中國糧食安全：內涵、挑戰和對策建議

云中馬

摘 要：糧食安全既是“推進國家安全體系和能力現代化”的戰略基礎，也是中國農業發展的壓艙石［1］。從古至今，糧食對于一個國家生存和發展都極為重要。在外部風險、挑戰以及內部問題并存的背景下，中國糧食安全問題愈發嚴峻，成為學者們研究的重點。基于黨的二十大報告中提出的“推進國家安全體系和能力現代化”戰略指導下，來闡釋中國糧食安全的新內涵，研究糧食安全面臨的新挑戰，同時提出現階段解決糧食安全問題的對策建議［2］。

關鍵詞：中國糧食安全；國家安全體系；能力現代化

中圖分類號：C934文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００05 — ０7

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中強調“推進國家安全體系和能力現代化”，說明邁入新征程階段的中國對國家安全的要求達到一個新階段。糧食安全是國家安全的重要基礎［5］，也是國家安全體系的重要組成部分（見圖1）。從2020年開始，世界糧食生產接連受到新冠疫情、俄烏沖突、惡劣的氣候變化等多重因素的持續影響［7］，導致全球糧食供給前景不容樂觀，而中國作為人口大國，自然要保證糧食的有效供應，保證糧食安全是今后黨和國家工作的重中之重［6］。

二、基于“推進國家安全體系和能力現代化”戰略視角下中國糧食安全的內涵

（一）糧食安全的內涵

糧食既是國家經濟發展的物質基礎，也是人民生存的重要保障。早在20世紀70年代初期，國際上就提出了“糧食安全”這個概念。而隨著世界經濟水平的發展，到了20世紀80年代初期，聯合國糧農組織對“糧食安全”的定義進行了修改，改為“所有的人在任意時間都能通過支付的手段來獲取足夠、健康、干凈和有營養的糧食，從而保證其可以健康的生活”［3］。

2021年盡管受到新冠疫情的影響，在黨和人民的團結奮斗、齊心協力下，中國糧食生產實現了連續第18次豐收，同時這也是總產量超過1.3萬億斤的第七個年頭，糧食生產呈現出穩定的狀態。我國人民對糧食的需求已經不局限于吃飽、吃好，而是追求更高級的享受。糧食安全的內涵自然也會隨著人民需求的變化而發生改變，主要矛盾表現為高質量糧食的供給不平衡和不充分，因此，糧食安全需要實現治理體系和治理能力的現代化，為實現中國式現代化奠定基礎。

（二）“國家安全體系和能力現代化”所包含中國糧食安全的新內涵

在當今國際局勢愈發紛繁復雜的情況下，習近平總書記在黨的二十大報告中提出要“推進國家安全體系和能力現代化”，這是黨和國家根據國際國內的客觀實際情況而作出的正確決定［21］，也是國家和人民享受更加高質量生活水平的重要保障。“推進國家安全體系和能力現代化”其內涵是在保證國家安全、社會穩定的情況下來建設平安中國［23］。而糧食安全恰恰是國家和社會穩定的基礎，在國家安全體系中發揮著中流砥柱的作用。所以要將糧食安全的內涵置于“國家安全體系和能力現代化”這個更大的視野中來進行論述。

1.以大食物觀保障中國糧食安全

在中國糧食安全面臨新形勢的大環境下，大食物觀的提出，成為中國糧食安全體系的重要內容。習近平總書記在2022年指出要樹立大食物觀［4］，以滿足中國人民更加多樣化的食物需求［15］。由此得出結論，傳統糧食安全內涵的外延得到擴展，從傳統的糧食安全向食物安全轉變，不光要保證總量安全，更要注重質量安全，這也與世界上糧食安全的概念愈加契合，從更廣的視角來研究、保證糧食安全。

首先，中國人民飲食結構發展多元化以滿足享受更加優質的社會生活需要，這就要以“大食物觀”為戰略支撐［26］。幾千年來，中國人民的傳統主食有水稻、小麥、玉米等，但隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，“食物”這個詞的含義已經外延至包括肉類、乳制品、蔬菜、水果等，飲食種類更加多樣化。在這種形勢下，通過“大食物觀”戰略來保障人民的飲食需要，合理膳食，從而保證糧食安全。

其次，中國自然資源豐富，為推進“大食物觀”提供物質基礎。自然環境氣候多樣化決定了中國人民飲食多樣化。而中國豐富的自然資源提供了足夠的食物資源，滿足了中國人民復雜的飲食需要［27］。

2.糧食安全重心立足中國國內

中國糧食安全作為中國國家安全體系的子集，更多的是立足于國內，激發作為世界農業大國的農業生產力的潛力，在保證滿足國內糧食需求的情況下，探索、生產出更加優質、更加安全的糧食［24］。當今世界正經歷百年未有的大變局，西方等國家破壞世界穩定并不斷和中國制造貿易摩擦和矛盾，因此在今后的國際貿易中，很可能會出現以西方發達國家限制對中國農產品貿易的行為。因此保證糧食安全要立足于國內，要依靠自身力量端牢自己的飯碗，有了糧食安全，中華民族偉大復興才有物質保障。

3.糧食安全治理現代化

“推進國家安全體系和能力現代化”意味該體系所有部分的現代化，糧食安全治理的現代化自然就提上了日程。首先，糧食安全治理政策專業化［13］。在充分咨詢專家、專業團隊的基礎上，要廣泛吸納人民群眾的智慧。通過多方面的信息匯總，來對糧食安全治理政策的合理性和可行性進行驗證，最終保證其在中華大地上有序推行。其次，糧食安全治理結構合理化。政府各部門在保障國家糧食安全的過程中需要高度的協作和配合，提高糧食安全治理的效率。其關于糧食安全治理職能劃分應當更加清晰、明確，從而更好地推進糧食安全治理現代化。最后，糧食安全治理方法科學化。科學技術因素對于糧食安全治理越來越重要，主要體現在關于糧食信息的收集、糧食的管理系統以及關于糧食信息政務的公開等方面。通過科技賦能糧食安全治理體系，充分發揮技術政治的優勢，推進糧食安全治理體系現代化［25］。

三、基于“推進國家安全體系和能力現代化”戰略視角下中國糧食安全面臨的問題和挑戰

隨著中國步入社會主義現代化強國建設新征程，所面臨的風險和挑戰也更加多元。“推進國家安全體系和能力現代化”正是為了應對更加復雜多變的風險和挑戰，其中糧食安全乃是重中之重。只有在保證中國糧食安全的前提下，才能更穩地走好中國偉大復興之路。盡管中國糧食總產量連年增長，但還是遇到以下諸多問題和挑戰（詳見圖2）：

（一）糧食供求失衡及糧食進口增加帶來的結構性風險

雖然“十四五”時期中國糧食生產處在一種平穩的狀態，糧食總產量也在逐年提升，但是由于中國人口基數大以及生活水平不斷提高，對糧食的需求量也與日俱增［20］。顯然，中國人民糧食需求量的增長速度已經超過中國自身糧食生產總量的增長速度，平衡被逐漸打破。2021年，我國糧食產量為68285萬噸，比2020年增加了1336萬噸。從2016年到2021年這五年間，中國糧食總產量增長了3.39%，而近五年來中國人均糧食消耗量增長了10.54%，顯然中國糧食總產量的增長速度已經大大低于中國人均糧食消耗量的增速，導致國內糧食供給不能有效滿足中國人民與日俱增的糧食需求。中國糧食供求缺口因此增大，糧食供需壓力增大，國家糧食安全受到威脅。

中國國內的糧食需求缺口增大自然導致進口糧食總量增加，而糧食出口量從2019年開始逐漸下降（見圖3），糧食進出口的比例嚴重失衡。在進口的糧食品類中，對大豆的依賴程度最高，占總進口量的58.6%，而進口美國大豆數量占總進口大豆數量的33.47%。另外對玉米等品種的糧食進口依賴程度也比較高。這說明我國糧食進口的品種比較單一，糧食進口來源國家也以美洲國家為主。中國對外糧食進口的過度依賴增加了中國糧食安全遭受外部風險影響的幾率。在未來，以美國為首的西方國家為了遏制中國發展，極有可能通過糧食這個“關鍵命脈”來限制中國，這樣必然會對中國國家安全帶來巨大威脅。

（二）農業基礎設施較為落后及土地資源短缺且利用率低

中國農業基礎設施仍然較為落后，雖然國家投入了大量資金建設，但后期獲得的收益卻較低。拿水利設施來說，全國擁有完備的灌溉設施的農田數量不足50%，同時擁有完善的排水設施的農田占比也較低［9］，一旦遭遇旱災、洪澇等自然災害，必然會給農業糧食生產帶來巨大的損失。據統計，中國糧食生產平均每年因為受到自然災害的影響損失逾5000萬噸［8］。

中國農業發展正處于轉型改革時期，在轉型升級的過程中暴露出土地資源短缺的問題。中國正在大踏步的邁入現代化，需要大量的土地進行開發。在城市化率越來越高的同時，農村耕地流失的速度也在加快，已經逐漸接近耕地紅線。其次，農村耕地的質量也在持續下降。對耕地過度使用化肥和農藥——使用質量較差的化肥和農藥給土壤造成了嚴重損害。農村周圍的工廠所排出的有害物質也會對糧食種植產生影響。最后，農村人口流失嚴重導致在農村從事耕作的職業農民越來越少，土地的棄耕率偏高。而農民年齡結構也逐漸向老齡化傾斜，“青壯年”農民占比極低，這很大程度上降低了中國農業糧食的生產能力。

（三）種糧成本逐漸提升并降低農民種糧熱情

中國農業經營的主體仍然是小農戶，數量達到98%。中國農民的種糧熱情和積極性很大程度上受到農業經營所獲收益影響。最近五年，雖然糧食價格趨于穩定，但是農業生產成本卻是與日俱增，這樣使得糧食種植收益逐年減少，損害了種糧農民的利益，降低了種糧農民生產積極性和熱情［10］。種糧成本上升主要受到農業生產資料價格、土地成本以及人工成本這三個方面的影響。

1.農業生產資料價格上升

農業生產資料主要包括農藥、種子、化肥等要素。化肥由于受到新冠疫情影響減產、國內存量貧乏、原材料價格上漲等因素的聯合影響［11］，供求關系發生改變，國內外需求旺盛，因此價格上漲最為顯著。化肥是農民種糧的必需品，屬于種糧農民的主要支出，化肥價格上漲必然導致種糧農民生產成本上漲，壓縮了小農戶的種糧收益，使得本就綿薄的收入變得更加微少。

2.土地成本上升

2021年全國范圍內很多省種糧土地的租金都有不同程度的增加，大趨勢是北方種糧地租大多上漲，而南方各省地租基本保持平衡。就不同種糧土地來說，玉米地的租金漲幅最大，可能與種植玉米農戶增多有關。其他種糧土地租金上漲并不明顯。

3.人工勞動成本上升

中國糧食收割人工成本總體上呈現出一種每年遞增的狀態。但不同地區的增長幅度不同，經濟發達地區增長幅度一般較大。比如2021年江蘇省糧食人工勞動成本提高了大概30%。而湖北省2021年糧食人工成本甚至出現了小幅的下降。

受到以上三個主要方面的影響，使得種糧農民的種糧毛利潤與種糧成本差值越來越少，種糧所獲收益甚微，這很大程度上打擊了小農戶的種糧積極性。一些青壯年農民背井離鄉去城市打工，農村種糧人口減少進而導致農村土地荒廢現象增多，從而影響中國整體糧食產量。

（四）糧食損失與糧食浪費現象嚴重

糧食損失和糧食浪費對糧食供給體系產生直接的負面影響，對糧食安全造成威脅。在貯存、運輸、加工的過程中，糧食都會產生損耗。而在餐桌上，人們主觀浪費也導致糧食大量損失。據中國國家糧食和物資儲備局統計，中國每年糧食因為貯存、流動和消費損耗超過3500噸［22］。另外，中國城市餐飲行業每年僅飯桌上浪費食物就高達驚人的1800萬噸。綜上所述，中國每年約有5300萬噸糧食因為各種原因被損耗和浪費，這些糧食抵得上1.1億人1年的口糧，令人感到震驚之余也感到痛心。

中國人民日益美好的生活需要使人們對食物質量要求越來越高，這從某些方面導致了浪費食物的現象日益加重。在未來如不采取有效措施制止，這種浪費趨勢會變得更加嚴重。

（五）極端氣候、自然災害影響糧食供給體系的穩定性

由于生態環境治理滯后，導致全球極端天氣逐年增加，給農業生產增加了羈絆。自然災害的發生會對農業帶來致命的打擊，會造成糧食大面積的欠收、減產，甚至絕收。根據中國應急管理部發布的2022年前三季度自然災害情況可以看到，中國自然災害以洪澇、干旱、風雹、地震和地質災害為主，臺風、低溫冷凍和雪災、沙塵暴、森林草原火災等也有不同程度發生，農作物受災面積達到11617千公頃。2022年，受副熱帶高壓偏強偏大和拉尼娜現象等影響，中國平均氣溫偏高，中東部地區夏季出現1961年以來最強高溫過程，造成較為嚴重干旱災害。持續的高溫少雨，對中國農業生產造成巨大影響。發生頻次增多的極端氣候和自然災害已經嚴重威脅到中國糧食供給體系，中國糧食安全道路又多了一條攔路虎。

四、基于“推進國家安全體系和能力現代化”戰略視角下中國糧食安全的對策建議

（一）通過政策和制度改革推進國家糧食安全治理體系和能力現代化

推進糧食安全治理體系和能力現代化需要國家從宏觀層面通過政策和制度的手段保證糧食供給體系的正常運行。通過穩定、連續、精準、有效的政策和制度才能更好地保證糧食安全，這主要包括糧食價格政策、糧食進出口限制政策、糧食儲備政策［12］。

1.糧食價格政策

糧食價格趨于穩定，種糧成本卻逐漸上升，農民種糧動力嚴重不足。政府需要通過以下幾種不同糧食價格政策來提高農民種糧熱情。

（1）糧食價格補貼

中國政府應該用市場化政策來加大對種糧農民的糧食價格補貼的力度，調動足夠的資金，促使種糧農民收入得到進一步改善，調動種糧農民的積極性，提高糧食產出的數量和質量。

（2）良種補貼

為了更大可能地增加種糧農民收入，與價格補貼政策相配套的還有良種補貼政策。中國政府應當繼續加大良種補貼政策力度，以此為杠桿，在全國范圍內推動種糧農民種植高質量作物，進一步提高糧食產出質量。

（3）糧食托底收購價格

為了維護種糧農民切身利益，要把底線思維貫穿于糧食價格政策實施的全過程。中國政府在全國范圍內運用大數據技術對產糧大區的重要糧食來擬定一個符合其客觀價值的價格。即使此種糧食遠低于市場價格，政府通過中介企業來對這種糧食進行收購，附帶額外支出均由政府承擔，這樣從根本上降低了農民種糧的風險，切實保障其利益。

2.糧食進出口政策

中國糧食進口量巨大，出口量少，表現為“進多出少”的結構特點。中國每年從國外進口大量糧食，形成依賴性，增大了自身外部風險。

為了應對糧食進口風險，首先，應當控制進口糧食數量過快增長，鼓勵和扶植中國國內的相應糧食的種植和高質量發展，增強自身自給自足的能力，從而更好地應對風險。

其次，增加糧食進口來源國數量。中國的大豆、玉米、小麥很大一部分從美國進口，應當增加這些大宗商品進口來源國的數量。通過擴大全球糧食貿易業務范圍，漸漸擺脫對世界農業強國糧食的依賴，優化糧食進口通道的多樣性。

最后，優化糧食進口風險預警機制。中國政府需要對全球糧食市場進行無時不刻的監視，運用現代化科技手段，比如大數據技術，來分析糧食進口風險，從而準確、合理制定出糧食進口風險規避預案，提高糧食進口的安全性。

3.糧食儲備政策

糧食儲備政策的核心任務是維護糧食市場的穩定，以達到保證糧食安全的目的。

首先，糧食儲備的全過程涉及政府多個部門，需要通過合理的政策將多個部門協同起來辦好糧食儲備，這樣才能提高糧食儲備管理的效率。

其次，私人企業、民營企業、農戶糧食儲存量占總存儲量比例很低。政府需要通過財政政策并動用財政資金通過補貼、貸款的形式對各省、市、縣（區）的政府部門進行補貼，層層下發至私人企業、農戶等手中，鼓勵這些企業及農戶等進行糧食儲備，做到“藏糧于民”，以增強社會面糧食儲備能力，提高糧食安全的韌性。

最后，讓糧食儲備政策保持靈活性。政府需要對糧食市場進行跟蹤監管，用大數據技術進行統計分析，當糧食市場出現劇烈震蕩時，通過科學“放糧”政策或者“收糧”政策，從宏觀上來起到穩定糧食市場的作用。

（二）實現糧食生產供給能力現代化

在中國糧食“進口多，出口少”的大背景下，中國糧食安全的下限取決于中國自身糧食生產供給能力。推進糧食生產供給能力現代化，可以從增加耕地總數并提高耕地質量、增強糧食畝產能力和質量以及加快培養新型現代化農民等方面入手。

1.增加耕地總數并提高耕地質量

中國在堅守18億畝耕地紅線的同時，可以適當增加耕地總數。耕地總數的增加可以大量增加糧食產量，做到“藏糧于地”，提高糧食生產能力［14］。

在增加耕地總數的同時，還應當繼續提高耕地質量。首先，加強政策宣傳做好種糧農戶的思想工作，鼓勵他們樹立耕地保護觀念，走可持續種糧之路。其次，繼續推進高標準基本農田建設。優化高標準基本農田布局，增加提升耕地質量的財政投入并運用大數據技術監測耕地質量，同時堅守“五不批準”“六不批報”等原則。只有建設出更多現代化高標準農田，才能逐漸提高中國耕地總體質量。

2.增強糧食畝產能力

（1）科學適度使用化肥

中國化肥使用總量連年增長，導致中國單位農用土地使用化肥量嚴重超標，降低了農田土地質量。中國政府應當推動化肥科學適度使用，與其他種類肥料混合使用，改變施肥的比例和用量。

比如種糧農民可以在農業科學理論指導下適度使用有機肥和微生物肥料，這樣不僅降低了化肥使用比例還能改善種糧地土壤質量，保證糧食作物的健康生長。

（2）提高種糧業抵御自然災害能力

首先，中國政府可以運用先進的氣象衛星技術，來幫助提高農業預防和抵御自然災害的能力。其次，政府需要繼續推動農業基礎設施建設，使其逐步完善，從而提升種糧業整體性、系統性抗災能力。

（3）建設高效能的灌溉系統

中國農業灌溉表現為不均衡、不充分的特點。針對這些問題，政府需要加大對灌溉設施建設的扶持和投入，特別是對有丘陵、山地的中西部地區要重點攻堅，以解決農業灌溉與種糧業之間的矛盾，建成高效的現代化灌溉系統，提高糧食畝產能力。

3.恢復和發展供銷社

2022年中央一號文件提出要全面恢復供銷社。以重建基層供銷社為基礎，把小農戶和供銷薄弱環節作為改革重點，將本地的小農戶、種糧大戶以及農民合作社吸納進供銷社系統，為他們提供更優質廉價的農資、便利的糧食流通、充足的糧食補貼，從而更好地為種糧農民提供農業社會化服務，以提高其種糧積極性。

（三）樹立新型糧食安全觀

在大食物觀背景下，中國糧食安全不只要在政府政策上下功夫，還要轉變政府及人民對待糧食問題的思想態度，讓糧食安全觀念深入人心［16］。

1.“糧食安全”觀念轉變

在“推進國家安全體系和能力現代化”背景下，首先，“糧食安全”概念有了新的內涵。新中國成立70多年以來，中國人民在中國共產黨領導下已經告別了吃不飽飯的境遇，因此，今后中國人民追求的是更加美好的、以高質量食物為基礎的生活。現階段在制定中國糧食生產預算時，要提前調查國內糧食生產情況、糧食市場環境、糧食產區生態環境、國際糧食市場形勢等方面，從而保證獨立自主、安全生產、有序流通、科學儲備，在滿足中國國內基本供求基礎之上，通過國內國際雙循環來補足人民群眾全方位的需求。其次，中國人民飲食條件越來越好，飲食結構已經發生了很大的改變，粗糧、小麥、稻谷等攝入比例一直呈下降趨勢，而各種肉類、各種豆制食品、各種蛋類、各種乳制品攝入量大大增加。隨著近年來“人造肉”等新新事物的出現，會打破原有人們對“糧食”的定義。

2.推動“糧食安全”觀念深入人心

首先，黨和政府通過會議精神和政策宣傳逐級對種糧農民進行“糧食安全”宣講，讓他們感受到“種糧光榮”，認識到糧食安全對于中國的重要性，調動種糧農民積極性，從而更好地保證糧食生產。

其次，在不同層級學校內開展“糧食安全”宣講活動也是很有必要的，其中高校宣傳應成為重點。高校大學生作為社會消費的生力軍，浪費糧食的現象也屢見不鮮。因此，通過在高校內開展愛惜糧食主題的宣傳可以很大程度上教導、警示高校學生，減少浪費糧食的現象。比如，筆者的學院就開展了所謂的“糧心計劃”活動，同學們都積極參與，起到了不錯的效果。

最后，政府公務人員更要深入貫徹學習“糧食安全”現代化內涵，避免和杜絕公務活動過程中浪費糧食、鋪張浪費的現象發生。在節約糧食上要起到表率作用，帶頭減少糧食浪費。

（四）堅決打擊破壞糧食安全犯罪

近年來，破壞糧食安全的犯罪逐漸增多。中國糧食安全不僅有內部隱患，也存在外部威脅。對于危害糧食安全的犯罪，中國政府應當做堅決斗爭，實行高壓政策，重拳懲處不法分子、不法行為。

1.嚴懲糧食生產犯罪

中國政府依法嚴懲國內涉及糧食生產犯罪，主要包括生產和售賣假冒低劣農資犯罪活動、非法占用耕地犯罪活動［17］。在涉及農資犯罪中，對于銷售假種子等犯罪應當重點查處，無情打擊。中國公安部開展的“昆侖2022”行動就取得了非凡戰果。

2.嚴防走私

（1）嚴防農副產品走私

無論是走私入境還是走私出境農副產品，都會對中國糧食安全產生巨大危害。外來流入的走私糧食會對中國國內糧食市場造成巨大沖擊，嚴重損害種糧農民、糧食收購企業的利益。這要求中國海關、邊防對出入境的農副產品必須嚴格把關，嚴防農副產品的走私。

（2）嚴防土壤走私

最近10年，土壤走私案件逐漸增多。比如最近的阿拉山口就查獲了3.3噸外來土壤，而在銀川空港口、廣州珠海水域、深圳灣口等地都曾查獲過土壤走私的案件。土壤中可以夾雜各類種子、蟲卵、細菌和其他微生物［18］，甚至可能夾藏境外勢力研究出的“生化武器”。一旦這些土壤運往中國腹地，通過土壤傳播到中國土地上，可能會危害中國糧食作物的生長，甚至導致絕收，嚴重威脅中國糧食安全，后果不堪設想。所以，政府要重視土壤走私這類犯罪，萬不可掉以輕心。

（3）嚴防動植物走私

動植物走私也會對中國糧食安全構成巨大威脅［19］。將中國國內優良糧食作物品種走私到外國去嚴重損害了中國糧食的利益。而境外來的動植物由于在中國國內不存在天敵，如果走私到中國后必然對糧食作物生長帶來嚴重影響。因此，中國海關要嚴格審查，嚴厲打擊、嚴防走私行為。

五、總結與展望

隨著中國式現代化的推進，糧食安全成為“推進國家安全體系和能力現代化”的關鍵一環。在國際形勢越發嚴峻情況下，糧食安全也愈發重要。

在中國共產黨的領導下我國已經全面建成小康社會，中國人民基本不存在吃不飽飯的問題，但是隨著中國式現代化的推進，對糧食質量和數量提出了更高的要求。因此黨和國家在保證糧食安全的同時還須兼顧滿足人民日益美好生活的需要，走獨立自主的中國式現代化農業發展道路，積極建成富有中國特色的農業強國，為國家和民族的興旺、安全奠定基礎。

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〔責任編輯：秋 水〕