碳中和目標(biāo)下我國森林碳匯功能實現(xiàn)的困境檢視與法治保障

摘 要：森林是水庫、錢庫和糧庫，同時森林生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯功能在實現(xiàn)碳中和目標(biāo)中的作用也愈發(fā)凸顯，成為重要的“碳庫”。然而，我國森林碳匯功能實現(xiàn)存在因法治化程度較低、法律體系不健全且位階低而造成的法律困境，以及因存在產(chǎn)權(quán)、資金、技術(shù)、風(fēng)險障礙而造成的事理積弊。因應(yīng)之策在于：一方面要積極推進(jìn)國家應(yīng)對氣候變化專門立法、推進(jìn)森林碳匯相關(guān)法律修訂與制定、加強(qiáng)森林碳匯司法保障以鞏固提升森林碳匯能力；另一方面要明晰森林碳匯的產(chǎn)權(quán)與收益歸屬，建立健全森林碳匯金融服務(wù)體系，提升森林碳匯項目技術(shù)實現(xiàn)能力、發(fā)展森林碳匯項目風(fēng)險分散機(jī)制以消弭森林碳匯功能實現(xiàn)的障礙。

關(guān)鍵詞：碳中和；森林資源；森林碳匯；法治保障

中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-335X（2024）02-0061-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202402006

一、引言

世界氣象組織在聯(lián)合國氣候變化大會（COP28）上發(fā)布《十年期氣候狀況報告》。報告指出，2011—2022年是人類有氣象記錄以來最溫暖的十年。記錄了十年間極端氣候事件如何對人類的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)產(chǎn)生破壞性影響，如何阻礙國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)各國應(yīng)采取更加積極主動的氣候行動，努力將全球溫升幅度控制在不超過工業(yè)化前1.5℃的范圍內(nèi)。［1］從碳達(dá)峰到碳中和僅有30年左右的時間，以碳排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式會對碳中和目標(biāo)產(chǎn)生巨大的壓力。在此背景下，傳統(tǒng)的“減排”方式難以及時有效應(yīng)對來自碳中和目標(biāo)的緊迫約束，急需采取更加多樣化的手段分散減排壓力。生態(tài)系統(tǒng)的“增匯”被認(rèn)為是碳減排之外的強(qiáng)力補(bǔ)充，可以為我國“2030年碳達(dá)峰”與“2060年碳中和”目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮重要作用。［2］我國陸地生態(tài)系統(tǒng)中，對森林生態(tài)系統(tǒng)的管理能夠?qū)厥覛怏w減排作出70%的貢獻(xiàn)，而農(nóng)田、草地和濕地生態(tài)系統(tǒng)分別能貢獻(xiàn)16%、10%和4%。［3］我國森林總面積達(dá)2.31億平方千米，數(shù)據(jù)來源：2023年3月全國綠化委員會辦公室發(fā)布的《2022年中國國土綠化狀況公報》。森林碳匯功能的實現(xiàn)對于我國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)意義重大，然而，我國森林碳匯的法治建設(shè)仍處于較低水平，無法有效滿足現(xiàn)實需要。因此，梳理碳中和與森林碳匯二者間的辯證關(guān)系，分析我國森林碳匯功能實現(xiàn)所存在的困境與改善路徑，以期在法律與制度層面更好地促進(jìn)森林碳匯功能實現(xiàn)，更好地服務(wù)于國家碳中和戰(zhàn)略的實施。

二、碳中和與森林碳匯之辯證關(guān)系

碳達(dá)峰以減少碳排放為核心任務(wù)，是工業(yè)化發(fā)展到更高水平所能自然達(dá)到的效果，而碳中和則以增加碳匯為重點要求，需要進(jìn)行更加積極有為的努力。［4］同時，面對碳中和目標(biāo)的緊迫約束，在現(xiàn)行以能源和工業(yè)部門減排為主的措施之外，加強(qiáng)森林保護(hù)和修復(fù)的重要性日益凸顯。正確認(rèn)識森林碳匯與碳中和目標(biāo)之間的辯證關(guān)系，認(rèn)識我國森林碳匯發(fā)展的巨大潛力以及森林碳匯在減排固碳方面的顯著作用，對于制定合理的政策和措施以實現(xiàn)碳中和目標(biāo)具有重要意義。

（一）碳中和與森林碳匯的意蘊(yùn)辨析

碳中和是指人為二氧化碳移除在全球范圍內(nèi)抵消人為二氧化碳排放，［5］也可稱為二氧化碳的凈零排放。凈零是指規(guī)定期間內(nèi)人為移除抵消人為排放；近零則指規(guī)定期間內(nèi)人為排放水平接近。凈零碳排放與碳中和概念基本相同。因此，碳中和可從碳排放（碳源）和碳移除（碳匯）兩個方面進(jìn)行理解。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》：“匯”指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機(jī)制。“源”指向大氣中排放溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機(jī)制。碳源是排放到大氣中的碳，以人類活動產(chǎn)生的碳排放活動為主，主要在化石燃料的燃燒以及土地利用變化過程中產(chǎn)生。碳匯則是從大氣中吸收的碳，以陸地與海洋生態(tài)系統(tǒng)所吸收的二氧化碳為主。當(dāng)碳源與碳匯能夠達(dá)到相互抵消的狀態(tài)時，可達(dá)到碳收支平衡，也即實現(xiàn)了碳中和。［6］（P18-19）從碳中和的定義可知，實現(xiàn)碳中和的行動邏輯應(yīng)包括“減少人為碳排放”與“增加人為碳移除”兩條主線。［7］從控制碳排放視角來看，應(yīng)最大限度地控制和減少二氧化碳排放以達(dá)到“近零”狀態(tài)，主要措施包括建設(shè)綠色能源體系和高能效的循環(huán)利用體系，推動化石能源清潔高效利用、實現(xiàn)非化石能源的有效替代、提升能源綜合服務(wù)能力并推進(jìn)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型。［8］（P48-49）從碳移除視角來看，應(yīng)大力建設(shè)負(fù)排放體系，包括提升自然生態(tài)系統(tǒng)的增匯能力與推動碳捕集技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。

森林生態(tài)系統(tǒng)能比其他陸地生態(tài)系統(tǒng)更有效地吸收、固定和儲存二氧化碳，因此，森林生態(tài)系統(tǒng)是碳匯中最主要的組成部分。［9］森林碳匯指森林生態(tài)系統(tǒng)吸收大氣中的二氧化碳，將其儲存為有機(jī)碳，進(jìn)而減少大氣中二氧化碳含量的過程、活動或機(jī)制。森林碳匯與林業(yè)碳匯二者概念并不完全等同。林業(yè)碳匯指通過造林和再造林、森林培育、森林保護(hù)和可持續(xù)管理等活動，清除大氣中二氧化碳并與碳匯交易等活動相結(jié)合的過程、活動或機(jī)制。林業(yè)碳匯作為一個制度性概念，是人們利用“森林碳匯”這一側(cè)重森林吸收碳的物理特性的客觀功能以應(yīng)對氣候變化的一系列制度或機(jī)制的統(tǒng)稱，是“森林碳匯”的制度化體現(xiàn)。［10］（P37-38）總體來看，森林碳匯側(cè)重森林吸收碳的物理屬性；而林業(yè)碳匯則側(cè)重于通過人類活動增加森林的固碳功能，社會屬性更強(qiáng)。但是，森林碳匯的內(nèi)涵與外延相對林業(yè)碳匯更加廣泛，森林碳匯這一概念具有系統(tǒng)性和整體性，能夠更好地體現(xiàn)森林在陸地生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯方面的重要作用。因森林碳匯概念更具系統(tǒng)性和整體性，本文主要采用“森林碳匯”的概念進(jìn)行論證。

（二）碳中和與森林碳匯的相互作用

1.森林碳匯功能提升對實現(xiàn)碳中和具有重要作用

森林生態(tài)系統(tǒng)中綠色植物通過光合作用將大氣中的二氧化碳轉(zhuǎn)化為有機(jī)質(zhì)儲存在植物體內(nèi)，并且森林生態(tài)系統(tǒng)固碳量隨著生物量的增加而增加。森林生態(tài)系統(tǒng)固碳具有以下特點：第一，森林植被生長周期與壽命長，體積和生物蓄積量大，具有長期且豐富的固碳能力；第二，相比農(nóng)田、草地生態(tài)系統(tǒng)易受人為擾動的特性，森林生態(tài)系統(tǒng)中的土壤固碳具有持久性，儲存在土壤中的碳不易被釋放；第三，森林生態(tài)系統(tǒng)中植被與土壤中儲存的碳密度高于陸地其他生態(tài)系統(tǒng)植被和土壤的碳密度，致使其具有較高的碳儲存和碳吸收能力。［6］（P78）

一方面，森林碳匯功能的實現(xiàn)在我國應(yīng)對氣候變化的實踐中始終發(fā)揮著重要作用。我國通過國家規(guī)劃、重大工程引領(lǐng)，實施天然林工程、退耕還林還草等重點工程，提高了我國的森林覆蓋率與森林生產(chǎn)力，有效提升了森林碳匯能力。2021年我國森林覆蓋率為24.02%，森林蓄積量為194.93億立方米，林草植被總儲碳量為114.43億噸。數(shù)據(jù)來源：2022年11月國家林業(yè)和草原局《2021中國林草資源及生態(tài)狀況》。從1990年到2020年，在全球森林面積和森林蓄積量不斷減少的大背景下，我國森林面積與蓄積量逆勢增長，為穩(wěn)固與提升我國生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提供了有力保障，是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要支撐。［11］

另一方面，由于我國的發(fā)展是一個“并聯(lián)式”的過程，“四化”是疊加發(fā)展的，盡管我國總體上已達(dá)工業(yè)化后期階段，但尚未完全實現(xiàn)工業(yè)化，工業(yè)現(xiàn)代化水平仍然較為薄弱。［12］此外，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化與城鎮(zhèn)化總體水平還相對滯后，［13］經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力仍然沉重，再加上以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)，工業(yè)方面的“硬減排”空間會受到相當(dāng)大的約束，但通過森林碳匯能力提升以實現(xiàn)“森林減排”有巨大潛力。實現(xiàn)森林碳匯能力提升，可以有效分擔(dān)來自工業(yè)的減排壓力，為經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型爭取寶貴的時間和空間。此外，森林固碳因其基于自然過程，成本優(yōu)勢明顯，能夠有效助力我國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

2.碳中和對實現(xiàn)森林碳匯功能提升提出必然要求

第一，積極開展造林、再造林等林業(yè)活動。造林和再造林是指通過人工手段在原先沒有森林或森林面積減少的地區(qū)進(jìn)行植樹造林活動。從制度層面看，鞏固提升森林碳匯功能應(yīng)緊緊圍繞造林和再造林這一最基本活動，主要制度包括植樹造林、封山育林與退耕還林等制度。［14］我國《森林法》第四十二條到第四十五條明確將植樹造林作為一項基本森林法律制度，規(guī)定各級人民政府應(yīng)組織、統(tǒng)籌、鼓勵造林綠化活動；第四十六條第一款與第二款分別規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當(dāng)對符合條件的土地組織實施封山育林和退耕還林措施。

第二，減少毀林和抑制森林退化。林木中蓄積的生物碳儲量會隨著森林的毀損或退化等活動，重新釋放進(jìn)大氣中，林木在毀損與退化過程中釋放的二氧化碳是陸地生態(tài)系統(tǒng)中碳源的重要組成部分。2020年，全球森林總碳儲量達(dá)到6620億噸碳，主要儲存在森林的生物質(zhì)、土壤以及凋落物與死木中，數(shù)據(jù)來源：2020年7月聯(lián)合國糧農(nóng)組織《全球森林資源評估報告》。如此規(guī)模的碳庫，一旦處置不當(dāng)則會變成巨大的碳源，阻礙應(yīng)對氣候變化努力與碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。我國《森林法》第四章規(guī)定了對林地的保護(hù)、森林資源的保護(hù)和修復(fù)、森林防火、森林病蟲害防治等重要制度，通過加強(qiáng)森林保護(hù)，減少毀林與森林退化，穩(wěn)固現(xiàn)有森林碳庫中的碳儲存能力，減少森林向大氣中釋放溫室氣體。

第三，實施森林資源的可持續(xù)經(jīng)營管理。森林集碳匯、碳庫與碳源為一體，因此要充分發(fā)揮森林可持續(xù)經(jīng)營的杠桿作用，以確保與鞏固森林碳匯功能的實現(xiàn)。［15］森林可持續(xù)經(jīng)營以建立穩(wěn)定、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，是抵消二氧化碳排放的重要方式，通過編制科學(xué)的森林經(jīng)營方案、建立合理的森林分類經(jīng)營與采伐制度等途徑，兼顧森林的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)功能，實現(xiàn)森林碳匯功能“質(zhì)”的提升。我國《森林法》第六章規(guī)定了對森林的分類經(jīng)營、森林采伐與森林認(rèn)證等制度，通過科學(xué)處理經(jīng)營與保護(hù)的關(guān)系，對森林分類經(jīng)營、精準(zhǔn)施策，充分發(fā)揮科學(xué)經(jīng)營技術(shù)的支撐以及專家的作用，著力提升森林資源的可持續(xù)經(jīng)營能力。［16］

（三）我國森林碳匯功能實現(xiàn)潛力深厚

1.外延擴(kuò)大再生產(chǎn)：總量提升潛力大

根據(jù)《全國森林經(jīng)營規(guī)劃（2016-2050年）》，2020年我國森林覆蓋率已達(dá)23%，森林蓄積達(dá)165億立方米，森林植被總碳儲量達(dá)95億噸。到2050年，我國森林覆蓋率穩(wěn)定在26%以上，森林蓄積達(dá)230億立方米，森林植被總儲碳量達(dá)130億噸。我國森林碳匯總量提升潛力巨大。

2.內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)：質(zhì)量提升潛力大

雖然森林碳匯總量提升具備一定潛力，但是未來可供擴(kuò)大的森林面積是有限的。［17］內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)指通過改善森林質(zhì)量以增加森林所吸收和儲存的碳，其最主要的措施是實現(xiàn)對森林的可持續(xù)經(jīng)營，如對成熟林進(jìn)行更新再造以使它們能夠重新增匯。按照內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)的要求，將2050年的目標(biāo)設(shè)定為單位森林面積蓄積量達(dá)到世界平均水平，如若實現(xiàn)，我國森林到2050年每年碳匯量將達(dá)到4.2億噸，相當(dāng)于年吸收15.4億噸二氧化碳。［18］

三、我國森林碳匯功能實現(xiàn)的困境檢視

我國森林碳匯存在兩方面困境。一是制度困境，以政策推進(jìn)為主導(dǎo)而缺乏法律規(guī)制；既有法律依據(jù)少，效力層級低；新《森林法》對森林碳匯功能實現(xiàn)保障不足。二是實踐困境，我國森林碳匯功能實現(xiàn)存在產(chǎn)權(quán)障礙、資金障礙、技術(shù)障礙與風(fēng)險障礙。

（一）制度困境

1.以政策推進(jìn)為主導(dǎo)而缺乏法律規(guī)制

碳匯政策是以鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力為目標(biāo)的政策集合，發(fā)展森林碳匯、實現(xiàn)森林碳匯能力提高，是我國長期以來碳匯政策的主要內(nèi)容。［19］2007年《應(yīng)對氣候變化國家方案》即明確碳匯目標(biāo)，把提升森林碳匯能力作為我國應(yīng)對氣候變化行動中的重要舉措。2009年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》指出，推進(jìn)植樹造林，增強(qiáng)森林碳匯功能。2021年國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，具體提出了提升碳匯能力的四項重點任務(wù)，并對穩(wěn)定現(xiàn)有森林固碳作用作出要求。在地方層面上，2022年《云南省“十四五”生態(tài)退化地區(qū)綠色發(fā)展實施方案》提出，應(yīng)加強(qiáng)森林碳匯計量監(jiān)測水平，提升生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力。2023年《上海市財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的實施意見》提出實施森林質(zhì)量提升工程，提升森林碳匯能力。由此可見，我國目前已頒布一系列政策文件，基本搭建起從中央到地方、由綜合性調(diào)整到專項具體指導(dǎo)的有關(guān)“森林碳匯”方面的政策體系。

政策與法律作為現(xiàn)代國家治理中的主要制度資源，是我國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)法治保障的兩大現(xiàn)實基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國碳中和目標(biāo)的提出及實踐，主要通過政策予以推進(jìn)，體現(xiàn)出明顯的“政策之治”特色，政策在一定程度上發(fā)揮著引領(lǐng)法律制定，并在短期內(nèi)起到“過渡性”法律的作用。［20］然而，實現(xiàn)碳中和目標(biāo)并非僅涉及氣候環(huán)境治理領(lǐng)域的問題，還涉及經(jīng)濟(jì)—社會—生態(tài)綜合系統(tǒng)和多領(lǐng)域的重大問題，單純的政策或法律均難以有效應(yīng)對。一方面，政策具有靈活性和指導(dǎo)性，能夠?qū)狳c領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題給予及時應(yīng)對，但其規(guī)范性與可預(yù)測性不足，政策制定的科學(xué)性、民主性以及權(quán)利保障思維可能有所欠缺，不利于形成規(guī)范化、體系化的規(guī)則體系;另一方面，法律具有穩(wěn)定性與規(guī)范性，易形成穩(wěn)定的社會規(guī)則體系，是現(xiàn)代國家治理的有力支撐，但是其難以及時有效應(yīng)對新領(lǐng)域新問題的出現(xiàn)。［21］

當(dāng)前我國立法中直接針對森林碳匯的規(guī)定付之闕如，法律制度供給缺口很大，只有國家政策性文件對其有直接體現(xiàn)。一般而言，對于急切需要解決并且仍未定型的社會關(guān)系通常先用政策的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)較為合適，待社會關(guān)系較為穩(wěn)定后再考慮通過法律途徑進(jìn)行規(guī)制。［22］然而，我國早在2007年就提出《應(yīng)對氣候變化國家方案》，實現(xiàn)碳中和目標(biāo)任務(wù)緊迫且艱巨。因立法存在空白，政策“超前”于立法，致使相關(guān)措施的實施缺乏堅實可靠的法律基礎(chǔ)，甚至面臨“合法性”不足的問題，成為當(dāng)前森林碳匯功能難以充分實現(xiàn)、制約碳中和目標(biāo)達(dá)成的重大障礙。［10］（P70）

2.既有法律依據(jù)少且效力層級低

森林碳匯立法主要由“氣候法”和“森林法”兩部分組成。在氣候法領(lǐng)域，我國目前暫未制定《氣候變化應(yīng)對法》或《碳中和法》這樣一部以應(yīng)對氣候變化為直接立法目的的專門法律。而在氣候變化法律體系的外圍，存在一部分與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的單行法，如《煤炭法》《可再生能源法》等能源法律，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等產(chǎn)業(yè)法律，《氣象法》等與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的法律。［4］而從“廣義的法律”角度來看，還包括《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》等與森林碳匯交易、項目運(yùn)行等具體事務(wù)相關(guān)的部門規(guī)章。這些規(guī)范性文件的效力層級低，法律約束力較差。在森林法領(lǐng)域，我國形成了以《森林法》《野生動物保護(hù)法》《防沙治沙法》為核心的法律，以及其他有關(guān)森林保護(hù)、開發(fā)和利用相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章形成的森林法律體系。此外，如《民法典》物權(quán)編、《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等以林業(yè)物權(quán)關(guān)系為調(diào)整對象，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等對林業(yè)活動開展具有規(guī)范作用的、對林業(yè)有重要影響的法律也是森林法律體系中的重要組成部分。同樣，上述法律也并未涉及森林碳匯，森林的碳匯功能僅作為一種“間接利益”而被追求。

但在地方層面上，許多地方性法規(guī)涉及有關(guān)提升森林碳匯功能或支持森林碳匯項目的內(nèi)容。如《廣東省森林保護(hù)管理條例》第二十一條規(guī)定，通過植樹造林、森林撫育等措施提升森林碳匯增量；《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》第五十四條規(guī)定，通過綠色工程建設(shè)，強(qiáng)化森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)，增強(qiáng)森林碳匯能力；《廣東省促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展條例》第二十三條規(guī)定，支持民族地區(qū)開發(fā)林業(yè)碳匯項目，開展碳排放權(quán)市場化交易等。總體來看，我國有關(guān)森林碳匯的立法存在著中央立法缺失、地方立法位階較低等問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國森林碳匯功能提升的要求。

森林碳匯法律依據(jù)不足以及現(xiàn)有法律效力位階低下會導(dǎo)致交易成本提高。以森林碳匯交易為例：一方面，在森林碳匯交易過程中會涉及多個主體，若相應(yīng)的法律制度供給不足，有關(guān)林權(quán)的流轉(zhuǎn)和碳匯權(quán)利的歸屬不明，會極大增加雙方的交易成本，阻礙碳匯交易活動的進(jìn)行。另一方面，制度的效力位階能夠影響交易主體執(zhí)行契約的意愿，制度效力位階的低下會導(dǎo)致森林碳匯交易成本的增加。［23］法律效力低意味著法律規(guī)定的執(zhí)行與保護(hù)力度弱，會極大增加交易各方在合同履行過程中面臨的風(fēng)險，在此過程中風(fēng)險厭惡型的交易主體可能會放棄交易活動。另外，當(dāng)出現(xiàn)違約風(fēng)險時，相關(guān)碳匯項目合同的執(zhí)行和違約處理的過程會相當(dāng)困難，發(fā)生爭端時也難以尋求有效的途徑進(jìn)行解決。

3.新《森林法》對森林碳匯功能實現(xiàn)保障不足

第一，新《森林法》的立法目的未能體現(xiàn)森林應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容。新《森林法》指《中華人民共和國森林法（2019年修訂）》。雖然新《森林法》指導(dǎo)我國林業(yè)從生產(chǎn)性森林向生態(tài)性森林轉(zhuǎn)變，由森林的經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向突出森林的生態(tài)功能，但是其立法目的中并沒有充分考慮到森林在應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)碳中和方面的重要作用。［24］新《森林法》對植樹造林，減少毀林和抑制森林退化，推動森林可持續(xù)經(jīng)營管理等措施作出明確規(guī)定，客觀上對森林增匯起到積極作用，但其對森林碳匯功能重視程度不足，未對森林碳匯進(jìn)行明確定義以及功能、價值闡釋。

第二，新《森林法》中沒有體現(xiàn)碳匯林的確切法律地位。新《森林法》實施森林分類經(jīng)營制度，突出公益林和商品林各自主導(dǎo)功能，對公益林范圍進(jìn)行詳細(xì)劃定并提高了對公益林的保護(hù)支持力度，促進(jìn)森林資源經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的綜合實現(xiàn)。碳匯林既具有生態(tài)效益，減緩氣候變化與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，又能夠通過碳交易、生態(tài)旅游、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)補(bǔ)償?shù)热〉靡欢ǖ慕?jīng)濟(jì)效益，但其究竟應(yīng)該納入公益林還是商品林進(jìn)行經(jīng)營管理，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定不甚明確。［25］（P109）兩種森林經(jīng)營方式有著本質(zhì)性的區(qū)別，因碳匯林法律地位的不明確，會對實踐中碳匯林項目在規(guī)劃、投資、運(yùn)轉(zhuǎn)與監(jiān)管等環(huán)節(jié)中產(chǎn)生較大困擾。

第三，新《森林法》所確立的市場機(jī)制難以保障森林碳匯功能實現(xiàn)。森林碳匯功能實現(xiàn)離不開市場機(jī)制的有效運(yùn)行，森林碳匯的市場交易能夠通過合理的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，化解外部性問題，實現(xiàn)碳匯這一稀缺資源的最優(yōu)配置。我國《森林法》中與市場機(jī)制相關(guān)的手段主要有森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度和林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。［26］對于生態(tài)效益補(bǔ)償制度，我國新《森林法》未對森林碳匯的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償方式等進(jìn)行規(guī)定，也未將碳匯作為森林的生態(tài)功能，因此難以建立對森林碳匯項目生態(tài)效益的補(bǔ)償機(jī)制。而對于林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，新《森林法》雖明確了國有森林資源可以依法確定給林業(yè)經(jīng)營者使用，也可以依法流轉(zhuǎn)，但是森林碳匯的交易對象不是林地的使用權(quán)或所有權(quán)，而是森林碳匯抵消的溫室氣體排放量。所以，雖然新《森林法》明確森林權(quán)屬，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，但其流轉(zhuǎn)制度不適用于森林碳匯交易。

（二）實踐困境

1.森林碳匯功能實現(xiàn)存在產(chǎn)權(quán)障礙

森林碳匯的生態(tài)價值需通過市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)貼和激勵。森林碳匯項目將森林碳匯功能開發(fā)成碳匯產(chǎn)品，通過碳匯交易等方式為經(jīng)營主體提供一定的經(jīng)濟(jì)利益，以此提升碳匯供給量。［27］實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的清晰界定，是實現(xiàn)森林碳匯市場交易的前提。目前我國森林碳匯交易是一種行政結(jié)果，其主要由國家林業(yè)主管部門以批準(zhǔn)許可等形式確定碳匯權(quán)，無法自由轉(zhuǎn)讓與交易，難以實現(xiàn)碳匯資源的合理有效配置。［28］目前，我國森林碳匯功能實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)機(jī)制障礙主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)歸屬不明與產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)殘缺兩個方面。［29］

一是產(chǎn)權(quán)歸屬不明。森林碳匯以森林資源為載體，以林木為依托，森林碳匯權(quán)應(yīng)從屬于林權(quán)，那么森林碳匯產(chǎn)權(quán)不能獨立于傳統(tǒng)的林權(quán)而存在；而森林碳匯具有明顯的外部性與公共物品性質(zhì)，森林碳匯產(chǎn)權(quán)難以簡單直接地套用傳統(tǒng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定規(guī)則。［30］當(dāng)碳匯所有權(quán)與林地所有權(quán)或使用權(quán)歸屬于不同主體時，易導(dǎo)致碳匯產(chǎn)權(quán)歸屬出現(xiàn)混亂，造成碳匯收益難以合理分配。我國目前還沒有一部法律法規(guī)明確碳匯產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)和歸屬，極易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬糾紛，大幅提升森林碳匯的交易成本，挫傷交易各方的積極性。

二是產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)殘缺。我國現(xiàn)階段的排放控制主要采取“總量控制+交易”模式。在此種模式下，碳排放配額交易是碳排放權(quán)交易市場上的主要交易類型。［31］（P217）我國森林碳匯主要通過CCER進(jìn)行抵消，重點排放單位自我開發(fā)或通過市場購入森林碳匯項目所產(chǎn)生的CCER，以抵消履約日碳排放配額缺口。我國對CCER抵消的比例進(jìn)行了嚴(yán)格限制，重點排放單位每年使用CCER抵消的比例不能超過應(yīng)清繳碳配額的5%，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十九條第一款：“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。相關(guān)規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部另行制定。”加之目前“抵消履約”模式尚未適用全國統(tǒng)一碳市場，以及碳匯的交易價格偏低，甚至難以彌補(bǔ)經(jīng)營者造林成本，［32］由此造成國內(nèi)對森林碳匯的有效需求不足，供給主體無法充分實現(xiàn)碳匯收益。

2.森林碳匯功能實現(xiàn)存在資金障礙

一方面，森林碳匯項目先期成本投入高，項目運(yùn)轉(zhuǎn)周期長，利潤回收慢，大部分投入都發(fā)生在前期對林地的清理和整地、苗木與幼林的培育上，但作為收益的木材要數(shù)十年甚至上百年來實現(xiàn)，加之公益林會受到嚴(yán)格的采伐限制，其木材收益少，投資回收期更長。［33］（P279）碳匯項目實施前，需要對項目可行性進(jìn)行全面分析，包括項目的勘察、論證、尋找合適的買家并進(jìn)行談判；碳匯項目實施后，還需要對項目進(jìn)行實時監(jiān)控、測量、核查，碳匯收益在核證與簽發(fā)后才能獲得，同時還需考慮法律規(guī)范變動以及碳市場未來發(fā)展的不確定性，給整個項目實施過程帶來較高的交易成本。［34］

另一方面，我國森林碳匯融資體系不健全。首先，我國林業(yè)信貸期限存在錯配問題，森林碳匯項目獲取收益期間與信貸還款期間不一致。森林碳匯項目造林周期長，而對接信貸產(chǎn)品的使用期限往往只有1—3年，短期信貸資金無法滿足碳匯項目對持久穩(wěn)定現(xiàn)金流的需求，導(dǎo)致項目經(jīng)營者需要通過續(xù)貸滿足流動性需求。其次，現(xiàn)有金融產(chǎn)品種類少且對碳信用、碳債券、碳基金、碳保險等金融產(chǎn)品的利用不足，無法滿足碳匯項目的資金需求。最后，現(xiàn)有森林碳匯項目貸款與稅負(fù)減免等金融支持政策缺乏，難以形成金融企業(yè)或機(jī)構(gòu)對氣候友好型項目的投資偏好，限制了我國森林碳匯項目的規(guī)模化發(fā)展。［19］

3.森林碳匯功能實現(xiàn)存在技術(shù)障礙

首先，森林碳匯項目開發(fā)的方法學(xué)復(fù)雜且靈活性差。造林碳匯方法學(xué)主要是規(guī)定碳匯項目的使用條件、計入期、基準(zhǔn)線情景與額外性論證、項目減排量核算、監(jiān)測方法、審定與核查要點等關(guān)鍵內(nèi)容。方法學(xué)內(nèi)容涉及生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、林學(xué)、碳計量和監(jiān)測方法學(xué)等學(xué)科的專業(yè)知識。但是森林碳匯項目的實施主體，尤其是一些規(guī)模較小的如村集體、林農(nóng)等在內(nèi)的經(jīng)營者，對項目方法學(xué)可能缺乏專業(yè)知識，在實踐過程中可能難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其次，森林碳匯的計量和監(jiān)測技術(shù)不完善。計量和監(jiān)測技術(shù)不完善可能導(dǎo)致對森林碳匯項目所能貢獻(xiàn)碳儲量的估算不準(zhǔn)確，無法測量和驗證項目的碳減排效益，難以保證項目在其生命周期內(nèi)實現(xiàn)凈收入，從而阻礙項目的可持續(xù)、規(guī)模化經(jīng)營。［35］同時，低質(zhì)量的計量和監(jiān)測數(shù)據(jù)也會增加碳匯項目的不確定性，大幅提高投資風(fēng)險，可能影響到項目的投資與運(yùn)營。最后，森林碳匯核算方法體系存在缺陷。我國森林碳匯項目具有要素多、生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜等特點，核證減排量會因地域和生態(tài)條件等因素的不同而呈現(xiàn)較大差異。［28］但目前我國碳匯核算方法較少，碳匯項目未建立動態(tài)核算機(jī)制，難以靈活有效地對復(fù)雜多樣的碳匯項目進(jìn)行準(zhǔn)確核證。

4.森林碳匯功能實現(xiàn)存在風(fēng)險障礙

其一是碳泄露風(fēng)險。溫室氣體碳泄漏主要指發(fā)生于項目邊界外的，由項目本身引起并且可觀察與測量的溫室氣體源排放的增加量，包括活動轉(zhuǎn)移、市場泄露、排放轉(zhuǎn)移與生態(tài)泄露等途徑。［36］森林碳匯項目對溫室氣體減排的實際貢獻(xiàn)應(yīng)表現(xiàn)為凈固碳能力，指項目固碳量減去溫室氣體的泄漏量。［37］以天保工程為例，天保工程在工程的邊界內(nèi)外所引起的額外溫室氣體排放量抵消了工程固碳效益的9.82%。［38］其二是碳釋放風(fēng)險。盡管森林是重要的碳匯，能夠吸收大量的二氧化碳，但是在資源過度開發(fā)、自然災(zāi)害頻發(fā)以及氣候變化加速的影響下，森林生態(tài)系統(tǒng)退化加劇，儲存在森林生態(tài)系統(tǒng)中的碳被大量釋放到大氣中。自然災(zāi)害、森林砍伐、林地利用變化等因素會加速森林碳釋放進(jìn)程。自然災(zāi)害中森林火災(zāi)是我國森林碳釋放的主要因素之一。2023年前三季度，我國共發(fā)生森林火災(zāi)308起，受災(zāi)森林面積達(dá)2596平方千米，一旦發(fā)生森林火災(zāi)，森林累計吸收的碳很大一部分會直接釋放進(jìn)大氣，引起巨量的二氧化碳排放。尤其是對于森林碳匯項目，其計入期通常為20年以上，在此期間發(fā)生火災(zāi)的累計風(fēng)險很高。

四、我國森林碳匯功能實現(xiàn)的法治保障

森林碳匯功能實現(xiàn)既需要建立健全的森林碳匯法律規(guī)范體系，著力提高法律規(guī)范的效力層級與約束力，充分發(fā)揮司法能動性以鞏固提升我國森林碳匯整體能力，也應(yīng)以健全的制度消除森林碳匯功能實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)、資金、技術(shù)和風(fēng)險障礙。

（一）以法治化的手段鞏固提升我國森林碳匯整體能力

1.推進(jìn)我國應(yīng)對氣候變化專門立法

在碳中和目標(biāo)下，制定綜合性的應(yīng)對氣候變化法是促進(jìn)我國森林碳匯功能實現(xiàn)的關(guān)鍵路徑。應(yīng)對氣候變化法的主要內(nèi)容包括減緩和適應(yīng)兩部分。減緩方面主要是控制溫室氣體的排放量，涉及能源、工業(yè)、碳匯等領(lǐng)域，可見森林碳匯是減緩氣候變化方面的重要舉措。目前全球已有多個國家和地區(qū)制定了專門立法，如2015年《芬蘭氣候變化法》、2019年《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》、2021年《歐洲氣候法》、2022年《韓國碳中和與綠色發(fā)展法》等。我國應(yīng)對氣候變化立法起步早，但“發(fā)育遲緩”且長期滯后于政策。2009年《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》即提出要加快我國應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法的形成與完善，2012年發(fā)布了《氣候變化應(yīng)對法》（專家建議稿），2021年生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法”，重新將應(yīng)對氣候變化立法提上日程。

制定專門氣候變化法主要基于以下原因。首先，現(xiàn)有森林碳匯法律體系中綜合性、基礎(chǔ)性的應(yīng)對氣候變化法缺位，使整個法律體系呈現(xiàn)出政策超前于法律，過分依賴政策供給的特征，缺乏能夠涵攝目前規(guī)范森林碳匯領(lǐng)域的相關(guān)單行立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性立法的基礎(chǔ)性規(guī)范。現(xiàn)有森林碳匯法律體系中的法律主要專注于具體領(lǐng)域，存在視野受限、立法空白，并且領(lǐng)域間缺乏銜接規(guī)定，致使其規(guī)范效力和傳導(dǎo)力等方面存在缺陷。［39］其次，應(yīng)對氣候變化法能夠在法律文本中直接明確地宣示其立法目的。立法目的是立法活動的宗旨與方向，是進(jìn)行立法論證與法律解釋的重要依據(jù)，同時也是全民守法的規(guī)范指南，立法目的為一部法律能走多遠(yuǎn)定下了總基調(diào)。［40］應(yīng)對氣候變化法所具有的鮮明目的性，能夠?qū)⑸痔紖R待制定相關(guān)法律法規(guī)的立法目光聚焦于應(yīng)對氣候變化上，突出其“氣候法”的本質(zhì)特征。再次，應(yīng)對氣候變化法作為一部政策性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律，能夠全方位、多領(lǐng)域地推動森林資源保護(hù)、碳匯功能鞏固提升，為相關(guān)主體積極參與提供法律支持。最后，應(yīng)對氣候變化法能夠為森林碳匯法律體系起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。［41］森林碳匯功能的鞏固提升是一項龐大的系統(tǒng)性工程，涉及森林資源保護(hù)、森林可持續(xù)管理、森林碳匯項目的全周期運(yùn)轉(zhuǎn)、森林碳匯交易、市場機(jī)制的建立與完善等相關(guān)領(lǐng)域。應(yīng)對氣候變化專門立法是森林碳匯立法的重要基礎(chǔ)，能夠有效解決立法碎片化的問題。

2.加快森林碳匯相關(guān)法律修訂與制定

基礎(chǔ)性、框架性的專門立法如果沒有相應(yīng)法律法規(guī)及制度的跟進(jìn)，就無法發(fā)揮其實質(zhì)性作用。當(dāng)前森林碳匯相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章呈現(xiàn)位階低、分散化、碎片化的特征，并且在協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏的情況下，極易導(dǎo)致各自為陣、九龍治水的現(xiàn)象，極大降低了法律的實施效益。森林碳匯領(lǐng)域的法治化程度較低，《森林法》作為森林碳匯領(lǐng)域位階最高的法律，并未涉及氣候變化與碳匯問題，而針對森林碳匯的立法主要散見于效力層級較低的部門規(guī)章和一些政策性文件中。此外，針對森林碳匯交易所涉及的碳市場體系，同樣缺乏高位階的法律法規(guī)，主要依靠部門規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，致使有關(guān)碳匯交易的法律規(guī)范效力較低。

為提高我國森林碳匯領(lǐng)域的法治化程度，逐步改變依賴政策調(diào)整的模式，應(yīng)加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修訂與制定。首先，《森林法》作為森林法律體系中的“基本法”，應(yīng)當(dāng)將森林碳匯的概念引入其中，并對其法律屬性、碳匯功能實現(xiàn)機(jī)制等內(nèi)容作出原則性規(guī)定，同時明確森林碳匯項目所產(chǎn)生核減碳排放額的法律性質(zhì)；在《森林法》經(jīng)營管理部分應(yīng)明確碳匯林這一新興林種的法律地位，明確其應(yīng)歸屬于公益林還是商品林。其次，在《民法典》物權(quán)編中應(yīng)明確森林碳匯這一“無體物”的法律屬性，明確其登記形式與對抗要件；［29］同時應(yīng)修訂《森林法實施條例》，將森林碳匯的相關(guān)權(quán)屬與森林權(quán)屬以及森林所占土地的權(quán)屬嚴(yán)格區(qū)分，明確森林碳匯的權(quán)利主體、權(quán)利客體與權(quán)利內(nèi)容，為碳匯交易活動提供保障。再次，應(yīng)著力提高森林碳匯配套立法的位階。可制定《森林碳匯管理條例》，從項目開發(fā)、碳匯計量和監(jiān)測到碳匯的核證簽發(fā)，再到碳匯進(jìn)入市場進(jìn)行交易等每個環(huán)節(jié)做到利益主體、利益內(nèi)容、利益分配的明確，保障森林碳匯項目高效運(yùn)轉(zhuǎn)。［42］最后，應(yīng)推動森林碳匯交易與碳排放交易制度體系的高效對接，逐步將森林碳匯項目產(chǎn)生的減排額納入碳排放交易中；同時應(yīng)積極構(gòu)建森林碳匯交易平臺，降低交易方搜尋成本，潤滑碳匯交易過程。

3.提升森林碳匯行政執(zhí)法效能

徒法不能自行。促進(jìn)森林碳匯功能實現(xiàn)不能僅依靠相應(yīng)立法給予支持，也應(yīng)以嚴(yán)格的執(zhí)法作為堅實保障。著力提升森林碳匯行政執(zhí)法效能，對提升森林生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力、推動生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)生態(tài)秩序和公眾權(quán)益具有重要意義。

一方面是針對提升森林生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力的行政執(zhí)法保障。第一，應(yīng)加強(qiáng)森林執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格保護(hù)與合理利用森林資源，嚴(yán)格審核審批森林征占用，開展森林保護(hù)常態(tài)化監(jiān)管，運(yùn)用遙感、大數(shù)據(jù)等方式，全面掌握森林資源的變化情況，減少因人為破壞活動所造成的森林碳釋放。第二，應(yīng)加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與可持續(xù)經(jīng)營管理，嚴(yán)格執(zhí)行國家重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重大工程修復(fù)的相關(guān)規(guī)定，加快退化森林修復(fù)，提升森林碳匯功能；提升森林火災(zāi)與森林生物病蟲害防治能力，促進(jìn)科技創(chuàng)新，提升監(jiān)測、預(yù)警和應(yīng)急處置能力，降低自然災(zāi)害對森林生態(tài)功能造成的損失。［43］第三，綜合運(yùn)用行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政監(jiān)督檢查等方式對森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞行為進(jìn)行強(qiáng)有力的行政規(guī)制。另一方面是針對森林碳匯價值實現(xiàn)的行政服務(wù)類執(zhí)法保障。應(yīng)健全森林碳匯的計量監(jiān)測體系，完善碳匯核算基準(zhǔn)線與方法學(xué)，推進(jìn)森林碳匯項目開發(fā)作為溫室氣體自愿減排項目參與市場交易的實踐進(jìn)程，鼓勵相關(guān)主體通過購買森林碳匯履行社會責(zé)任，促進(jìn)森林碳匯的價值變現(xiàn)。

4.加強(qiáng)森林碳匯司法保障水平

通常來看，司法具有謙抑性，司法機(jī)關(guān)以中立主體的身份，發(fā)揮定分止?fàn)帯⒕S護(hù)相關(guān)主體合法權(quán)益的功能。但是在森林碳匯法治體系不健全的情況下，司法機(jī)關(guān)不能機(jī)械地援引現(xiàn)有法律條文，而應(yīng)在服務(wù)于國家碳中和目標(biāo)的前提下，結(jié)合現(xiàn)行方針、政策，發(fā)揮司法能動性，進(jìn)而實現(xiàn)環(huán)境公平與正義。［44］

2022年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《森林解釋》）。《森林解釋》第十六條對以森林碳匯作為客體的擔(dān)保物權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，并鼓勵進(jìn)行實踐探索。［45］對森林碳匯擔(dān)保物權(quán)的肯定不僅能夠有效盤活碳匯生態(tài)資源的功能，為森林碳匯項目拓寬融資渠道，也能夠推動生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)，使生態(tài)資源更好地成為生態(tài)紅利；《森林解釋》第二十條確認(rèn)了“認(rèn)購碳匯”這一修復(fù)生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)方式。福建三明法院審理的“余某某失火罪案”上，被告人自愿認(rèn)購碳匯以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的替代性修復(fù)。福建省三明市中級人民法院發(fā)布7個涉森林資源司法保護(hù)典型案例之三：被告人余某某犯失火罪案。本案中法院引導(dǎo)被告人自愿認(rèn)購碳匯，推動開展“生態(tài)司法＋碳匯”的工作模式，體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價值理念與綠色可持續(xù)的環(huán)資審判理念，既提高了違法成本，也有利于更好地修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境，是能動性司法的重要體現(xiàn)。［31］（P109）司法機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮司法能動性，實現(xiàn)司法在促進(jìn)森林碳匯功能實現(xiàn)、助力碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)中的保障作用。

（二）以健全的制度消弭我國森林碳匯功能實現(xiàn)的障礙

1.明晰森林碳匯的產(chǎn)權(quán)與收益歸屬

森林碳匯交易市場作為一種因政策導(dǎo)向而建立起來的人造市場，在價格供求機(jī)制尚未充分建立的條件下，制度供給的有效性是實現(xiàn)森林碳匯交易市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，而產(chǎn)權(quán)明晰是提升制度供給有效性的關(guān)鍵內(nèi)容。［23］首先，明晰森林碳匯產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分傳統(tǒng)林權(quán)和碳匯產(chǎn)權(quán)，合理確定二者的權(quán)益邊界，一旦碳匯產(chǎn)品進(jìn)入市場，應(yīng)當(dāng)使其與林權(quán)脫離，不與林權(quán)相交叉；只要該碳匯產(chǎn)品經(jīng)過核證簽發(fā)，就可以作為商品在碳交易市場自由流轉(zhuǎn)。［42］其次，應(yīng)明確林農(nóng)、村集體與企業(yè)等碳匯供給主體在碳匯交易中的產(chǎn)權(quán)界定，存在產(chǎn)權(quán)交叉時可通過建立產(chǎn)權(quán)共有制度對碳匯收益進(jìn)行合理分配。再次，森林碳匯權(quán)益的救濟(jì)途徑也應(yīng)跟進(jìn)。明晰森林碳匯歸屬的最終目的是為了保證碳匯權(quán)利不受任何公權(quán)利與私權(quán)利的侵?jǐn)_，應(yīng)加強(qiáng)碳匯產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低權(quán)利主體維權(quán)成本，促進(jìn)市場有序發(fā)展。最后，可以通過建立完善的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)森林碳匯生產(chǎn)者參與碳市場交易，彌補(bǔ)碳匯生產(chǎn)成本，提升供給端生產(chǎn)積極性；同時應(yīng)加快森林碳匯納入全國統(tǒng)一碳市場的步伐，逐步收緊碳排放配額的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，探索碳配額的有償發(fā)放形式，刺激森林碳匯需求，最終提升生產(chǎn)者的收益，實現(xiàn)市場供求基本平衡。

2.建立健全森林碳匯金融服務(wù)體系

建立健全森林碳匯金融服務(wù)體系，能夠進(jìn)一步擴(kuò)大市場融資規(guī)模、拓寬融資渠道，推動森林碳匯項目的持續(xù)健康發(fā)展。首先，應(yīng)建立森林碳匯市場化融資風(fēng)險防范機(jī)制。要通過建立標(biāo)準(zhǔn)化的交易體系、簡化交易程序等方式有效降低融資成本；同時也要設(shè)立森林碳匯保險，盡可能降低因政策不確定性、長項目周期等因素產(chǎn)生的項目風(fēng)險。［46］其次，應(yīng)加大碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，實現(xiàn)碳金融產(chǎn)品的多樣化發(fā)展。大力發(fā)展碳基金、碳質(zhì)押、碳投資結(jié)構(gòu)性存款等新興金融產(chǎn)品，通過發(fā)行碳債券，開展ABS等業(yè)務(wù)，為森林碳匯產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供全過程的金融服務(wù)。［47］再次，政府應(yīng)加大對森林碳金融的支持力度，完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)碳金融政策的有效推進(jìn)，為投資者提供足夠的外部激勵以形成對碳匯項目的投資偏好。

3.提升森林碳匯項目技術(shù)實現(xiàn)水平

一方面應(yīng)建立復(fù)合型的人才隊伍。森林碳匯項目的規(guī)則、程序和方法學(xué)復(fù)雜，需要組織由各學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜宜⒌膹?fù)合型專家隊伍，共同參與項目的規(guī)劃、開發(fā)、運(yùn)行，對項目實施提供全過程的技術(shù)指導(dǎo)，以確保項目的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。［33］（P284）同時也應(yīng)強(qiáng)化人才培養(yǎng)，建立專門的研究培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供涵蓋計量與監(jiān)測、數(shù)據(jù)處理與管理等多方面的森林碳匯項目專業(yè)培訓(xùn)，著力提升相關(guān)實施主體、地方主管部門以及技術(shù)人員的知識儲備與實踐能力。另一方面應(yīng)提升森林碳匯相關(guān)的基礎(chǔ)研究水平與技術(shù)應(yīng)用能力。應(yīng)加快森林碳匯方法學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)與完善，及時更新方法學(xué)，提升方法學(xué)的靈活性與可操作性；提升碳匯監(jiān)測與評估能力建設(shè)，構(gòu)建全面、密集的碳匯監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，制定統(tǒng)一的監(jiān)測數(shù)據(jù)采集、報告標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)北斗、陸地碳衛(wèi)星監(jiān)測技術(shù)、云計算、人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運(yùn)用研發(fā)，同時應(yīng)建立全方位的森林碳匯評估體系，確保數(shù)據(jù)的全面性、準(zhǔn)確性、可比性和可驗證性；在確保碳匯核算方式科學(xué)性的前提下盡量簡便核算流程，提升核算的效率與可操作性，逐步推進(jìn)碳匯項目動態(tài)核證機(jī)制的建立，積極運(yùn)用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新手段建立經(jīng)濟(jì)可行的碳匯動態(tài)核算方法，為碳匯功能的充分發(fā)揮奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

4.強(qiáng)化森林碳匯項目風(fēng)險防范能力

針對森林碳匯項目的碳泄漏問題，應(yīng)當(dāng)在碳匯項目實施的設(shè)計階段即進(jìn)行綜合考量，厘清項目在實施階段可能產(chǎn)生碳泄漏的因素，并及時采取包括合理選址、因地制宜確定項目類型與規(guī)模、碳泄漏監(jiān)測等措施，開發(fā)綜合效益好、凈固碳量高的項目。而針對項目的碳釋放問題，應(yīng)當(dāng)將維持原有碳庫放在關(guān)鍵位置，及時進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化；強(qiáng)化對森林碳庫的動態(tài)監(jiān)測，建立完善的風(fēng)險預(yù)防和控制機(jī)制，合理運(yùn)用遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段對森林中存在的碳源風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警并積極進(jìn)行人工干預(yù)；同時也應(yīng)從法律層面建立起對森林碳匯功能造成損失行為的懲罰機(jī)制。［48］

五、結(jié)語

達(dá)到碳中和能夠有效防止全球氣溫過快升高，推動經(jīng)濟(jì)—社會系統(tǒng)的綠色低碳轉(zhuǎn)型，改善人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧共生。現(xiàn)有針對森林碳匯的研究多集中在碳匯價值實現(xiàn)領(lǐng)域，而本研究以森林生態(tài)系統(tǒng)整體視角分析森林碳匯功能實現(xiàn)過程中存在的困境及解決方案。通過分析碳中和與森林碳匯二者間的辯證關(guān)系，指出促進(jìn)我國森林碳匯功能鞏固提升是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)“減緩路徑”中的重要組成部分，特別是在“硬減排”乏力的條件下，實現(xiàn)森林增匯具有重要的理論與實踐價值。針對我國森林碳匯功能實現(xiàn)在法律層面中存在的以政策推進(jìn)為主導(dǎo)而缺乏法律規(guī)制、現(xiàn)有法律依據(jù)少且效力層級低、新《森林法》對森林碳匯功能實現(xiàn)保障不足以及在事理層面中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰、資金投資缺乏、技能能力不足、風(fēng)險溢出等問題，提出我國一方面應(yīng)以法治化手段鞏固提升我國森林碳匯的整體能力，另一方面應(yīng)以健全的制度消弭森林碳匯功能實現(xiàn)的障礙。隨著我國碳中和進(jìn)程的不斷推進(jìn)，加之“環(huán)境法典”時代的到來，“氣候法”與“環(huán)境法”中森林碳匯間的關(guān)系也需進(jìn)行更深入的探討，相信我國有關(guān)森林碳匯功能實現(xiàn)方面的理論研究與實踐探索將會更加充實和完善。

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An Analysis of the Difficulties in Realization of China′s Forest Carbon Sink Functions and Legal Guarantee with a View to Carbon Neutrality

Li Bingqiang

（School of Law， Shanxi University， Taiyuan 030006， China）

Abstract： Forests are reservoirs， money banks and food stores， and forest ecosystems play an increasingly prominent role in achieving carbon neutrality， becoming an important "carbon pool". However， the realization of forest carbon sink function in China has legal difficulties caused by the low degree of legalization， the imperfect legal system and the low rank， and the accumulated problems caused by the obstacles of property rights， capital， technology and risks. It is pointed out that on the one hand， China should promote the national special legislation to cope with climate change， promote the revision and enactment of relevant laws on forest carbon sink， and strengthen the judicial protection of forest carbon sink to consolidate and enhance the forest carbon sink capacity. On the other hand， it is necessary to clarify the property rights and income ownership of forest carbon sink， establish and improve the forest carbon sink financial service system， improve the technical realization ability of forest carbon sink projects， and develop the risk dispersion mechanism of forest carbon sink projects to eliminate the obstacles to the realization of forest carbon sink functions.

Key words： carbon neutrality; forest resources; forest carbon sink; legal guarantee

責(zé)任編輯：高 雪

收稿日期：2024-01-03

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“生態(tài)文明視野下自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律制度研究”（21ZDA091）

作者簡介：李冰強(qiáng)（1974- ），男，山西運(yùn)城人，山西大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境資源法研究。