論習近平法治思想中的嚴格執法觀

李志慶

摘 要：黨的十八大以來，習近平總書記圍繞嚴格執法進行了系列論述，形成了特點鮮明、邏輯嚴密的理論觀點體系。習近平法治思想中的嚴格執法觀汲取了中華傳統法律文化中的執法思想，也是對馬克思主義法治理論中國化成果的傳承和創新。習近平法治思想中的嚴格執法觀產生是全面推進依法治國、建設法治中國的根本要求，是推進依法行政、建設法治政府的必然遵循，也是對執法不嚴等執法實踐問題的積極回應。習近平法治思想中的嚴格執法觀可以概括為核心要義、實踐要求和制度保障三個方面的主要內容。

關鍵詞：習近平法治思想；嚴格執法；法治政府

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００12 — ０5

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，首次提出習近平法治思想，并將這一思想明確為全面依法治國的指導思想。在這次會議上，習近平總書記概括了推進全面依法治國工作應重點抓好的“十一個堅持”，被視為習近平法治思想的主要內容。其中，“第八個堅持”勾畫了新時代全面依法治國的基本格局，指出了推進全面依法治國的四個重要環節，并明確了各個環節的主要要求，提出要“堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。［1］P4在四個環節中，執法上啟立法、下接司法和守法，是法律實施的主要環節，也是法治中國建設的關鍵部分。嚴格執法是習近平總書記依據我國執法實踐提出的重要要求，也是推進法治政府、法治社會和法治國家建設的重要遵循。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞嚴格執法進行了系列論述，形成了特點鮮明、邏輯嚴密的理論觀點體系。本文將從歷史淵源、產生背景、主要內容等視角對習近平法治思想中的嚴格執法觀進行研究闡釋，以期促進習近平法治思想的學習宣傳和貫徹落實。

一、習近平法治思想中嚴格執法觀的歷史淵源

習近平法治思想中的嚴格執法觀是馬克思主義法治理論與中華傳統優秀法律文化相結合而產生的理論成果，深刻汲取了中華傳統法律文化中的執法思想，也是對馬克思主義法治理論中國化成果的傳承和創新。

（一）先秦時期的嚴格執法觀

在我國，嚴格執法思想最早可以追溯到春秋戰國時期。記載春秋時期齊國宰相管仲思想的《管子》一書最早對嚴格執法理念進行了闡述。《管子·立政篇》指出“立事者，謹守令以行賞罰，計事致令，復賞罰之所加。有不合于令之所謂者，雖有功利，則謂之專制，罪死不赦。”［2］48其不僅闡明要嚴格依據法令施行賞罰，而且違反法令取得功績的行為更要嚴懲，實際上強調了嚴格執法在國家治理中的重要性和實施要點。戰國時期著名的軍事家、政治家、改革家吳起在楚國施行變法時，提出要“明法審令”［3］P202，意圖在明確和公開法律的基礎上，推進依法行事和令出必行。法家重要代表人物商鞅非常重視法的執行，他指出圣明的君主應“法必明，令必行”［4］P158，強調“有法不勝其亂，與無法同”，［4］P85認為有法不行等于無法。在執法的具體理念上，他提出“刑無等級，自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦”。［4］P142在執法的具體實踐中，他謹遵嚴格執法原則，對于觸犯律法的勛貴嚴格執行刑罰，甚至因太子觸犯律法而“刑其傅公子虔，黥其師公孫

賈”［3］P215。在韓國主持變法的申不害也非常重視法令的執行，他在回應韓昭侯“法度甚不易行也”的問題時，指出“法者，見功而與賞，因能而受官。今君設法度而聽左右之請，此所以難行也。”［5］P638實際上是建議君王應拒絕左右人的請求，嚴格依照法律規定，按照功勞行賞、依據能力授官。慎到提出“治國無其法則亂，守法而不變則衰。有法而行私，謂之不法。以力役法者，百姓也；以死守法者，有司也；以道變法者，君長也。”［6］P9既指出了法在國家治理中的重要性，又指出要防止徇私枉法，還從百姓、官吏、君主三個身份界定了人與法之間的關系，強調執法者要嚴格執法、誓死捍衛法律的施行。韓非子將嚴格執法視為君主治理國家的必然要求，提出“夫令必行，禁必止，人主之公義也。”［5］P264在如何嚴格執法上，韓非子一方面提出“賞罰不信則禁令不行”［5］P590，指出法令的實施必須以嚴格遵照法律執行賞罰為前提；另一方面提出“法不阿貴，繩不繞曲。法之所加，智者弗能辭，勇者弗敢爭，刑過不避大臣，賞善不遺匹夫。”［5］P75要求嚴格公正執法，而不應以執法對象的高低貴賤而有所差別。

（二）秦至明清時期的嚴格執法觀

西漢廷尉張釋之強調不能以君王的喜惡而破壞法令的執行，要通過嚴格執法來使法令取信于民。漢文帝以御馬被驚處罰太輕而欲加重犯者，張釋之勸阻說“法者，天子所與天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。”［7］P1769太子入司馬門不下車，張釋之追止不準入殿門，并依法“劾不下公門不敬”。［7］P1768唐太宗指出， “法者，人君所受于天，不可以私而失信”“事須畫一”“一段于律”，強調要不分親疏貴賤，嚴格秉公執法。唐朝王勃提出“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”，［8］P160強調法律一經制訂，有違犯法律的就一定要懲治，命令一經發出，只有堅決執行而不能收回。北宋名臣包拯認為“法令既行，紀律自正，則無不治之國，無不化之民，在陛下力行而已”，［9］P14強調嚴格執行法令是國治民安的必由之路。明朝內閣首輔張居正指出“蓋天下之事不難于立法，而難于法之必行”，［10］P40強調只有“刑賞予奪，一歸之公道……法所當加，雖貴近不宥；事有所枉，雖疏賤必申”［10］P3才能實現政通人和。清末法學家沈家本指出“法立而不行，與無法等，世未有無法之國而長治久安也”，［11］P34強調法治建設的重點在于嚴格執法，有法而不得施行，與無法無異。

（三）新中國成立后的嚴格執法觀

毛澤東同志將執法與守法結合在一起，強調要認真守法、嚴格執法。他指出：“一定要守法，不要破壞革命的法制……我們要求所有的人都遵守革命法制。”［12］P71具體到憲法執行領域，他在新中國第一部憲法出臺前強調：“這個憲法草案是完全可以實行的……通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。”［13］P328實踐中，毛澤東同志也在黃克功、劉青山、張子善等案件中，拋卻人情的考慮，做到了嚴格執法。鄧小平同志尤為重視法制建設，他在1978年12月的中央工作會議上發表《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話，明確提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的社會主義法制建設十六字方針。其中， “執法必嚴”是指執法機關和執法人員必須嚴格按照法律規定行使執法權，“違法必究”是指要對一切違法行為追究法律責任，二者均闡明了嚴格執法的要求。江澤民同志指出，“社會主義民主和法制建設進程中的突出任務就是要嚴格執法，樹立社會主義法制的權威，各級黨委和政府都要模范地執行憲法和法律，防止和糾正以言代法、以權壓法、干擾執法的現象。”［14］胡錦濤同志強調，“全面落實依法治國基本方略要從完善立法、嚴格執法、公正司法、自覺守法等方面推進”，［15］P25在此基礎上提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”依法治國的“新十六字方針”，并指出要“堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究”。［16］P13

二、習近平法治思想中嚴格執法觀產生的時代背景

習近平法治思想中嚴格執法觀的產生具有深刻的時代背景，是全面推進依法治國、建設法治中國的根本要求，是推進依法行政、建設法治政府的必然遵循，也是對執法不嚴等執法實踐問題的積極回應。

（一）全面推進依法治國、建設法治中國的根本要求

黨的十八大以來，習近平總書記在鄧小平同志的民主法制建設理念、江澤民同志的依法治國和建設社會主義法治國家理念和胡錦濤同志的社會主義法治理念的基礎上，進一步強化法治在國家治理中的重要地位，分別于2013年黨的十八屆三中全會和2014年黨的十八屆四中全會上創造性地提出“法治中國”和“全面依法治國”理念。法治中國和全面推進依法治國的重要任務是“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”。［17］改革開放后，我國立法取得了飛速的發展，2011年3月，全國人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，基本解決了“有法可依”的問題，而法律實施領域已成為我國法治建設的關鍵問題。除此之外，法治實施體系是法律規范體系和法治監督體系、法治保障體系之間的核心與關鍵環節，法治建設水平主要靠法治實施體系的情況來反映。執法是法律實施的重中之重，我國80%左右的法律法規均由行政機關執行。習近平總書記指出“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”［18］關于執法，黨的十八大提出了“嚴格執法”的要求，但并未明確回答什么是嚴格執法、如何嚴格執法等問題。因此，嚴格執法成為黨的十八大以來理論界和實務界亟需解決的重要理論問題，正如習近平總書記所言，“經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，總體上解決了有法可依問題……現在，我們的工作重點應該是保障法律實施，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。”［1］P45

（二）推進依法行政、建設法治政府的必然遵循

依法行政是依法治國的重要內容。1993年的國務院政府工作報告首次明確提出“依法行政”的要求。1999年國務院專門召開全國依法行政工作會議，并制定出臺《國務院關于全面推進依法行政的決定》，明確指出“依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。”2004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》首次明確提出建設“法治政府”的目標。2008年、2010年國務院先后出臺《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《關于加強法治政府建設的意見》，依法行政和法治政府建設不斷深化。黨的十八大之后，中國特色社會主義進入新時代，對依法行政和法治政府建設的定位有了更深刻的認識。2014年，黨的十八屆四中全會提出堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，將依法行政和法治政府定位為依法治國和法治中國建設的重要環節。對此，習近平總書記明確指出“全面依法治國是一個系統工程……法治政府建設是重點任務和主體過程，要率先突破”［1］P4“能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。”［1］P113新時代背景下，進一步推進依法行政和法治政府建設需要對原有的執法思想進行重構和再塑，習近平法治思想中的嚴格執法觀應運而生。

（三）對執法不嚴等執法實踐問題的積極回應

從古至今，嚴格執法思想在我國雖一脈相承、源遠流長，但在五千年的中華文明史中，其并不占據主導地位。漫長的封建社會塑造了我國人治與法治的對立局面。改革開放后，我國開始向依法治國軌道轉型，但無論在執法者還是在廣大人民群眾中，傳統的人治思想和觀念依舊根深蒂固，導致以執法不嚴為代表的執法實踐問題十分突出。執法實踐中的問題突出表現為四個方面。一是執法不嚴，有法不依，違法不究。如在破壞耕地和生態環境的案件中，經常有執法機關知情而不嚴格執法、不積極作為的情況，執法機關的縱容默許也導致相關損失進一步擴大。二是執法不規范。如執法實踐中存在不具執法資格的人員參與執法、執法文書不規范、一罰了之、以罰代管等不規范現象。三是執法不公正、選擇性執法、人情執法。如在酒駕執法時，執法人員往往對普通公眾嚴格執法，對“權貴”人士則敬而放之；在對企業進行執法檢查時，區別對待不同類型的企業。四是執法不文明。如近年來經常曝光于媒體的執法人員采用謾罵、恐嚇、毆打相對人，打砸相對人財物等野蠻、暴力執法方式。執法實踐中的突出問題不僅破壞了法律的權威和尊嚴，而且滋生了執法腐敗，成為全面推進依法治國的重要阻礙。對此習近平總書記指出，要“堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究現象，堅決整治以權謀私、以權壓法、徇私枉法問題”［1］P74“推進嚴格執法，重點是解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題”。［1］P114

三、習近平法治思想中嚴格執法觀的主要內容

習近平法治思想中嚴格執法觀的主要內容，筆者認為可以概括為三個方面，即核心要義、實踐要求和制度保障。

（一）嚴格執法觀的核心要義

嚴格執法是對法治中國建設四個環節之一的執法環節的概括要求。嚴格規范公正文明執法是習近平法治思想中嚴格執法觀的核心要義。在紀念現行憲法公布實施三十周年大會上，習近平總書記指出“作為行政機關……要規范政府行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。”［19］P9在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，習近平進一步指出“執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能……做到嚴格規范公正文明執法。”［1］P113在黨的二十大報告中，習近平總書記論述依法行政時，再次強調要“全面推進規范公正文明執法”。在核心要義的四項內容中，嚴格執法是指不徇私、不縱容，嚴格按照法律規定執行和實施法律，是維系法律權威的重要保障，也是行政執法的首位要求；規范執法是指不隨意、不任性，按照法律規定的原則和程序執行、實施法律，是執法活動合法有效的重要保障，也是行政法治的本質要求；公正執法是指不偏不倚，按照公平、正義的法治基本原則執行和實施法律，是把握執法尺度的重要保障，也是執法的靈魂和生命；文明執法是指不野蠻、不粗暴，秉持人性化、有溫度的理念執行和實施法律，是維護執法理性和溫度的重要保障，也是執法為民理念的集中體現。［20］P77-78嚴格規范公正文明執法是習近平法治思想中嚴格執法觀的核心要義，也是一個有機整體，其中嚴格是執法的基本要求，規范是執法的行為準則，公正是執法的價值取向，文明是執法的職業素養。［21］正如習近平總書記所言，“嚴格規范公正文明執法是一個整

體，要準確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重，顧此失彼。”［1］P259

（二）嚴格執法觀的實踐要求

從實踐來看，習近平法治思想中的嚴格執法觀主要包括三方面的要求。一是要加強重點領域執法。按照嚴格執法的要求，執法機關應依法懲處各類違法行為，但由于執法力量和執法水平的限制，在當前階段全面嚴格執法仍存在一些困難。在這種情況下，有選擇的將執法資源聚焦于一些特定的重點領域，加強這些重點領域的執法力度，是執法實踐中的通常做法。堅持以人民為中心，以法治保障人民安居樂業，是習近平法治思想的核心理念。因此，執法的重點領域即是“關系群眾切身利益的重點領域”。為此，習近平總書記在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、中央政法工作會議上的講話和黨的二十大報告中反復強調“要加大關系群眾切身利益的重點領域執法司法力度”，并具體提出要“讓天更藍、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會更和諧有序。”［1］P247二是要加強執法隊伍建設。法律需要人來執行，“全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。”［1］115執法隊伍是法治隊伍的重要組成部分，是嚴格執法的主體，執法隊伍素質的高低直接關系到執法和法治政府建設的水平。然而當前我國執法隊伍還部分存在理想信念不堅定、擔當作為意識不夠、組織紀律性不強、能力水平不足、不正之風流行等問題，尚不能完全適應嚴格執法的要求。為此，要從樹立法治信仰、培育職業良知、加強法治能力建設等方面著手，“按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，努力建設信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的”［1］P55執法隊伍。三是要嚴格落實執法責任。嚴格落實執法責任是嚴格執法的內在要求，也是嚴格執法的重要保障。有權必有責，只有嚴格落實執法責任，才能督促執法人員嚴格實施和執行法律。當前，我國執法實踐中存在的不作為、亂作為等問題都與執法責任落實不嚴有關。習近平總書記指出，“該嚴格執法的沒有嚴格執法，該支持和保護嚴格執法的沒有支持和保護，就是失職，那也是要追究責任的。”［22］P723習近平總書記在黨的二十大報告中論述依法行政時，也指出要“嚴格落實執法責任制和責任追究制度。”

（三）嚴格執法觀的制度保障

習近平總書記明確指出，“做到嚴格執法、公正司法，還要靠制度來保障，讓執法司法權在制度的籠子里運行。”［1］P48制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特征，推進嚴格執法應充分發揮制度的保障作用。具體可以從以下幾方面著手。一是要完善重大行政決策程序。決策是行政權力運行的起點，而重大決策通常關系到人民群眾的切身利益，通過制度建設保障重大行政決策的科學性、合法性、合理性是嚴格執法的基本要求。黨的二十大報告指出，要全面落實重大決策程序制度。重大決策程序包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等內容。其中，習近平總書記特別重視合法性審查機制，指出要“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問制度在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”［1］P97二是深化執法體制改革。執法體制決定著執法資源的配置，依據實踐需求合理配置執法資源是執法體制改革的目標，也是推進嚴格執法的重要保障。習近平總書記指出，“執法是行政機關履行政府職能的重要方式。針對當前依然存在的執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，必須加快建立權責統一、權威高效的依法行政體制。”［23］P117黨的十八大以來，習近平總書記從推進簡政放權、深化黨和國家機構改革、健全綜合執法制度三個維度推動執法體制改革，其中的一項重要工作是“在市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸、農業等領域整合組建執法隊伍，大幅減少執法隊伍類別，合理配置執法力量，著力解決多頭多層重復執法問題。”［23］P117三是完善行政權力制約監督機制。用監督機制來督促、規范行政機關嚴格執法，是嚴格執法的重要保障，也是法治的根本要求。對于嚴格執法而言，完善行政權力制約監督機制有兩重價值：一方面，可以督促行政機關嚴格執法，正如習近平總書記所言，“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。”［23］P155另一方面，可以規范行政機關的執法行為，正如習近平總書記所言，“法律需要人來執行，如果執法的人自己不守法，那法律再好也沒用。我們要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執法工作中的利益驅動，堅決懲治腐敗現行，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。”［1］P21-22完善行政權力制約監督機制，具體可以從優化行政機關內部監督、人大監督、政協監督、檢察監督、社會監督等方面入手。

〔參 考 文 獻〕

［1］ 習近平.論堅持全面依法治國［M］.北京：中央文獻出版社，2020.

［2］ 管仲.管子［M］.李山，軒新麗，譯注.北京：中華書局，2019.

［3］ 司馬遷.史記［M］.韓兆琦，譯注.北京：中華書局，2012.

［4］ 商鞅.商君書［M］.石磊，譯注.北京：中華書局，2009.

［5］ 韓非子全譯［M］.張覺，譯注.貴陽：貴州人民出版社，1992.

［6］ 錢熙祚，校.諸子集成（五）［M］.上海：上海書店，1986.

［7］ 班固.漢書［M］.顏師古，注.北京：中華書局，1999.

［8］ 王子安集注［M］.蔣清翊，注.上海：上海古籍出版社，1995.

［9］ 張田.包拯集［M］.北京：中華書局，1963.

［10］ 張居正.張文忠公全集：（一） ［M］.上海：商務印書館，1935.

［11］ 沈家本.歷代刑法考：刑制總考三［M］.北京：中華書局，1985.

［12］ 中共中央文獻研究室.毛澤東年譜（1949-1976）［M］.北京：中央文獻出版社，2013.

［13］ 中共中央文獻研究室.毛澤東文集：第六卷

［M］.北京：人民出版社，1999.

［14］ 劉振英，鄒愛國.加強法制建設 搞好社會治安［N].光明日報，1992-12-17-（001）.

［15］ 中國新聞網.十七屆中共中央政治局進行第一次集體學習，胡錦濤強調全面落實依法治國基本方略［EB/OL］.2012-12-26.

［16］ 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［J］.求是，2012（22）.

［17］ 中共中央關于全面推進依法治國若干重大

問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（001）.

［18］ 習近平.堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障［J］.求是，2021（05）.

［19］ 習近平.在首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上的講話［M］.北京：人民出版社，2012.

［20］ 李凌云.習近平法治思想中的行政執法觀［J］.西藏發展論壇，2022（04）.

［21］ 本書編寫組.黨的二十大報告輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2022.

［22］ 中共中央文獻研究室. 十八大以來重要文獻選編：上［M］.北京：中央文獻出版社，2014.

［23］ 習近平.習近平談治國理政：第三卷［M］.北京：外文出版社，2020.

〔責任編輯：秋 水〕