法治視域下系統性金融風險的地方治理防范

夏光榮 劉 晶

中共萍鄉市委黨校，江西 萍鄉 337000

2023 年國務院政府工作報告中指出，有效防范化解重大經濟金融風險，防止形成區域性、系統性金融風險。黨的十八大以來，防止發生系統性金融風險是黨中央高度關注的重點問題。各地方正處于轉型升級、推動高質量發展的新階段，更需發揮金融服務實體經濟的作用。服務實體經濟與防止發生風險是金融的一體兩面，結合地方治理以及發展實際，在法治視域下來防范系統性金融風險，助推經濟發展。

一、實踐中金融與防范金融風險的認識再提升

縱觀新中國成立以來七十多年的金融改革歷經的曲折過程，在改革取向、結構變遷、監管優化等方面發生了深刻變革。也正是在金融改革實踐中，逐步加深對金融與防范金融風險的認識，概括為六個階段，每個階段均呈現出了其各自的特點：一是過渡性改革階段。新中國成立之初，這是新中國金融業發展的初創時期，金融首要目的是鞏固新生政權，整合資源，遏制亂象，為新中國成立之初的經濟建設服務，突顯為政治服務特點。二是探索性改革階段。黨的十一屆三中全會強調“把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來和實行改革開放的重大戰略決策”，中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變。這一時期金融改革“摸著石頭過河”，在“行政計劃”和“市場配置”兩種路徑下探索前進，初步形成金融體制的框架建構，開始突顯服務經濟發展特點。三是規模性改革階段。黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標。這一時期市場經濟的改革導向建立了以國有銀行為主，多種金融機構并存的金融體系，全面性、規模性的改革，呈現出初步市場化特點。四是延伸性改革階段。在規模性改革基礎之上，從單一金融生態環境向多元共生的金融環境轉變，最為顯著的是面向國際市場。其中涉及國有銀行股份制改造、建構滬深兩市等多層次資本市場、實現利率市場化、開始全面參與全球金融體系、形成了“一行三會”金融監管新格局。五是開放式改革階段。黨的十八大以來，金融改革步入新階段，呈現出技術與金融融合，將金融認識提升到“防范風險是關鍵”的高度。在大數據技術、“區塊鏈”等以互聯網技術發展推動，金融全面創新與改革，同時發展背后產生和積累了一定的金融風險，促使金融監管模式調整。六是高質量改革階段。2021 年12 月，中國人民銀行印發《宏觀審慎政策指引（試行）》，首次對系統性金融風險進行明確定義。黨的二十大報告中強調防范重大風險，依法將各類金融活動全部納入監管。2023 年國務院政府工作報告中再次強調防范化解重大經濟金融風險。兩會后，公布的金融監管體制改革方案，傳遞出風險防范優先于產業創新的發展思路。

二、潛在系統性金融風險觸發點的演化

黨的十八大以來，金融創新層見疊出，金融亂象問題得到有效解決，防范和化解金融風險上取得階段性成效。伴隨著全球貿易受阻和經濟下行壓力加劇，我國防范化解金融風險任務面臨著更加嚴峻的挑戰，尤其個別領域的風險隱患快速積累，因跨領域、跨市場的傳播性，亟需妥善化解可能誘發的風險擴散，系統性風險呈上升趨勢［1］。

官方定義系統性金融風險主要從其影響角度分析，現階段金融市場中的個體性事件，可能引起一系列的影響。強調產生系統性金融風險的兩大要素為高度關聯和放大效應，大量研究表明系統性金融風險具有突發性、順周期性、傳染性和嚴重負外部性的特征［2］。近年來，之前一些潛在的風險點逐漸顯現，并可能成為引爆系統性金融風險的觸發點。必須以更加清醒的頭腦，應對各種潛在風險。諸如資本市場、房地產、金融機構、地方債務、互聯網金融、監管機構等個別領域的風險隱患快速積累，且極易誘發跨市場傳染，亟需識別與妥善化解“暴雷危機”。

（一）資本市場暴跌可能引發系統金融風險

2015 年，受世界經濟金融動蕩的影響，中國股市在短短2個月內經歷了兩次暴跌，跌速之快，時間之短，同時引發了系列連鎖反應，基金、保險、銀行都受到了巨大影響。探究引起連鎖反應的原因，主要在于資本市場與市場各要素的關聯性增強，導致風險傳染。全球化深入融合，資本市場與銀行、保險等之間的緊密性、關聯性進一步強化，例如，近期的美聯儲頻繁加息舉措、歐洲某信銀行的暴雷等，釋放的種種信號，都讓投資者對資本市場產生擔憂。可見，資本市場與銀行、保險等之間的防火墻進一步突破，風險傳染將加速，這對資本市場的經營監管將帶來新的挑戰。

（二）中小銀行投資偏好可能引發系統風險

2023 年3 月，美國某谷銀行倒閉，其既不是由于自身信用風險，也不是市場對科創金融模式的否定，真正的原因在于資產配置和管理，暴露出中小銀行風險隱患仍然不小。我國銀行業資產占金融業的90%以上，從所占比重，銀行業的風險防控對維護整個金融系統的穩定來說至關重要。結合很多研究與實際調查，金融機構投資偏好一致性，尤其是中小銀行出于收益率的考慮，會將資金投向收益率高且風險低的領域，當資金集中在這一領域，就會產生杠桿效應，風險也將可能成倍放大。過去5 年來，尤其針對中小銀行潛在風險的“精準拆彈”。因中小金融機構的風險累積，未來重點工作將是穩妥有序推進中小金融機構改革化險工作。

（三）地方政府債務過度可能引發系統風險

2008 年，地方政府負債大幅增加，舉債主要目的是為緩解地方財政壓力和振興實體經濟。地方政府債務融資是聯結政府財政與金融的重要載體，合理的政府債務融資直接關系到地方財政可持續性與系統性金融風險問題。當前我國正處于全面深化改革攻堅期，加上受全球經濟下行沖擊與影響，實體經濟增速放緩，地方政府在全面深化改革等剛性支出上持續增加，地方政府債務持續擴大。特別是地方政府隱性債務呈現上升趨勢，增加了地方政府隱性債務擴張渠道［3］。地方政府債務的償還來源主要是財政收入，主要由土地收入和稅收收入等構成。全球經濟下行，國內房地產行業低迷，加之電商對實體企業的沖擊，土地收入和稅收收入增速緩慢，地方政府償還履約能力受到影響［4］。且地方政府隱性舉債呈現低效率與高風險并存的特點，加劇了財政風險與傳導。

（四）金融創新快速積聚可能引發系統風險

新經濟模式的呼喚下，隨之而來的是金融模式的創新改革，滿足了客戶差異化服務需求。但也因不當創新，增大了金融風險的隱蔽性、傳染性和破壞性。例如，部分信貸資金假借金融創新，繞道借給僵尸企業。各銀行推出各類線上信用貸款，僅以大數據支撐快速放款，減少了貸款審批的環節，導致借款主體盲目過度負債、超前消費等享樂主義滋生，無法到期償還，銀行不良資產增加。更為嚴重的情形，因技術的局限和信息校驗不足，讓不法分子鉆了空子，導致金額巨大的騙貸案件頻發等［5］。這些讓我們認識到不當的金融創新容易越過理性的邊界，容易走向管理的邊緣地帶。

（五）宏觀審慎監管缺位可能引發系統風險

2008 年全球經濟危機，世界各國認識到宏觀審慎政策的缺失是導致危機的重要原因之一，危機過后，全球達成建立健全宏觀審慎政策框架的共識。近年來新型金融形態層出疊新，伴隨新的風險問題出現。例如，“裸貸”“套路貸”等非法信貸現象，因認識、監管的問題導致系統性金融風險上升。尤其在金融重點領域，監管難度加大。金融快速發展必然推動金融監管深化改革，十四屆全國人大一次會議第二次全體會議公布金融監管體制改革方案，將“一委一行兩會”調整為“一行一局一會”新格局，是對我國現代化金融監管體制的完善和優化，將更好地應對金融行業的發展和監管分業狀態的割裂，防止出現盲區、監管俘獲和金融風險的堆積［5］。

三、防范系統性金融風險地方治理的建議與意見

防范系統性金融風險的認識提升以及對潛在系統性金融風險觸發點的演化研究，是實踐中達成的共性認識。金融風險的累積是一個動態的過程，一旦觸發，傳染強、擴散廣。法治路徑是防范和化解重大風險的必然選擇。法治的確定性和可預期性，能更好地應對風險的不確定性，提供更優化的應對和處置方式。當前，各地方正處于改革攻堅、轉型升級階段，結合自身發展特點，從地方治理的以下方面積極防范。

（一）強化黨對金融工作的領導

近年來，各地方不良貸款率得到有效控制，各地方政府債務化解有力推進，尤其是房地產樓盤等問題得到妥善處置，最為關鍵的是堅持了黨的領導。各地方受地域鄉俗文化、經濟結構、企業經營投資理念、中小金融機構信貸投放偏好、監管信息資源不對稱等影響，且各要素之間的關聯加強，系統性風險上升，更要強化黨的集中統一領導。習近平總書記強調：“做好新形勢下金融工作，要堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，確保金融改革發展正確方向，確保國家金融安全。”在各地方轉型升級發展中，關鍵是處理好快速發展與金融創新改革的關系，克服金融內生脆弱性，更需發揮黨的領導作用，精準研判地方經濟金融形勢，協調金融改革過程中各方利益，引導市場經濟各主體提高政治站位，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。

（二）引領企業規范經營管理

地方企業面臨的最大問題就是如何做大做強，實現高質量發展。深入分析發現，培養企業先進的經營理念至關重要。很多企業在發展上升期，利益驅使扎堆投資效應，所引發的企業信任危機。例如，部分實體企業家扎堆投資房地產行業，且違規舉債，現因房產行業形勢下行，高息舉債導致還款壓力，企業出現資金鏈斷裂，實體企業經營受牽連。企業經營者加強自我學習提升，同時發揮政府信息資源整合與引導，提供平臺與機會讓企業經營者真正走出去，與同行業先進企業進行經營理念與技術等交流；無論是傳統產業還是新型產業轉型期間，引導經營者保持目標一致，用平和的心態處理好轉型帶來的沖擊；引導企業家自身價值實現、企業價值實現與社會價值實現的統一，增強企業家的社會責任感與認同感等。

（三）持續深化中小金融機構改革

地方金融業為地方企業的發展提供融資。尤其是中小銀行以高效率審批發放貸款的優勢贏得中小微企業的青睞，擔保企業以提供信用擔保為中小微企業解決了無資產抵押融資難題。但從地方中小銀行信貸投向，也面臨脫實向虛的問題。信息化時代以大數據為支撐，產生了新型金融業態的企業，例如，供應鏈金融企業呈現出了更為市場化的特征，提供了更為廣闊的融資渠道［6］。但是在發展的同時，也暴露出了一定的問題，新型金融業態企業的發展，打破了中小金融機構信貸額度控制制約，信貸規模擴大，將可能導致不良資產上升，系統性風險累積。中小金融機構深化改革，尤其是中小銀行必須轉變經營理念，完善對金融機構的考核考評機制，引導信貸投向實體經濟。

（四）健全政府債務動態反饋機制

規模巨大的地方政府債務已成為全國各地市發展的“沉重包袱”，也成為極易引發系統性金融風險發生的重要因素之一。近年來，地方政府為發展當地經濟大規模舉債，總體風險可控。但是結構問題不少，債務增長過快，債務比較集中，金融資源配置上欠缺科學規劃，部分時點債務壓力大。也因受經濟下行、企業生產經營下降等影響，地方財政收入減少，政府的償還能力減弱，局部的風險仍可能出現。面對如此嚴峻的政府債務形勢，一旦出現違約風險，將影響政府信譽，還款來源將更加受限。控制地方政府債務規模尤為重要，必須全面掌握政府債務的情況，除政府債務融資外，應將融資平臺貸款等隱性債全口徑納入政府債務管理，建立政府債務動態反饋機制，整體布局金融資源的配置，避免因金融資源錯配導致風險積聚，引發重大風險。

（五）構建完善的宏觀審慎政策框架

金融機構的內生脆弱性加上金融監管的缺位，提高了系統性金融風險發生的可能性。根據風險點的轉移以及風險結構的變化，我國對金融監管體制進行深入改革，及時調整監管制度和結構，形成“一行一局一會”監管格局。新格局主要凸顯中國特色的“雙峰”監管，應對金融行業業態的發展，防止出現監管盲區等風險堆積。金融監管體制的改革應是“自上而下、自下而上”雙向推動完善和優化。在中央金融監管體制改革方案指導下，應全面梳理地方監管各部門職能職責，厘清職責邊界，無縫對接好改革過渡期的具體監管工作落實，避免出現金融監管缺位問題。在新格局下，發揮各監管部門的監管協同作用，著重改善因各金融監管部門之間溝通協調不暢、協調不夠等因素導致的信息不對稱、出現監管空白與套利等問題，為地方政府作決策提供詳實、準確的數據支撐。