美國“去風險”對中國產業鏈供應鏈安全的影響及應對

蔡宏波　鄭涵茜　余天賜

摘 要：在大國競爭加劇、突發公共衛生事件沖擊和烏克蘭危機持續等多重不確定性因素疊加的背景下，全球產業鏈供應鏈正進入重要的重塑階段。與此同時，美國先后提出對華“脫鉤”“去風險”，以減少其對中國產業鏈供應鏈的依賴，這嚴重影響了全球產業鏈供應鏈的穩定暢通。首先，本文界定產業鏈供應鏈安全范疇主要包括主體要素安全和結構要素安全。其次，辨析美國“脫鉤”“去風險”政策意圖的異同，并就現階段美國“去風險”對中國產業鏈供應鏈安全的主要影響和中國所面臨的現實挑戰進行論述。分析發現，美國“去風險”對中國產業鏈供應鏈安全的主要影響包括：一是美國通過控制核心技術、中間品出口和關鍵資源危及中國產業鏈供應鏈主體要素安全。二是通過制造業回流、“近岸外包”“友岸外包”重塑全球產業空間布局，威脅中國產業鏈供應鏈結構要素安全。三是通過友好國家網絡拉攏盟友，增加中國產業鏈供應鏈被排除風險。最后，本文據此提出中國如何在美國“去風險”背景下維護產業鏈供應鏈安全穩定的政策建議。

關鍵詞：產業鏈供應鏈安全；主體要素安全；結構要素安全；近岸外包；友岸外包

中圖分類號：F274 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2024）01-0033-11

受大國競爭加劇、突發公共衛生事件沖擊和烏克蘭危機持續等不確定性因素的影響，全球產業鏈供應鏈正進入重要的重塑階段，中國產業鏈供應鏈安全面臨的挑戰也愈發嚴峻。中國產業鏈供應鏈安全面臨的不確定性因素之一源自美國，尤其在其提出對華“脫鉤”后，不再將中國視為產業鏈供應鏈的合作伙伴，而是將其視為戰略競爭對手并實施制裁［1］。然而，中國和美國同為開放大國，在經濟全球化中扮演著舉足輕重的角色，共同維護著全球產業鏈供應鏈的穩定暢通。片面減少對中國產業鏈供應鏈的依賴，不可避免地會給雙方帶來負面影響。在美國重構對華政策的思路中，美國將“脫鉤”調整為更為注重降低風險和不確定性因素的“去風險”戰略，強調與中國維持可控且穩定的關系，并以此為重點降低潛在風險。值得注意的是，美國依然把中美經濟相互依存視為風險，依然致力于減少其對中國產業鏈供應鏈的依賴，試圖降低中國在全球產業鏈供應鏈的參與度。由此可見，當下美國對華政策在“去風險”外衣下依然保持了“脫鉤”的本質，這無疑將嚴重影響中國乃至全球產業鏈供應鏈的秩序與安全。基于此，本文在界定產業鏈供應鏈安全范疇的基礎上，簡要回顧美國對華“脫鉤”“去風險”的過程，揭示其對中國產業鏈供應鏈安全的主要影響和中國所面臨的現實挑戰，最后基于提升中國產業鏈供應鏈韌性和安全水平的目標提出具有理論一致性和現實可行性的政策建議。

一、美國“去風險”戰略與產業鏈供應鏈安全的界定

（一）“去風險”是“脫鉤”的延續

自2008年全球金融危機以來，發達國家深刻認識到產業鏈供應鏈安全的重要性。為謀取在產業鏈供應鏈上的發展優勢，發達國家更趨向于將產業鏈供應鏈安全明確定義為一個綜合性安全概念，包括經濟、安全和環保等多元因素。相較之下，大多數發展中國家仍處于關注經濟效益的階段，導致其在產業鏈供應鏈中的競爭力較弱。中國和美國分別是經濟體量最大的發展中國家和發達國家，中國在全球產業鏈供應鏈中的參與度和地位明顯提升，這讓美國感受到全球產業鏈供應鏈將發生結構性變化。對此，美國不僅將中國視為主要的經濟競爭對手，而且將產業鏈供應鏈問題提升到國家安全層面，依托細分領域的安全情報，致力于構建系統的安全體系。針對中國產業鏈供應鏈的競爭優勢，拜登在競選期間就提出“重塑美國供應鏈以確保關鍵設備供應”的規劃，并在上任后第一時間采取一系列政策措施實施制裁，不僅試圖擺脫對中國產業鏈供應鏈的依賴，甚至拉攏盟友企圖實現全球產業鏈供應鏈的“去中國化”。

早在2015年，“脫鉤”一詞就出現在美國某些大學和智庫的討論中，隨后特朗普政府正式提出“脫鉤”［2］，以中美貿易摩擦為開端開始實施“脫鉤”，并采取了對中國輸入美國商品強征高額關稅、制造業產業鏈回遷美國、利用結構性勢力主導全球產業鏈供應鏈生產結構的變化［1］等措施，在關鍵產業和原材料供應方面降低或擺脫對中國的依賴，直接導致部分企業及關鍵供應商相繼從中國撤離。對美國而言，因為采取“脫鉤”的經濟代價過大而遭到美國工商界及其盟友的普遍反對和抵制，隨后，美國意識到與中國“脫鉤”成本高、反噬作用大，便棄用“脫鉤”轉而宣揚“去風險”。

“去風險”這一論述最初是由歐盟委員會主席馮德萊恩提出，而后成為熱詞并被西方政客頻繁引用，以闡述對華相關政策的立場。2023年5月，美國國務卿布林肯訪華答記者問時，再次強調支持對華“去風險”，而非“脫鉤”。美國看似將對華政策的階段性新主線定為“去風險”，實則是對“脫鉤”的包裝。一方面，美國官方尚未正式界定“去風險”的內涵，說明其國內勢力與國際勢力還處在博弈階段，并未明晰“去風險”在對華戰略中的意圖；另一方面，就實際措施而言，美國當前所表達的“去風險”依舊包含延續“小院高墻”式防止關鍵和新興技術領域技術外流、推動重點產業供應鏈多元化、突出產業政策重要性、強化與盟友協作等內容，這完全是對拜登政府持續實施的聯合盟友對華經濟科技“精準‘脫鉤”等措施的重申和強調。可能稍有緩和的是，其表達出不愿與中國“脫鉤”的態度。

總體來看，“去風險”與“脫鉤”有明顯差異但卻傳達出相同的戰略意圖。從文義的角度來看，“脫鉤”傳達出的是某種意義上美國與中國在政治或經濟上完全切割的意圖，表明兩國相互依存關系削弱甚至中斷；而“去風險”則更多地強調關注降低風險和不穩定因素，表達出其在與中國保持接觸的過程中，采取相應措施來維持更加可控和穩定的關系，措辭的對抗性較前者明顯降低［3］。其實，這兩者都是美國的戰略競爭工具，與“脫鉤”政策相似，“去風險”的提出依然充滿經濟目的和政治意圖。美國以保護知識產權，維護數據隱私，確保國家安全，以及對相關產業政策的不滿等為理由實施對華“去風險”，實則是在維護本國的優勢地位。中國崛起與美國基于冷戰思維的國家安全戰略發生沖突，這是美國急于通過“去風險”打壓和遏制中國在全球產業鏈供應鏈中重要地位的根本原因［4］。因此，美國有關減少對中國產業鏈供應鏈依賴的政策勢必會長期有效，即“去風險”是“脫鉤”的延續。

（二） 產業鏈供應鏈安全的界定

隨著生產力的發展和全球化的推進，各經濟體之間突破邊界疆域的合作和往來構建了一個互聯互通的供應和貿易網絡，被稱為產業鏈供應鏈。全球產業鏈供應鏈的融通促成了分工細化和技術進步，并逐步在空間布局上形成產業集聚，大大降低了全球生產成本，提高了生產效率。在深入研究產業鏈供應鏈時，通常需要對兩者進行明確區分。這兩者的差異主要表現在供應鏈聚焦于特定企業這一核心主體，其研究對象涵蓋產品或服務的循環流轉體系，著重分析企業間的分工協作關系。相對而言，產業鏈則以國家或地區為核心主體，其研究對象則為由生產或服務分割而成的復雜分工網絡，強調在產業內或產業間形成的緊密聯系［5-6］。同時，產業鏈供應鏈之間存在密切的聯系，呈現出一種類似線與面的關系，即產業鏈可被視為對微觀層面供應鏈的整體呈現。綜合而言，這兩者難以分割又相互影響。供應鏈的某一環節中斷并不能說明產業鏈的不完整，然而，若產業鏈中斷，其相關供應鏈很有可能已經出現了斷裂。因此，本文在探討產業鏈供應鏈安全時，包含了對產業鏈安全和供應鏈安全的全面考量。

面對大國競爭加劇、重大突發公共衛生事件沖擊和烏克蘭危機持續等因素的沖擊，各國產業鏈供應鏈均受到不同程度的影響。為保障本國產業鏈供應鏈安全，各國都在積極探索優化產業鏈供應鏈的新模式，突出強調產業鏈供應鏈安全穩定對一國經濟安全的重大意義。面對現階段全球經貿領域的風險因素，更為具體地界定產業鏈供應鏈安全顯得尤為重要。通常意義上，產業鏈供應鏈安全是指其在受到外部沖擊后能否保持各個環節暢通，并保持在前后端供給需求關聯耦合、動態平衡的狀態。此時，經濟主體既具有抵御沖擊和防范風險的能力，又具有遭受沖擊后的恢復能力（即韌性）。從構成來看，產業鏈供應鏈安全包括主體要素（節點） 安全和結構要素（鏈接方式） 安全兩個方面。目前，主體要素安全重在保障各節點主體有序進行生產活動，其關鍵在于核心技術獨立可控、基礎產品自給自足和資源可持續利用；而結構要素安全重在保證主體間在縱向、橫向和空間上關聯的可控與穩定，其核心在于產業鏈供應鏈持續延伸和互補、全球價值鏈深度融合及產業空間布局不斷完善［7］。基于此，本文將從主體要素和結構要素兩個方面論述美國“去風險”對中國產業鏈供應鏈安全的影響。

二、美國“去風險”對中國產業鏈供應鏈安全的主要影響

當美國不再把中國視為產業鏈供應鏈合作者而是將其視為戰略競爭對手和制裁對象時，中美經貿關系遭遇嚴重困難。中國和美國同為開放經濟體，不管是從大國博弈的角度還是減少自身產業鏈供應鏈風險的角度，美國勢必會基于國家戰略限制中國的影響力。那么，美國采取對華“去風險”會給中國產業鏈供應鏈安全帶來哪些影響？其將重點通過哪些領域損害中國產業鏈供應鏈的主體要素安全？抑或將如何改變全球產業鏈供應鏈的布局，進而威脅中國產業鏈供應鏈的結構要素安全？

（一） 美國通過控制核心技術、中間品出口和關鍵資源危及中國產業鏈供應鏈主體要素安全

作為產業鏈供應鏈安全的重要組成部分，主體要素安全代表了產業鏈供應鏈的基礎安全水平。如果經濟主體能夠保證核心技術獨立可控、基礎產品供應不受制于他國、資源存續可用，那么當外部風險和沖擊發生時，該經濟體內部就應具有足夠的風險防范能力。美國現有政策主要通過“斷供”高科技領域技術、減少中間品貿易和阻斷關鍵資源等方式，嚴重影響中國產業鏈供應鏈主體要素安全，從而導致中國產業鏈供應鏈安全水平總體下降。

⒈美國通過減少高科技產品貿易控制核心技術轉移

在中國加入世界貿易組織（WTO） 后，中美在科技領域的合作顯著增加。美國科技公司主導技術研發、外觀設計、品牌營銷和關鍵零部件供應［8］，將產品組裝環節和低端零部件供應環節轉移到中國，而后在中國生產后運回美國，再分銷至全球。在這種產業鏈供應鏈運行機制下，雙方各取所需、共同發展。通過嵌入全球產業鏈供應鏈，大量中國科技企業獲得技術模仿、吸收和整合的機會，并利用后發優勢快速在全球產業鏈供應鏈中占據較大份額。然而，相較于其他產品，高科技產品通常具有較高的附加值，并且技術研發是產業鏈供應鏈的上游命脈。在這樣的發展模式下，由于中國在高科技產品的核心技術研發方面仍然存在薄弱環節，美國也因此抓住中國在該領域的技術差距，選擇將高科技產業納入對華經濟“脫鉤”的關鍵領域。一旦技術斷供，中國企業在獲取關鍵技術、芯片和軟件等方面將面臨更多阻力，生產過程中的供應鏈中斷將會影響到相關產業的正常運行。

美國減少高科技產品貿易的主要目的是減少技術轉移。中美高科技產品貿易在規模增速和市場份額兩方面均出現不同幅度的下降。2022年，中國出口到美國的高科技產品規模同比縮減了34. 4%，同時，相比2021年，中國高科技產品占美國高科技產品進口市場份額下降了8. 6%；中國從美國進口的高科技產品規模同比縮減了25. 7%，同時，相比2021年，美國高科技產品占中國高科技產品進口市場份額下降了2. 6%［9］。美國減少高技術產品貿易的具體措施包括：一是在高科技領域通過加征關稅實施貿易保護，擠出中國科技企業在產業鏈供應鏈中的份額。美國消費技術協會（Consumer Technology Association，CTA） 的相關報告指出，2018—2021年，美國進口商為從中國進口的科技產品支付關稅總額超過320億美元，其中，約50%為計算機和電子產品。該報告還指出，在特朗普執政期間，對華加征關稅確實降低了美國科技行業的對華依賴度，期間被加征關稅的中國科技產品出口縮減了39%。二是采取市場禁入措施，強制切斷中國供應商與美國企業的連接。例如，在通信網絡部門，2019年5月，白宮簽署《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》（Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and ServicesSupply Chain） 的行政令，明令禁止交易、使用可能對美國國家安全、外交政策和經濟構成嚴重威脅的外國信息技術和服務，導致中國無法參與美國5G網絡建設。不僅如此，美國聯邦通信委員會（Federal Communications Commission，FCC） 禁止美國運營商利用聯邦補助資金購買對國家安全構成潛在威脅企業的產品，直接指向中國通信企業——中興通訊股份有限公司和華為技術有限公司，這種做法直接導致中國科技產業鏈供應鏈遭受重創。

此外，中國產業鏈供應鏈的主體要素風險還體現為技術研發尚存短板。在研發設計環節所使用的操作系統和數據庫管理軟件中，中國自主研發的比例較低，發達國家壟斷了幾乎所有的基礎研究工具軟件技術。中國企業若面臨大范圍的技術斷供，產業鏈供應鏈網絡體系則將可能處于癱瘓狀況。因此，核心技術的不可控性直接影響了中國產業鏈供應鏈的安全水平。

⒉美國通過控制中間品的出口降低中國在全球產業鏈供應鏈中的參與度

中美中間品貿易持續下降預警中美產業鏈供應鏈可能會出現“斷鏈”風險。在美國“去風險”戰略中，降低中國在全球產業鏈供應鏈中的參與度是其主要意圖之一。需要注意的是，作為一國參與國際分工和全球產業鏈供應鏈的最重要方式，資本品和中間品貿易相較于消費品貿易占據更重要的地位。換言之，中間品貿易份額的減少預示著一個國家在國際分工和產業鏈供應鏈中的參與度下降，同時也在很大程度上警示該國產業鏈供應鏈面臨與國際外部環境發生“斷鏈”的可能性。

根據聯合國商品貿易數據庫數據，截至2021年，中國在全球中間品出口貿易份額的占比為12. 9%，相較于2017年的10. 5%呈顯著增長態勢。中間品出口貿易份額上升充分證實了中國在全球工業生產中的穩固地位。然而，根據美國國際貿易委員會（United States International TradeCommission，USITC） 數據，自中美貿易摩擦和新冠疫情暴發以來，中國的資本品和中間品貿易所占份額呈現顯著下降。具體而言，中國在美國資本品和中間品出口貿易份額中占比從2020年的10. 6% 下降至2022 年的9. 3%；在美國資本品和中間品進口貿易份額中占比更是從2017 年17. 6%持續下降至2022年的12. 1%［9］。排除不確定性外在沖擊的影響，關稅政策變動可能是導致中間品貿易份額下降的主要原因。從統計數據來看，加入世界貿易組織（WTO） 以來，中國中間品進口規模由2001年的794億美元上升至2019年的4 084億美元，中間品進口關稅的加權平均數由2001年的12. 66%下降至2019年的2. 94%，降幅高達76. 78%［10］。中間品關稅的削減反映了中間品貿易自由化的程度提升。從實證研究來看，中間品貿易自由化能夠顯著提高中國企業出口國內增加值率［11］，還能有效提升出口產品質量［12］。因此，美國對中間品貿易加征關稅是為了迫使中國在貿易、知識產權和技術轉讓等方面作出讓步，并促使中國在全球產業鏈供應鏈中的參與度進一步下降，以維護美國在全球貿易中的領導地位。令人擔憂的是，若全球產業鏈供應鏈因此而更多地避開中國，那么可能直接導致中國產業鏈供應鏈與外界“脫鉤”，即使有較大的國內市場，也無法彌補國際貿易減少帶來的損失，甚至會因為上游供應缺失和下游需求不足，影響中國產業鏈供應鏈的正常循環。

對中國出口的中間品結構的詳細分析表明，在高脆弱性產品的列表中，80%以上的高脆弱性中間品屬于中國產業鏈供應鏈的出口優勢產品［13］，這無疑對中國產業鏈供應鏈穩韌性造成潛在威脅。一國某行業在全球供應鏈中競爭力越強，該行業的供應鏈脆弱性可能越高［13］。通過對中國各行業供應鏈的比較研究發現，電子電氣設備和機械設備兩個行業表現出較高的脆弱性。這一現象與這兩個行業內高度集成和高度分工的特征密切相關，而且其供應鏈鏈條較長是導致脆弱性較高的主要原因［13］。相應地，技術密集型行業競爭力的提升通常伴隨著其所屬產業鏈供應鏈脆弱性的提升，同時其對外依賴程度也隨之上升。相比之下，勞動密集型行業由于其鏈條較短且所需零部件相對較少，表現出較低的產業鏈供應鏈脆弱性。由此可見，美國通過對中間品貿易的掌控，有意提高中國產業鏈供應鏈遭受“斷鏈”風險的可能性，以此降低中國在全球產業鏈供應鏈中的參與度。

⒊美國通過搭建關鍵礦產資源“小圈子”切斷中國戰略資源供應

隨著大國博弈加劇，各國對關鍵礦產資源的需求呈爆發式增長［14］，礦產資源的重要地位更加凸顯。關鍵礦產資源既是實體經濟的重要原料，又是諸多產業的命脈，堪稱產業發展的“維生素”。在全球能源低碳轉型的背景下，諸多產業特別是新能源相關產業的發展離不開關鍵礦產資源的支撐，然而，關鍵礦產資源具有分布不均、不可再生、稀缺和難以替代的四重屬性［15］，全球經濟主體都難以自給自足，因而關鍵礦產資源“零和”爭奪態勢加劇［16］。不僅如此，中美雙方對關鍵礦產資源的對外依存度均高于50%，且來源地重合度高，導致兩國存在較大的競爭。因此，美國愈加重視關鍵礦產資源安全，多次調整關鍵礦產資源戰略并展開全球布局，以保證其關鍵礦產資源供應的戰略穩定。美國一直積極構建獨立于中國的關鍵礦產資源供應鏈，試圖推動形成能源與關鍵礦產資源國際聯盟、礦產資源安全伙伴關系和可持續關鍵礦產資源聯盟等各種“小圈子”，以強化產業鏈供應鏈伙伴關系，這具有強烈的排他性、區域化和集團化特征，將中國置于戰略資源的產業鏈供應鏈斷供風險之中。

一方面，美國對涉及制造業、軍工業的關鍵礦產資源進行“脫鉤式保護”。自2008年，美國先后制定了《礦產、關鍵礦產和美國經濟》（2008年）、《關鍵礦產戰略》（2011年）、《能源和礦產資源科學戰略》（2012年）、《關鍵性礦產評估》（2016年）、《35種關鍵礦產清單》（2018年） 和《50種關鍵礦產清單》（2022年） 等相關政策文件，還連續簽署了一系列行政命令，包括《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》（2017年）、《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》（2017年）、《解決依賴國外礦產對國內供應鏈構成的威脅》（2020年） 等，旨在對美國制造業、軍工業關鍵礦產資源的產業鏈供應鏈進行保護，并在這一過程中逐步將關鍵礦產資源安全升級到戰略層面，反映出美國政府試圖將關鍵礦產資源產業鏈供應鏈韌性問題泛化成國際問題。另一方面，美國通過聯合行動、聯盟等方式搭建“小圈子”，擴大其在全球產業鏈供應鏈的話語權。2011年，美國能源部（U. S. Department of Energy）、歐盟委員會（European Commission） 和日本經濟產業省宣布將每年舉辦關鍵礦產會議，標志著美歐日等主要經濟體關鍵礦產資源合作的開始。2019年，美國聯合英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭啟動關鍵礦產資源合作聯合行動計劃，此計劃著眼于推動關鍵礦床、供應鏈和加工技術信息的共享，合作開展關鍵礦物提取、加工和回收技術的研發，分享可持續和負責任采礦實踐案例，以及共同制定關鍵礦產相關政策和監管框架，打造所謂“安全且有彈性”的關鍵礦產資源供應鏈。同年，美國還聯合澳大利亞、巴西、剛果（金）、阿根廷、納米比亞、菲律賓和贊比亞等發起《能源資源治理倡議》（Energy ResourceGovernance Initiative，ERGI）［17］，希望通過該倡議減輕對中國稀土等關鍵礦產資源的依賴。2022年，美國與加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國、歐盟、日本和韓國等盟友建立“礦產安全伙伴關系”（Minerals Security Partnership，MSP），宣稱其目的是協調盟友內部關鍵礦產資源產業鏈供應鏈的矛盾。2022年，在聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會期間，美國又與加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國和日本組建“可持續關鍵礦產聯盟”并以此作為“礦產安全伙伴關系”的補充。不僅如此，美國主導的“印太經濟框架”（Indo?Pacific EconomicFramework，IPEF） 供應鏈協議已明確表明，其成員國正在推動將關鍵礦產資源供應鏈談判納入“印太經濟框架”的進程。2023年6月，美國又將印度吸納為“礦產安全伙伴關系”的最新成員。不難預測，美國及其盟友將以“去風險”名義持續推進關鍵礦產資源供應鏈的合作機制建設，明確將地緣政治和價值觀納入風險評估，這意味著中國將會被排除在這些合作機制之外［3］。美國此舉旨在拉攏主要關鍵礦產資源國聯合限制中國獲取資源，從而嚴重威脅中國戰略資源產業鏈供應鏈的安全穩定。

（二） 美國企圖通過制造業回流、“近岸外包”“友岸外包”重塑全球產業空間布局，威脅中國產業鏈供應鏈結構要素安全

隨著產業升級逐步加快，中國制造業產業鏈供應鏈中出現了大量與美國相似甚至重合的產品，有限的市場份額加劇了中美兩國的產業競爭。為了在全球產業鏈供應鏈中擁有更強的競爭力，美國實行了制造業回流政策。一方面，美國推動國內新舊動能轉換，培育與發展新興產業，占據未來產業制高點，降低中國生產體系在全球產業鏈供應鏈中的重要性；另一方面，美國搶占下一輪技術革命和產業革命先機，重塑全球政治經濟秩序，以維護其霸權地位。美國加速制造業回流，實行“近岸外包”“友岸外包”，使全球產業鏈供應鏈空間布局重新調整，本土化、區域化、“去中國化”等特征愈加凸顯，給中國產業鏈供應鏈結構調整形成更大壓力。

⒈通過需求端收縮影響中國產業鏈供應鏈上下游的暢通程度

作為出口大國，中國大量對外出口制造業產品，并長期保持貿易順差。然而，美國在實施制造業回流政策后，大幅減少了對中國進口的需求，使中國制造業面臨訂單流失危機。中國擁有全球最為完整的制造業，原本應與美國相關產業的蓬勃需求相輔相成，搭建起緊密的經濟合作關系。然而，由于美國強制減少對華進口需求，致使雙方從原本互利共贏的伙伴關系演變成互相爭奪的競爭關系，同時也破壞了中美兩國外貿企業的生存環境。2008年全球金融危機后，美國針對制造業發展推出了新經濟戰略，反思10年間去工業化導致經濟脫實向虛的教訓，確定再次振興實體經濟，重視制造業發展。當然，此次制造業回流政策更明確的目的是打壓“中國制造”，以獲取大國競爭優勢。例如，近期中國以前所未見的方式重塑了全球汽車行業。2022年，中國超越德國成為世界第二大汽車出口國，在崛起成為新興汽車出口國的過程中，電動汽車這一新技術成為推動中國汽車出口增長的核心技術。目前，中國在新能源汽車生產方面有絕對競爭優勢，特別是在電動汽車的電池生產方面。中國工業和信息化部的數據顯示，2022年中國動力電池裝車量達294. 6吉瓦時，同比增長90. 7%，占全球總銷量的56. 9%，正負極材料、電解液、隔膜等關鍵主材全球出貨量超過70%。對此，美國交通部長布蒂吉格公開提到，“中國在電動汽車供應鏈上掌握過多優勢”“美國必須采取措施以削弱中國在電動汽車電池方面的優勢”［18］。目前美國采取的措施包括：一是通過聯合其他G7國家（英國、法國、德國、日本、意大利和加拿大） 和“五眼聯盟”（由美國、英國、澳大利亞、新西蘭和加拿大組成的情報共享聯盟） 整合技術，試圖合力通過技術進步推動新能源汽車產業的發展，從而重獲全球市場的競爭優勢。二是實施《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act，IRA） 并實行高額補貼，倡導電池本土生產自主化，旨在降低電動汽車產業鏈供應鏈對中國的依賴。在此框架下，對于在中國進行生產組裝或采用中國制造電池的電動汽車，不再給予財政補貼。顯然，美國對中國進口需求的收縮將對產業鏈供應鏈流通循環產生重大影響，破壞中國產業鏈供應鏈現有的網絡體系，甚至可能產生庫存積壓問題，并進一步對中國產業鏈供應鏈整體鏈條的暢通造成負面影響，增加潛在的貿易風險。

⒉通過“友岸外包”“近岸外包”設立中轉站并調整全球分工，增加中國產業鏈供應鏈被替代風險

當前，美國推行“友岸外包”“近岸外包”的產業政策，目的是通過“泛安全化”的政策手段改變全球產業鏈供應鏈現狀，企圖實現“美國優先”的結構重塑，是美國對華戰略競爭工具的一部分。拜登政府強調，在與中國進行戰略競爭的過程中，取勝的關鍵是有效應對來自中國的貿易武器。為此，其所采取的措施是通過同行競爭戰略將更多國家拉入產業鏈供應鏈網絡中，共同減少對中國的依賴，并將產業鏈供應鏈節點轉移到盟友國家，從而在全球產業網絡中將中國排除在外［19］。顯而易見，這些政策不僅對全球經貿體系的自由開放發展和生產要素的跨境流動產生了十分不利的影響，同時也侵蝕了經濟全球化的基石，阻礙了全球經濟的復蘇進程，必然導致美國盟友的利益受損。其中，“友岸外包”“近岸外包”針對中國的意圖明顯，即在產業鏈供應鏈的關鍵部位尋找可以替代中國的國家。

其一，美國政府推行“友岸外包”政策，意圖讓印度和東南亞等國家和地區成為中美貿易的中轉站。美國推進產業鏈供應鏈從中國分散至所謂的“友好國家”，引導低端制造業向印度和東南亞轉移，旨在與中國“分割”后將產業鏈細化再分配，讓印度和東南亞等國家和地區成為中美貿易的中轉站。這一舉措會重新調整全球分工格局，使原有產業鏈供應鏈的空間布局發生變化。當前，印度成為美國首選的中轉站之一。2023年6月，印度總理對美國進行國事訪問期間強調雙方未來重點合作的領域是科技和供應鏈，同時微軟和蘋果等科技公司宣布對印度投資，并承諾交付大量的生產訂單。但進一步分析可以發現，印度工廠不具備生產關鍵性原材料和零部件的能力，只能從中國進口才能完成產品生產。因而在產業鏈供應鏈體系重構的過程中，美國并不能輕易切斷與中國產業鏈供應鏈的鏈接。同時，中國與印度的貿易也伴隨“友岸外包”政策出現大幅增長，其中很重要的一部分來自于其對中國中間產品的全面進口，可見，中國并沒有因為“友岸外包”政策而被排除在全球產業鏈供應鏈之外。

其二，美國政府推行“近岸外包”政策，意圖讓加拿大和墨西哥替代中國成為世界工廠。美國旨在與加拿大和墨西哥形成北美一體化聯盟，為美國的產業鏈供應鏈提供關鍵制成品。同樣，美國所選擇的外包國家與中國的雙邊貿易額出現明顯增長。2021年，中國對墨西哥的貿易額達到866億美元，同比增長41. 9%，其中，中國出口674. 4億美元，同比增長50. 4%，中國進口191. 6億美元，同比增長18. 1%［20］；2022年1—11月，中國對墨西哥貿易額為5 783. 8億元，同比增長13. 9%，其中中國出口4 721. 4億元，同比增長19. 7%，中國進口1 062. 5億元，同比下降6. 1%［21］。這一現象很有可能是由于墨西哥成為美國的制造業基地后，需要通過與中國貿易獲取大量的制造業設備。例如，鑒于美國發電設備的綠電標準要求，目前，只有中國能大量提供符合其標準的光伏產品，墨西哥制造業生產過程中的發電設備需要從中國進口，因而現階段仍然依賴中國產業鏈供應鏈的參與。但如果發展到下一階段，美國按照戰略設想進行全球產業鏈供應鏈多元化布局，中國如何維持在全球產業鏈供應鏈中的優勢地位仍然值得深思。

（三） 美國通過友好國家網絡拉攏盟友，增加中國產業鏈供應鏈被排除風險

美國政府宣揚對華“去風險”是以維護其國家安全和經濟安全為目的，拋出“新華盛頓共識”更是主張加大國家和政府作用、強化團結盟友、聚焦產業政策并超越傳統自由貿易政策等論點，傳遞出的重要信息是要將全球產業鏈供應鏈限定在友好國家網絡內，構建排斥中國的平行產業鏈供應鏈體系。

不難發現，從特朗普政府到拜登政府，在對關鍵產業鏈供應鏈安全實施審查中都首要強調美國國家利益，尤其是拜登政府在外交政策中，更加強調聯盟的重要作用［19］，拜登政府戰略重點包含提升美國關鍵產業鏈供應鏈與盟友的合作水平。更有甚者，在與盟友的合作中，拜登政府突出強調排除中國。一是基于所謂共同價值圈以價值觀為紐帶串聯構建聯盟關系，劃清同質場域的界限，將產業鏈供應鏈上的國家分為同觀念國家（Like?Minded Countries） 和其他國家兩類［22］，依托民主國家聯盟（Coalition of Democracies） 實現明確對手和轉移矛盾的目的，形成發展中國家和與發達國家之間的利益博弈，具體包括試圖重塑“跨大西洋伙伴關系”“印太戰略”兩大聯盟體系，并打壓以東盟為中心簽訂的《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional ComprehensiveEconomic Partnership，RCEP） 等［1］，這均表達出拜登政府希望通過捍衛美國價值觀、重振美國的聯盟和伙伴關系網絡的方式強化現有優勢的意圖。二是在核心圈層建立產業鏈供應鏈合作機制，美日印澳“四邊機制”直接強調建立沒有中國參與的全球產業鏈供應鏈網絡，主要對5G、量子技術和人工智能等高技術領域進行技術封鎖。同時，還以美國為首簽訂《美墨加三國協議》（The United States?Mexico?Canada Agreement，USMCA），通過具有排他性的“毒丸條款”（即《美墨加三國協議》第32章節），限制加拿大、墨西哥與美國單方認定的非市場經濟國家（包含中國） 簽訂自由貿易協定［23］。

雖然美國使用“去風險”一詞替換了“脫鉤”，看似緩和論調，實則仍將與中國的依存關系視為風險因素，意欲聯合其盟友降低中國在全球產業鏈供應鏈中的重要性。在這個過程中，確有很多國家嘗試減少與中國的合作，特別是在全球經濟下行和不確定性風險增加的大環境下，跟隨美國的做法試圖減弱中國在全球產業鏈供應鏈中的影響力，給中國施加“被排除”的壓力。

三、中國維護產業鏈供應鏈安全的政策建議

（一） 避免經貿科技問題政治化，維護全球產業鏈供應鏈穩定

隨著大國競爭加劇，中美間經貿科技領域競爭難以避免，但全球化和經貿合作的步伐不應被冷戰思維的霸權主義所阻礙，特別是針對美國在經貿科技等產業鏈供應鏈核心領域設置障礙、擾亂全球產業鏈供應鏈穩定的行為，中國應更多地強調避免經貿科技問題政治化，鼓勵正常的技術合作和經貿往來，確保全球產業鏈供應鏈的平穩運行。一是倡導開放合作理念。倡導各國共同致力于建設開放、包容的國際合作體系，摒棄零和博弈的思維，推動多邊貿易體制的完善。通過開展對話與合作，加強國際社會的互信，使經貿科技問題在合作的框架內得到解決。二是提升國際貿易規則的透明度。提倡國際貿易規則公開透明，確保各國在經貿問題上的行為受到公眾監督。盡可能減少經貿科技問題被政治化的可能性，建立更為公正合理的國際貿易環境。三是開展經濟外交。通過積極的經濟外交政策，加強與其他國家的經貿合作。用外交手段解決潛在的貿易分歧，減少經貿科技問題被政治化的風險，保障全球產業鏈供應鏈安全。四是加強輿論引導與信息傳播。加強對公眾輿論的引導，建立理性、客觀的信息傳播機制，避免經貿科技問題在國內外輿論中出現政治化傾向。

（二） 持續推進解決“卡脖子”技術難題，占領下一輪主導產業鏈供應鏈的先機

在全球科技競爭愈發激烈的背景下，中國迫切需要與科技發展潮流同步，通過攻克關鍵技術難題，實現產業鏈供應鏈的自主可控，以占領下一輪先機。一是中國需要加大對關鍵技術研發的投入力度，改革完善科技創新體系。在大數據、云計算、人工智能、新能源、綠色低碳技術和生物技術等領域，通過設立專項資金、建立科研平臺，鼓勵高校、研究機構與企業深度合作，形成科研創新合力，推動科研成果的產業轉化，加速科技成果的商業化進程，增強創新的市場導向性。二是推動產業鏈供應鏈升級和數字化轉型，增強國際市場競爭力。中國需要加速推進傳統產業的數字化改造，推動企業智能制造、數字化管理。通過引入先進的信息技術提高生產效率和產品質量，實現產業鏈供應鏈的升級和優化。三是強化知識產權保護。中國要加大對知識產權的法律保護力度，加強知識產權的監管與執法力度。建立健全知識產權保護體系，保障創新成果的合法權益。四是制定更加精準的產業政策，支持關鍵技術問題的攻關。通過提供財政支持、稅收優惠等政策，引導企業增加研發投入，推動相關產業升級。政府要積極營造良好的創新環境，降低企業創新成本。

（三） 支持中國企業在海外投資，對沖“友岸外包”“近岸外包”的“去風險”影響

支持中國制造業企業在海外投資，有效應對美國對全球產業鏈供應鏈的調整和國際貿易的變革，以減輕“去風險”戰略對中國企業的負面影響。一是積極創建鼓勵跨國投資的法律和政策環境。簡化投資審批流程、提供稅收激勵和確保法律穩定性，在合理范圍內降低企業在海外投資的制度性障礙，鼓勵其更積極地布局全球業務。二是建立國際化的人才培訓計劃，為培養企業跨國運營所需的人才提供政策支持。加強與國外高校和研究機構合作，為員工提供專業培訓，同時支持員工參與國際交流和合作，以確保企業能夠在全球范圍內獲得高素質的人才。三是積極推動國際技術創新合作。通過設立國際科研合作基金、支持企業與國外科研機構建立聯合研發中心等方式，促使企業在全球范圍內獲取先進技術，降低技術脆弱性，增強在全球產業鏈供應鏈中的核心競爭力。四是積極簽署雙邊和多邊貿易協定，促進國際標準的統一，為企業提供更加開放和可預測的國際貿易環境。積極倡導減少貿易壁壘，提高全球產業鏈供應鏈的穩定性，促使企業更加靈活地進行全球資源配置。

（四） 推動國內產業鏈供應鏈調整優化升級，提高風險抵御能力

在全球不確定性提高的背景下，加強國內產業鏈供應鏈韌性并推動其進一步優化升級，通過“降成本”提高風險防范能力，這有助于中國在激烈的國際競爭中平穩發展。一是優化產業結構，提升產品附加值。深入挖掘現有產業鏈供應鏈的潛力，發展高附加值、技術密集型產業，提高整個產業鏈供應鏈的盈利水平。二是拓展國內市場，降低對外依賴度。通過擴大內需，減少對外部市場的依賴，降低對全球經濟波動影響的敏感性。同時，擴大國內市場規模，提升產業鏈供應鏈上下游之間的協同效應，并提高整體產業鏈供應鏈的韌性。三是強化產業鏈供應鏈的協同管理。企業應加強與上下游合作伙伴的溝通和協調，建立穩定的產業鏈供應鏈關系。通過信息共享、風險分擔等方式，提高整體產業鏈供應鏈韌性。四是加強風險管理體系建設。企業應統籌考慮市場風險、供應鏈風險和政策風險等各類風險可能帶來的不利影響，制定相應的風險管控策略，以便及時發現潛在風險并有效應對。

（五） 主動參與全球治理體系改革，共同應對全球產業鏈供應鏈變化帶來的挑戰

在世界百年未有之大變局對全球治理體系提出新挑戰的背景下，中國作為全球第二大經濟體，應積極倡導并推動多邊治理框架改革，為共同構筑安全穩定、暢通高效、開放包容、互利共贏的全球產業鏈供應鏈體系貢獻更多智慧和力量。一是推動區域產業鏈供應鏈治理體系建設。通過加強“一帶一路”合作伙伴的多邊合作機制，建立區域產業鏈供應鏈治理標準和規則，提升區域產業鏈供應鏈治理體系的有效性。二是倡導并積極共建全球產業鏈供應鏈治理體系的合作框架。與相關合作國家達成產業鏈供應鏈合作治理共識，共同制定產業鏈供應鏈治理體系的正式文件，明確各方責任和義務，確保各國遵循一致的規則和標準。同時，與各國的專業機構合作制定全球產業鏈供應鏈風險評估機制，及時識別并評估潛在的風險。制定相應的風險應對方案，提高全球產業鏈供應鏈韌性和安全水平。三是凝聚發展中國家力量，積極參與全球治理。倡導共商共建共享的全球治理觀，支持發展中國家更多地參與到全球治理體系規則的制定過程中。同時，提供相關技術援助和發展資金，促進全球產業鏈供應鏈的互聯互通，為發展中國家提供更多機會，使其參與和融入到全球產業鏈供應鏈體系中。四是建立全球產業鏈供應鏈風險防范機制。通過建立國際風險防范合作機制，實現各方產業鏈供應鏈關鍵風險信息的及時共享，從而協同應對潛在危機，確保產業鏈供應鏈在應對各類風險時能夠保持韌性和安全水平。

參考文獻：

［1］ 張其仔，許明.美國供應鏈霸凌對全球產業鏈分工與穩定的影響及應對［J］.國外社會科學，2022（6）：37-46.

［2］ 白波.美國推動“新冷戰”是世界最大風險［N］.北京日報，2023-09-25（3）.

［3］ 柯靜.美歐對華“去風險”戰略及其對中國的影響［J］.太平洋學報，2023，31（8）：31-44.

［4］ 王達，李征.全球疫情沖擊背景下美國對華“脫鉤”戰略與應對［J］.東北亞論壇，2020，29（5）：47-62+127.

［5］ 張其仔. 產業鏈供應鏈現代化新進展、新挑戰、新路徑［J］. 山東大學學報（哲學社會科學版），2022（1）：131-140.

［6］ 中國社會科學院工業經濟研究所課題組，曲永義.產業鏈鏈長的理論內涵及其功能實現［J］.中國工業經濟，2022（7）：5-24.

［7］ 石建勛，盧丹寧.著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平研究［J］.財經問題研究，2023（2）：3-13.

［8］ 李崢.美國推動中美科技“脫鉤”的深層動因及長期趨勢［J］.現代國際關系，2020（1）：33-40.

［9］ 倪淑慧，崔曉敏.中美雙邊經貿關系：“再創新高”背后，“脫鉤”悄悄進行［EB/OL］（. 2023-02-24）［2023-11-01］.https：//cnapp.chinadaily.com.cn/a/202302/24/AP63fc112fa310907a35016015.html.

［10］ 劉依凡，楊繼軍，于津平.中間品貿易自由化與制造業企業福利損失：基于有效市場勢力的視角［J］.財貿經濟，2023，44（9）：159-176.

［11］ 張亮，邱斌，孫少勤.中間品貿易自由化、全球價值鏈與出口國內增加值率［J］.國際經貿探索，2022，38（6）：4-26.

［12］ 樊海潮，黃文靜，吳彩云.貿易自由化與企業內的產品質量調整［J］.中國工業經濟，2022（1）：93-112.

［13］ 崔曉敏，熊婉婷，楊盼盼，等.全球供應鏈脆弱性測度——基于貿易網絡方法的分析［J］.統計研究，2022，39（8）：38-52.

［14］ 宋建軍，王國平“. 雙碳”背景下保障關鍵礦產供應鏈安全的思考［J］.中國國土資源經濟，2022，35（8）：4-9.

［15］ 王安建，袁小晶.大國競爭背景下的中國戰略性關鍵礦產資源安全思考［J］.中國科學院院刊，2022，37（11）：1550-1559.

［16］ 于宏源.關鍵礦產的大國競合分化、治理困境和中國選擇［J］.人民論壇·學術前沿，2023（15）：83-90.

［17］ 丁思齊，劉國柱.美國的關鍵礦物戰略論析［J］.當代美國評論，2023（7）：43-63+127-128.

［18］ 環球網.美交通部長聲稱要削弱中國電動汽車電池優勢，美媒：恐怕很難［EB/OL］（. 2023-06-19）［2023-12-12］.https：//world.huanqiu.com/article/4DN5Qads3rD.

［19］ 高丹，王棟.美國對華經貿政策新趨勢與中國應對——以“友岸外包供應鏈”為視角［J］.國際貿易，2023（8）：23-32.

［20］ 中華人民共和國商務部美洲大洋洲司.中國與墨西哥經貿關系簡況［EB/OL］（. 2022-02-14）［2023-11-01］.http：//mds.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/200812/20081205968699.shtml.

［21］ 中華人民共和國國家發展和改革委員會.2022年1—11月我國與拉丁美洲國家貿易情況［EB/OL］（. 2022-12-30）［2023-12-12］. https：//www.ndrc.gov.cn/fgsj/tjsj/jjmy/dwjmjztfx/202212/t20221230_1345154.html.

［22］ 邢亞杰.拜登政府供應鏈安全政策的價值觀基礎評析［J］.印度洋經濟體研究，2023（4）：94-110+154.

［23］ 朱啟榮，孫明松，袁其剛.美墨加協定對中國經濟的影響及對策研究［J］.亞太經濟，2020（6）：53-62+147-148.

（責任編輯：徐雅雯）