思，并結合富國公司作為涉事企業身上承載的宏觀經濟運轉功能與微觀家庭的民生福祉，最后考慮向富國公司拋出以合規換不訴的橄欖枝。［8］

作為號稱坐擁美國三分之一家庭的財富的側重基礎服務的金融巨頭，富國銀行一旦進入訴訟程序，不僅影響金融系統運轉不順，隨之而來的更是客戶和股東經濟利益損失導致資本市場投資信心低迷等不利影響的擴散，富國銀行猶如扇動翅膀的蝴蝶，將深遠影響整個美國社會。富國銀行進行合規改造的主要目的是避免企業本身產生的刑事風險，避免員工牽連企業。但是更應該看到，企業尋求“以合規加賠償換刑”解決方案的基礎在于作為監管者的行政機關與司法機關的態度及國家的選擇。如果依據相關法律法規堅決進行毫無例外的刑事及行政處罰，那么富國銀行將無從逃脫，支付賠償款的進程也會更加艱難。［9］而當美國證券交易委員會和消費者金融保護局愿意與富國銀行進行溝通與談判，而非直接將其送入法庭，折射出美國政府希望通過非單一訴訟的方式將企業引上與社會公益目標融合一致的道路，這條道路不僅能幫助富國銀行快速恢復生機以服務美國金融業并承擔相應職能，而且能保證無數普通美國居民的基本存貸活動不受影響。［10］無獨有偶，在HSBC（匯豐銀行）緩起訴案中，雖然其洗錢行為被認為是對美國國家安全的嚴重威脅，然而考慮到起訴可能引發經營資質喪失等嚴重負外部效應及來自英國政府的強大政治壓力，美國政府最終決定暫緩起訴。［11］這些涉及企業自身的考慮、對社會的考慮就構成了“公共利益”的內容，而這些令雙方關心的“公共利益”也當然成為了是否允許一個企業以合規換取不起訴的關鍵考量因素。

二、公共利益因素適用的法律討論

（一）公共利益因素適用的法律爭議

雖然企業合規制度對公共利益因素非常看重，美國卻并沒有在法律上作出明文規定。因此，在適用過程中，公共利益因素的內涵變得十分復雜，對其進行準確的評估則更加艱難。［12］由富國銀行欺詐案折射出對公共利益因素的衡量問題主要有三：第一，“公共利益”語義內涵識別不明的問題。美國的合規不起訴制度文本中沒有直接規定，而是在一系列案件判決的實踐中逐漸顯現出來。“刑事追訴可能產生的外部效應”這一點就是對公共利益的概括。從富國銀行的例子來看，檢察機關所關注的公共利益，大致可以總結為以下幾個方面的影響：公司員工數、分公司及子公司數量、年業務經營體量及納稅體量、盈利和負債情況、對股市信心及行業聲譽等的影響力等［13］。第二，可考量的罪名與量刑的問題。在罪名方面，域外國家態度不同，美國不作限制，而其他國家則認為只在經濟類犯罪中可以適用，或者做禁止性設定危害國家安全等犯罪中不得適用。在量刑方面，美國通過基礎刑罰和逐級增加的等級制度衡量危害程度，將罰金刑分為基礎1至38級和38級以上，最高罰款額可達7250萬美元。［14］第三，開展合規監督缺位的問題。除對企業犯罪擁有起訴權的檢察機關，其余主體均沒有有效途徑接觸案件，也無法對檢察機關作出的決定提出有效的反對意見，遭人詬病。［15］

（二）我國對公共利益因素的探討與厘清

1.公共利益因素是否應被特殊考慮的問題

在刑事審判活動中，司法對公共利益因素的考慮一般是作為被侵害的法益來衡量犯罪的嚴重程度，但少有在犯罪事實既定的基礎上出于實現恢復受損法益的價值目標的角度對公共利益因素進行探討。因此國內對于公共利益應否被特殊考慮的問題持兩種不同的觀點。支持將公共利益因素直接列為明文規定的考慮因素的觀點認為，一個企業的定罪會連累大量員工、股東、投資人、客戶、第三方商業伙伴等無辜第三人，甚至禍及整個社會［16］，正如富國銀行的犯罪行為存在較大的潛在影響力，因此應肯定公共利益因素對維護社會秩序的作用，不能一味的將富國銀行依法處置了事。而相反的觀點則認為正是因為一個企業因其規模、收益、地位等因素在經濟秩序中獲得重要位置，如果賦予富國銀行等大企業之“公共利益”以特殊考慮，反而是借此名義左右檢察官的起訴決定，造成片面化追求公共利益、盲目地放棄了平等正義等司法原則以及打擊犯罪以維護社會秩序的直接目標［17］，只能對犯罪危害較輕的企業適用合規不起訴，對于涉事嚴重的大企業則不能以“公共利益”為由通融。因此，對于公共利益因素被賦予特殊考慮的問題，將直接影響企業合規制度的發展方向，應在法律上予以明確回答。

2.罪名與刑罰量是否設限的問題

對于合規不起訴可適用的罪名來說，目前學界基本認可將企業合規不起訴的罪名范圍限定在經濟類犯罪，但仍存在不同意見。如果企業犯罪僅能在經濟范圍內適用，富國銀行等大企業觸犯的某些罪名若涉及公共管理秩序或國家安全，那么對公共利益的考量應當讓位于更高位階的法益，因此全案不能適用合規不起訴制度；而反對意見則認為可以將富國銀行等企業涉訴后可能引發的公共利益危害與其已經侵害的法益進行綜合比較，不搞單獨某一罪名的排除適用，則將可適用罪名范圍拓展至整個刑法。而就刑罰量標準來說，是否設限的問題就更為復雜。有觀點主張直接以罰金刑作為劃分標準，亦有主張以企業中犯罪的自然人刑罰輕重作比的“輕量刑說”。［18］然而以上說法均無較大實際意義。一方面直接以罰金刑劃分太過刻板，尤其不利于挽救體量大的企業；另一方面不能將犯罪企業與企業中犯罪的自然人混為一談，否則違背企業合規制度的初衷。

3.外部監督缺位引發的信任問題

合規不起訴雖未明確規定于刑事訴訟法的不起訴種類中，但由檢察機關通過衡量適用條件掌握對企業作出是否起訴的決定，已相當于一種新型不起訴決定。由于程序法規定不完善，法院作為審判機關沒有介入審查的有效渠道，涉訴企業作為當事人也沒有對決定提出復議、復核的途徑，更無關社會第三方主體，這是富國銀行案背后不為人關注的另一重要問題。檢察機關作出決定的流程不夠公開和透明，容易造成權力濫用和權力尋租，正當程序問題存疑。［19］

三、富國銀行欺詐案對我國公共利益因素適用的啟示

（一）明晰公共利益因素語義

相比美國等西方發達國家，我國經濟騰飛快、體量大，但起步晚，企業風險防范意識薄弱，對合規不起訴制度存在極大的需求空間，因此更需盡快確認公共利益因素的地位、明晰公共利益因素的語義，以免發生誤解和濫用。

本著“放過企業，嚴懲自然人”的理念［20］，公共利益因素參與的企業合規制度將繼承其概念的開放性，語義內涵不能絕對封閉、過分僵化。最佳做法是將主要的考慮因素以不窮盡的方式列舉，以達到防范濫用風險的效果。綜合我國實踐案例情況，可以規定五個具體考察方面和一個兜底考察方面：公司員工數目；分公司及子公司數量；年業務經營體量及納稅體量；盈利和負債情況；股市影響力、行業聲譽，以及其他因素。應當注意的是以上因素作為公共利益因素的內涵，在不同案件中占比可能不同，表現為某一因素缺失或者因素與因素之間的比重不等，這是正常合理的現象，在考察方面相對確定的情況下鼓勵根據個案情況做出適當調整，最終得出結論。在調查公共利益時通過對以上主要因素的考察形成量化可視的調查報告文件，再進行評估衡量，為公共利益因素發揮作用提供適當的施展空間。

（二）確定罪名與刑罰量的適用范圍

罪名與刑罰量背后蘊含的是對危害結果的程度的衡量，也就是對公共利益因素的衡量。對于罪名來說，我國應當確立經濟類犯罪適用標準，即只有市場經濟類犯罪即觸犯刑法第三章、第五章的罪名可以適用該制度，其余章節的罪名因法益侵害嚴重性和非經濟性的顯著加重而排除制度適用。企業通過合規機制建設一般針對的是與企業業務相關的犯罪，該手段不能突破經濟商業的范圍。以相對嚴格的態度確保考量公共利益因素的范圍和不起訴制度的適用被限制在合理范圍內。

對于刑罰量來說，應當確立不設限的刑罰量標準，即對于可適用章節內的罪名而言，所有可能的量刑等級和可能被判處的量刑均可適用。一方面，正是針對大企業的合規建設真正凸顯了公共利益的價值，另一方面，將刑罰量作為企業能否適用合規不起訴制度的決定條件過于片面。首先，盡管大企業可能因其規模大、輻射廣導致應判刑罰重，但涉及的公益與民生利益相較于小企業卻也恰恰更重，合規換不訴的需求也更大。其次，單純依靠刑罰量定罪容易縮小制度適用的空間，狹隘化制度發揮作用的場域，須避免合規在“小企業建設不能，大企業不能建設”的矛盾。［21］

（三）綜合評斷適用制度的損益

公共利益因素引起法律界高度重視的主要原因來自于企業傾覆給經濟和社會帶來的心理恐懼。但隨著近些年案件審理數量的增加和合規不起訴制度的運用，應當對公共利益因素持謹慎態度，防止制度的異化和濫用。若不經權衡地狂熱追求制度適用，易于忽視懲罰犯罪本身具有的正當價值，也極易產生對社會公益的背離。企業本身存在的犯罪行為已經對刑法規定的某種法益產生了侵害，而合規不起訴制度的精髓并不在于抹殺企業犯罪本身對法益的侵害，而是希望通過一種更具效率的方式來彌補其造成的損害。但若所系民生與經濟及社會整體穩定關涉不大，就應依法定罪量刑，不得將公共利益因素作為避免起訴的“免罪金牌”。

（四）完善多維度監督制度

當前，檢察機關享有對犯罪企業的起訴權，法院作為審判機關沒有介入審查的有效渠道，企業更怕有口難言。［22］對于監督不足的問題，應當從制度上建立多維度監督機制。第一，應當建立健全企業對審核決定的復議途徑，允許企業提出不同意見，檢察機關應在合理期限內作出答復。第二，應當建立健全法院對審核決定的呈報途徑，允許審判機關進行事后監督，檢察院應當在最終決定作出后將案件和審核決定呈報法院進行形式審查并備案留存。第三，應當對企業合規不起訴決定以釋明公告文件的方式對社會進行公示，在規定期限內任何社會第三方可以通過法定渠道對檢察機關反映意見并附理由或證據。檢察機關應依法進行處理與答復，根據反映問題的嚴重程度決定維持、撤銷不起訴決定或進行重新查證。

四、結語

富國銀行詐騙案以富國銀行與美國證券交易委員會和消費者金融保護局達成和解，履行合規換取刑罰的方式，不僅挽回了企業發展，也惠及民生經濟、保障社會穩定的做法對企業合規制度的完善有啟發性意義。此案作為一個標志性節點，使我國視野再度關注公共利益因素在制度適用中的關鍵作用。應當肯定公共利益的作用，并通過明晰的語義界定、清楚的罪名與刑罰量立法規定以及健全的外部主體監督，改善目前的實踐情況，打造高效率、精應用的制度體系，助推經濟社會平穩發展。

*中國人民公安大學［100038］

［1］ 參見劉艷紅：《企業合規不起訴改革的刑法教義學根基》，《中國刑事法雜志》2022年第1期。

［2］ Laura J. Keller， Wells Fargo Boosts Fake-Account Estimate 67% to 3.5 Million， BLOOMBERG NEWS（Aug. 31， 2017），https：//www.investors.com/news/wells-fargo-hikes-fake-account-estimate-67-to-3-5-million/.

［3］ Todd Haugh，The Power Few of Corporate Compliance，GEORGIA LAW REVIEW（Dec. 17， 2018），https：//digitalcommons.law.uga.edu/glr/vol53/iss1/3.

［4］ See Largest Banks in the United States，WORLD ATLAS（Mar. 26， 2018）， https：//www.worldatlas.com/articles/the-largest-banks-in-the-us.html.

［5］ 參見張曉東、陳軍、吳思綺：《富國銀行被處罰事件及啟示》，《中國金融》2023年第4期。

［6］ 參見陳瑞華：《安然和安達信事件》，《中國律師》2020年第4期。

［7］ 參見姚志、苗建濤、李森穎：《美國企業合規激勵機制的發展及對我國的啟示——以“安達信案”為視角》，《中國檢察官》2022年第22期。

［8］ 參見衛躍寧：《由“國家在場”到“社會在場”：合規不起訴實踐中的法益結構研究》，《法學雜志》2021年第1期。

［9］ 參見梁濤：《美國企業合規制度的構建：國家監管、強制性自我監管與刑事激勵》，《政治與法律》2022年第7期。

［10］ 參見范才穎：《富國銀行賬戶造假案探究——基于考核、激勵與內控視角的分析》，西南財經大學2022年博士論文。

［11］ 參見李本燦：《域外企業緩起訴制度比較研究》，《中國刑事法雜志》2020年第3期。

［12］ 參見李勇：《美國檢察官對涉案企業合規有效性的評估與考量》，《人民檢察》2022年第5期。

［13］ 參見美國量刑委員會：《美國量刑指南》，北京大學出版社1995年版，第447頁。

［14］ 根據《美國量刑指南》（1995年版）第447頁的圖表和文字換算可以得出1至38級的罰金數額。

［15］ 參見涂龍科、劉東：《美國企業合規計劃的要素與啟示》，《中國檢察官》2021年第16期。

［16］ 參見陳瑞華：《企業合規不起訴改革的八大爭議問題》，《中國法律評論》2021年第4期。

［17］ 參見李本燦：《刑事合規的基礎理論》，北京大學出版社2022年版，第260-261頁。

［18］ 參見劉艷紅：《涉案企業合規第三方監督評估機制關鍵問題研究》，《中國應用法學》2022年第6期。

［19］ 參見陳超然：《檢察機關涉案企業合規審查要點與思考》，《中國檢察官》2022年第24期。

［20］ 參見陳瑞華：《刑事訴訟的合規激勵模式》，《中國法學》2020年第6期。

［21］ 參見崔仕繡：《我國量刑規范化改革研究障礙及其克服》，中南財經政法大學2021年博士論文。

［22］ 參見陳瑞華：《企業合規不起訴制度研究》，《中國刑事法雜志》2021年第1期。