數字賦能鄉村振興的法治保障

徐偉學 管 濤

1.安徽大學法學院，安徽 合肥 230000；2.合肥工業大學文法學院，安徽 合肥 230009

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。［1］習近平總書記指出：“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。［2］為此，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確提出，“實施鄉村振興戰略是實現全體人民共同富裕的必然選擇”。隨著信息技術在鄉村的普及與應用、鄉村基礎設施建設與數字化升級、鄉村電商與數字經濟的發展，鄉村振興進入數字化賦能的新賽道。［3］鄉村社會中普遍存在“信息孤島”“數據鴻溝”“信息不對等”等問題，掣肘了鄉村場景與數字技術、算法的匹配與耦合。［4］數字賦能鄉村振興是實現全面鄉村振興的捷徑，而全面鄉村振興又能反哺數字技術的升級與更新換代。由此，數字技術作為鄉村振興的工具與手段，如何將其“無痛”融入鄉村振興，實現鄉村振興的高質量、高效率發展成為新發展階段必須回答的現實命題。為進一步強化黨對鄉村治理的全面領導，破解數字鄉村基層治理難題，推動鄉村治理體系和治理能力現代化建設。本文從數字賦能鄉村振興的法治現狀入手，從“規范—制度—價值”三個維度入手，剖析當前數字賦能鄉村振興的法治保障困境，提出構建本土化數字賦能鄉村振興的組織架構，以期為中國式現代化鄉村的數字化轉型以及數字驅動鄉村全面振興提供有價值的經驗啟示。

一、數字賦能鄉村振興的法治現狀

我國在涉農立法方面已經取得了明顯的成績，農村的“山水林田湖草沙”等鄉村治理主要領域基本做到了有法可依。《中華人民共和國農業法》第三條、《中華人民共和國草原法》第六條等多部涉農法律中，均對實現數字鄉村網絡化、系統化、平臺化建設作了新的規劃。2021 年頒布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）是我國第一部鄉村振興領域的全局性、系統性的法律，但該法的制定仍然存在一定的不完善之處。其中最顯著的問題是《鄉村振興促進法》為上層設計，在實操層面上如何實施、哪些做法可行等，規定得并不詳細全面，這些都需要通過實踐總結，以及加強相關立法來具體細化。

除了大量鼓勵鄉村振興和發展農業現代化的法律之外，我國還以政策規范的形式對數字賦能鄉村振興予以支持和保障。“數字鄉村戰略”首次于2018 年頒布的《中共中央國 務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《鄉村振興意見》）中提出。黨的十八大以后，我國頒布了一系列文件指導數字鄉村的建設和發展，如《數字鄉村發展戰略綱要》《 數字鄉村發展行動計劃（2022—2025 年）》《數字鄉村標準體系建設指南》等，現已初步形成了自上而下的保障數字賦能鄉村振興的政策體系以及基礎性架構。2021 年《數字鄉村建設指南1.0》的公布，繪制了全國數字賦能鄉村振興整體設計和藍圖，數字驅動鄉村建設在全國范圍內加速展開。［5］2023 年，中共中央、國務院印發的《關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，明確了數字技術已成為實現鄉村振興新的有效引擎和持續動力。

二、數字賦能鄉村振興的問題分析

（一）規范層面：法制保障原則化

相關規范的呈現方式或者規范的設定目標在規制架構中處于核心位置。我國的數字鄉村建設仍處于初步探索階段，有關鄉村振興和農村數字精準扶貧的相關法律制度供給仍然不足，尚未形成完整系統的法治設計。《鄉村振興促進法》的頒布為數字賦能鄉村振興建設吃下了一顆“定心丸”，數字賦能鄉村振興得到了法律保障，做到了“有法可依”。農村扶貧以及鄉村治理要堅持政府主導、社會支持、自身努力、法治保障的“四位一體”工作原則，其中“法治保障”處于核心地位。而我國目前僅有一部《鄉村振興促進法》作為支撐，相關行政法規、部門規章、地方性法規以及專項法規配套不足，未能完全發揮法治穩定發展預期的作用。［6］鄉村振興涉及社會生活的方方面面，事關農民的美好生活，事關實現共同富裕這一大局，牽一發而動全身。

法律囿于其立法程序的冗雜、消耗時間長，因此法律的滯后性在“互聯網+”的時代越發凸顯，因此其必然在各領域存在較大的立法空白地帶。［7］我國在數字賦能鄉村振興建設、數字驅動鄉村建設方面已有頂層設計部署，但是要推動鄉村振興與數據的深度耦合，還需要具體細化的保障措施從而完善頂層設計。當前青島市、德清縣等地方政府已經制定了《數字青島2023 年行動方案》《數字鄉村建設規范》等地方性法律規范，但是從規范的內容來看并未強調重視協調《鄉村振興促進法》等上位法的內容規范，僅是對上位法內容的簡單承接。據農業農村部辦公廳、國家鄉村振興局綜合司公布的最新一批關于推介全國鄉村治理典型案例，以河北省邢臺市巨鹿縣、江蘇省鹽城市東臺市為典型代表的8 個縣市適應時代發展、緊貼治理實踐，探索數字化賦能鄉村治理新方式，更好滿足農民群眾對美好生活的需要。［8］但是從細節決定成敗的角度來看，鄉村振興戰略的實施需要有完備和細化的法治保障。我國數字賦能鄉村振興和鄉村建設仍處于試點和探索階段，試點先行區的典型實踐與案例并未在全國范圍內得到有效推廣，導致數字賦能鄉村振興具體領域的政策法規存在諸多不確定性，相關法律的實施也得不到保證，具有一定的局限性和滯后性。［9］因此各省市還必須因時因地制宜地制定鄉村振興法實施條例以及地方性規范，以確保與上位法銜接融洽。

（二）制度層面：治理模式和治理結構割裂化

在數字社會治理和建構的過程中，“數字政務”“數字城市”和“數字市民社會”等發展實踐中，涌現出了各數據平臺重復而獨立的情形，而“信息孤島”“信息割裂”等問題成為數字治理鄉村振興的新問題。［10］在數字鄉村政策擴散過程中，地方政府面臨著照搬外部經驗、依賴外部主體、注重形式擴散等一系列困境挑戰。政府數字化轉型戰略缺位，轉型意愿不強，且人才、科技、技術和治理結構呈現多重赤字，基層政府治理模式和結構單一僵化成為制約基層數字鄉村建設的主要瓶頸。

1.治理模式僵化

傳統鄉村治理以短期的運動式治理為特征，以行政主導、保守封閉和碎片割裂化為原則，由此產生了“強政府，弱社會”的基層治理模式。而數字賦能的鄉村振興驅動了基層鄉村治理模式的轉型升級，已經呈現出“政府—社會—個人”等多元主體共治的基層公共治理模式?，F實生活中基層政府常對于鄉村政府事務加以干預，地方基層自治組織的“行政化”趨勢也更加鮮明，傳統的政府主導型科層結構已經無法滿足多元治理的數字基層治理的需求。［11］鄉村與鄉村之間的邊界清晰，內部治理體系保守封閉。村民大都被束縛在各個鄉村內部，缺乏先進技術的學習通道，拘泥于傳統鄉村的治理模式與機制，缺乏與城市先進治理模式的對話與交流，最終導致整個鄉村治理體系的惡性循環。

2.治理結構僵化

鄉村內部縱向呈現出“蜂窩狀”結構，松散割裂，而橫向之間表現為鄉村與鄉村之間缺乏聯系?；鶎余l村松散分裂的治理現狀與數字社會的現代化飛速發展格格不入，阻礙基層社會數字化轉型。［12］例如對個人信息的采集，囿于數據的使用目的和收集部門不同，常出現同一數據重復采集的問題，導致同一數據的指標和分析結果也就存在出入，數據的公信力也會遭到村民居民的懷疑，從數據分享的角度來講，也無法得到共享?；跀祿搭^缺乏統一的收集和分析標準，不同基層鄉村政府部門間通常存在權責不清、職能交叉的問題，一度出現政策執行越位、缺位和失位等現象，掣肘數字鄉村治理的質量和效率。［13］

（三）價值層面：“數字弱勢群體”權利保障象征化

目前，我國對于鄉村數字弱勢群體權利的保障不足，農民在數字鄉村建設中的參與權、知情權、表達權、監督權等尚未得到充分保障，農民對數字鄉村建設的認知度、參與度和滿意度較低，農民的數字需求和利益訴求難以得到有效反映和解決。

1.農民對數字鄉村建設的參與度不高

一是部分基層政府的宣傳不到位，沒有打通從政策到落實的“最后一公里”。信息在傳遞過程中可能受到阻礙，導致農民無法及時了解信息，導致信息傳遞鏈條過長，而農民對于信息的傳遞還停留在傳統的印發宣傳冊、舉辦大型集會、村口小黑板等信息獲取方式上，導致信息傳遞效率低下，不能有效觸及目標群體；二是地方“數字弱勢群體”的存在制約其數字鄉村建設的參與。大部分農村呈現出“空心化”和“老齡化”的態勢，對于新興的移動設備不敏感、不理解、不接受，還有一部分經濟欠發達地區未開通網絡服務、教育程度低，部分村民不會使用數字移動設備，成為傳統意義上的“數字弱勢群體”。上述兩種情況導致了部分村民難以參與到數字鄉村建設的過程中來，缺乏有效的參與渠道和方式，對數字鄉村建設的規劃、設計、實施、管理等環節缺乏充分的發言權和決策權，以及對數字鄉村建設的成果缺乏充分的分享權和受益權。

2.對數字鄉村建設機制缺乏監督

一是信息不透明不公開，村民們難以獲取信息。當前大部分縣、市政府的相關信息通過“XX縣、XX 市政務公開網”的形式進行數據的云公開。而對于鄉村居民來說，移動設備資源和數字技術的缺乏導致了其信息獲取難，造成了比傳統的紙質公示更難獲取信息的窘境；二是缺乏有效的訴求表達渠道和方式，鄉村居民對于數字鄉村建設過程中存在的問題和困難，缺乏反饋和解決的機制。國家的一切權力源于人民，依靠人民，最終也要落實到人民，目前數字賦能鄉村建設過程中，鄉村居民缺乏表達訴求的“綠色通道”，制約數字治理真正嵌入到鄉村治理的過程中來，掣肘數字賦能鄉村振興的發展速度和進程。數字技術嵌入鄉村治理是提升基層治理效能的有效途徑，但是如何通過數字技術的轉型升級進一步優化基層治理體系，以及數字鄉村建設監督機制的優化升級，切實保障鄉村居民的參與權、知情權、表達權、監督權，仍是當前的一個難題，需要各地依據自身基礎條件進行探索。

三、數字賦能鄉村振興的邏輯理路

（一）理論邏輯：“數字賦能”鄉村振興是實現共同富裕的必由之路

在探索實現共同富裕的多元路徑中，“數字賦能鄉村振興”逐漸成為一個重要的議題。數字技術的發展為鄉村地區提供了前所未有的發展機遇。數字經濟代表著未來經濟的發展方向，是當前最重要的新型經濟形態。最近幾年，世界上各個經濟體都高度重視數字經濟的健康發展，如歐盟通過《通用數據保護條例》《人工智能協調計劃》《數字化單一市場戰略》等一系列戰略和計劃保障數字經濟發展的健康與穩定。［14］而中國式現代化的共同富裕是具有鮮明中國特色的“全面富?！保窗ㄎ镔|、精神、制度等方面的共同富裕在內的中國式共同富裕。［15］“‘一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村’，與黨的執政宗旨不符，也同社會主義的本質要求不符”，中國式現代化道路下，我國鄉村振興的發展不是閉門造車，不僅需要依賴于市場化和全球化，更離不開“算法”“神經網絡”等人工智能發展帶來的高度信息化。［16］通過數字平臺，鄉村的產品和服務能夠獲得更廣泛的消費市場；利用大數據和人工智能，能夠提高農業生產質量和效率，從而實現精準農業；數字賦能的嵌入還能增加農民參與公共事務的機會以及收益的合理分配。因此在中國式現代化道路下，依托大數據、人工智能等促進鄉村農業事業的發展，縮小與城市的貧富差距，共享數字經濟帶來的紅利成果，是實現共同富裕的必要路徑。

（二）歷史邏輯：“數字賦能”鄉村振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的必然選擇

從歷史的角度來看，“數字賦能”鄉村振興不僅是時代發展的產物，更是鞏固和拓展脫貧攻堅成果的必然選擇。在過去幾十年的脫貧攻堅歷程中，許多鄉村地區通過政策扶持和自身努力，實現了基本的脫貧。然而，脫貧只是第一步，如何“堅決守住不發生規模性返貧底線”，防止返貧和實現可持續發展是數字時代面臨的重要課題。

在過去一段時間里，數字技術在實現全面脫貧的過程中發揮了關鍵作用。一是數字經濟能夠催生農村文化產業新業態。農村傳統剪紙、捏泥人、秧歌等傳統文化遺產，能夠借助數字技術實現電子化、數據化，更加方便保存和傳播共享，同時依托數字技術在傳統文化基礎上衍生出游戲、直播、動漫等新興文化產業和產品；二是數字技術賦能精準扶貧。貧困往往意味著基本生存能力的剝奪而非僅為收入低下。因此中國特色的減貧道路經過不斷發展，不單單局限于救濟式的增加收入，在過去的鄉村扶貧過程中，我國采取了資源注入、發展經濟生產的開發路徑和權利路徑，再到實施精準扶貧、精準脫貧戰略的統合路徑。而利用數字技術能夠幫助鄉村居民精準推薦就業、精準扶貧等，鼓勵引導所有有勞動能力的人根據當地的資源發展生產，自給自足，并通過制定法規、政策保障貧困地區教育資源、加強社會保障等，進而為這些地區創造相對公平的生活環境。［17］此外，數字經濟還帶動了返鄉效應，促進鄉村人才的留存與回流，在數字經濟的帶動下，鄉村地區不僅能夠留住本地人才，還能吸引城市人才回鄉創業，形成人才聚集效應，進一步推動鄉村振興。而且為農村增加了勞動力，既能將農村資源充分利用起來，更能有效監測和預防返貧風險，實現精準扶貧，極大地改善鄉村居民的生活質量和福祉。

（三）實踐邏輯：“數字賦能”鄉村振興是鄉村振興戰略實施的經驗總結

實踐邏輯下的“數字賦能”鄉村振興，可以被視為鄉村振興戰略實施過程中的重要經驗總結。近年來，隨著信息技術的迅猛發展，數字賦能已成為深化鄉村振興、推動鄉村富起來的關鍵力量。數字賦能鄉村振興的過程中不僅是推廣大數據人工智能等新興技術的應用，更是對鄉村振興戰略實踐經驗的系統梳理和深化。從社會主義的本質出發，我國社會的發展應當為了人民、依靠人民，發展成果要由人民共享?！叭嗣窆蚕砭褪侨w人民不僅要共享國家權力，而且要共享國家的進步和發展?！卑l展成果的全民共享，是以實質公平為分配標準，體現了國家對整體和個體的雙重保障。［18］而數字技術在鄉村振興過程中的應用與實踐，自不必多言，其有效促進了鄉村產業升級和轉型。在社會治理和公共服務領域，數字技術的應用實踐也取得了顯著成效。以“湖南婁底市漣源市的互聯網+村級小微權力監督、提升鄉村治理能力和水平”“廣東省汕頭市建立村級小清單賦能鄉村大智惠”等為代表的清單制地方鄉村振興賦能新品牌，改善了鄉村治理和公共服務水平，實現了鄉村資源的有效管理，大大提升了鄉村的治理能力和公共服務水平的提升。［8］數字賦能鄉村振興是對以往鄉村振興戰略實施的歸納與整理，是為了應對新的發展情況與發展階段的戰略方針。因此應當對各類主體及其權利、義務、責任的制度安排作出相應變革和調整，從而實現基層治理的制度的體系化，以更好地充分凝聚社會公眾共同意志，實現發展成果全民共享。

四、數字賦能鄉村振興的法治進路

（一）政策賦能：制度供給與數字賦能鄉村振興整體設計

要想實現法治，前提就是用規則之治代替人治，脫貧攻堅法治即規則之治。公權主體嘗試利用“軟法”手段來調控社會治理，其中包括制定指南和行為準則，這些規范雖然旨在影響被規制者的行為，但其本身對被規制者不具有正式的法律約束力。因此應當加強數字鄉村振興和脫貧攻堅戰略的立法、政策制度的整體設計，充分發揮立法在鄉村振興和脫貧攻堅中的保障和推動作用。一是盡快回應前文《鄉村振興促進法》存在的爭議較大的熱點難題問題，以及在實操層面如何詳細全面操作的問題，針對數字賦能鄉村振興的設施建設、數字經濟、數字生活、數字治理等方面標準的制定進行細化和規范；二是在實踐過程中，要及時修改和廢止不適用的立法政策，盡快彌補還沒涉及的法律漏洞，可以將德清縣《數字鄉村建設規范》等地方標準作為范本進行推廣，對涉及基礎設施、產業設施、鄉村旅游等“三農”領域的具體內容詳細規范，以彌補當前頂層設計與地方規范銜接不當的問題；三是深化數字賦能鄉村振興體系建設試點，組織開展全國鄉村振興數字化建設和治理示范村鎮評比、創建，以點帶面，將評選出的地方區域數字賦能鄉村振興示范模板向全國推廣?！白园l社會秩序所遵循的規則系統是進化的產物，并且任何社會中盛行的傳統和規則的系統都是這一進化過程的結果”。［19］在此基礎下，各地方應當從本地的實際和需要出發，制定專屬于本地的數字賦能鄉村振興和數字助力脫貧攻堅的地方性法規、規章和地方特色數字鄉村建設標準，完善地方數字賦能規范與數字賦能鄉村振興上位法的銜接與融洽。［20］

（二）數字賦能：數字鏈接基層治理扁平化

“數字鄉村”的建設，需要重點著眼于數字化推動治理結構與治理能力的系統化轉型升級，旨在通過治理模式和治理結構的創新，構筑起數字化時代合作共治共享的網格化、精細化管理服務基層治理新格局，進而推進數字賦能扁平化治理新樣態。

1.治理模式扁平化

基層強則國家強，基層安則天下安。“自上而下任務下達”與“政治動員”等剛性的治理結構和漠視公共需求的“管制型”治理方式經實踐證明不可取。［21］應以基層鄉村社區的基本公共需求為導向，形成“基層群眾需求—基層群眾權益保障—基層權利需求滿足于實現”的良性循環。利用大數據治理平臺、微信群、釘釘群以及其他形式，創新數字賦能鄉村治理新模式，實現從傳統的基層鄉村行政性管理模式向基層社會服務性治理模式的轉變。［22］

2.治理結構多元化

數字技術的嵌入導致了政府與社會的關系被重新定義，權力運作模式也被改變，旨在構建更加扁平的治理模式和更為多元的治理結構。［23］扁平化治理旨在消除層級，由多層級治理轉化為扁平化治理，多元化治理的突破點旨在轉變治理模式，變原有單一治理主體為多元治理主體。［24］通過建立鄉鎮（街道）與村（社區）之間的聯席會議制度，定期召開工作會議，推動上下級、橫向之間的溝通協調，交流經驗、協商解決問題。借鑒并推廣佛山市基層市域社會治理現代化進程中“1+3+X”（“1”是指鎮機關黨組織，“3”是指村居三級黨建網格，“X”是主要是指教育系統、公資系統、“兩新”組織）的多元主體協作治理結構。［25］結合基層鄉村實際，破除原有的行政化基層治理壁壘，有效實現基層治理成果全民共享，豐富“中國之治”的理論內涵，提高數字賦能鄉村振興的治理效率和質量。

（三）平臺賦能：以“數字協同”強化權利保障

1.充分發揮農民在數字鄉村建設中的“主人公”角色

個體人權的關鍵是生存權，生存權是每個人最重要和最基本的權利，它包含了生命安全和基本生活條件得以保障的權利。之所以要堅決打贏脫貧攻堅戰，實現鄉村振興，就是為了保障那些偏遠貧困地區的人民能相對公平地享受發展權，因此要切實保障農民在數字鄉村建設的過程中真正參與進來。一是政府要加大宣傳，并進行相關的數字培訓提升農民數字技能素養，真正打通政策實施到人民享受的“最后一公里”?？梢葬槍Σ煌挲g段和不同需求的農民，開展定制化的數字培訓項目，幫助農民實現計算機操作、“互聯網沖浪”以及智能機應用等基本操作。同時，基層政府可以與企業、教育機構和社會組織合作，共同推進數字鄉村建設的宣傳和培訓工作。通過整合各方資源，形成推廣數字技術和提升農民數字素養的強大合力；二是通過政府補貼消除部分“數字弱勢群體”的存在。囿于農村老齡化以及空心化現象的存在，衍生了大量數字弱勢群體，這部分群體主要涵蓋老年人、教育程度低以及貧困的農民。因此不僅要開展數字教育，讓農民會用數字產品與服務，還要通過財政、稅收補貼等形式讓群眾用得起。可以通過基層統一采購、給予補貼或者減免稅收的形式減少“鄉村數字弱勢群體”數量的存在。

2.建立健全數字賦能鄉村建設的全面監督機制

一是提升信息透明度。提高鄉村治理的有效性，關鍵在于信息傳遞的公開透明。建立統一的可視化綜合治理平臺，將各治理主體和城市居民接入統一的數字運營平臺，進行可視化展現和可視化推送，實現信息推送到每一個人。此外，政務數據平臺不能僅作為基層政府和組織唯一的信息公開平臺，考慮到部分“老年人”“殘疾人”等其他的數字弱勢群體的存在，可以通過“云廣播”“云展示”“云屏幕”方式進行信息公示，即通過鄉村大屏幕、廣播以及機器人等形式進行信息公示，從而提高鄉村治理和鄉村建設信息的透明度；二是搭建鄉村公共數字化平臺。如何暢通和規范群眾的訴求表達、利益協調、權益保障通道，是群眾最為關心的事情，也是法治建設的重點和難點；三是探索“黨建引領+數字賦能+信息共享”治理模式，圍繞基層治理和村情實際，系統開設鄉村治理數字模塊，采用信息化技術手段，了解人民群眾需求、聆聽群眾聲音，了解“每家每戶”在數字賦能鄉村振興過程中的個性化需要。通過搭建數字化的政務服務平臺，以推進數據資源共享，利用云廣播系統、互聯網政務廣播系統等，解決治理主體和農民雙向信息滯后問題，從而能夠為鄉村居民提供全方位、多領域、深層次的服務。可以讓更多農民及時申請農業補貼和災害補貼、農業貸款福利以及其他福利事項，讓農民在數字賦能鄉村過程中“有平臺可發聲”“有平臺可監督”“有平臺可參與”。

五、結論

數字技術、人工智能技術的發展，克服了傳統的時間與空間界限。數字技術對于鄉村的治理和發展已經產生了巨大的作用，提高了農村的生產效率、促進了農村產業結構的升級。通過加快制定專門數字鄉村振興法律規范，完善制度供給與數字賦能鄉村振興整體設計；推進數字賦能扁平化治理新樣態和鄉村治理能力“數智化”，完善信息化支撐的基層治理平臺，實現鄉村數字治理能力和治理結構的系統與完善；充分發揮農民在數字鄉村建設中的“主人公”角色，并建立健全數字賦能鄉村振興的全面監督機制，提高數字賦能鄉村振興的權利保障。通過政策賦能、數字賦能和平臺賦能，共同促進數字技術和鄉村振興的耦合，激發鄉村振興的發展活力。