基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理研究

丁婧

[摘 要]近年來，國家統(tǒng)籌發(fā)展與安全，主動防范化解風險，有力應對一系列重大自然災害，平安中國建設取得顯著成效。安全生產(chǎn)責任重于泰山，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全一刻也不能麻痹大意。基于此，文章選取天津市某區(qū)作為調(diào)研對象，對各屬地安全監(jiān)管檔案工作開展實證調(diào)研，搜集整理一手資料，客觀把握基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案工作的現(xiàn)狀和問題，提出針對性對策建議，以供參考。

[關鍵詞]基層屬地；安全生產(chǎn)監(jiān)管；生產(chǎn)管理；檔案管理

中圖分類號：G271 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）09-0073-03

一、基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管及檔案管理責任概況

（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管體系概況

當前我國已形成由“主體責任、主管行業(yè)部門監(jiān)管責任、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門綜合責任、基層屬地責任”四方責任全覆蓋的安全監(jiān)管體系。基層安全生產(chǎn)監(jiān)管是監(jiān)管體系的基礎，是國家安全生產(chǎn)事業(yè)順利建設和發(fā)展的基本保障[ 1 ]。

以天津市某課外培訓機構(gòu)為例，區(qū)教育局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)校外培訓機構(gòu)安全工作；區(qū)應急管理局負有綜合監(jiān)管責任，依法履行行政執(zhí)法等職能；鎮(zhèn)街公共安全辦公室直接對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營行為實施監(jiān)督管理；該校外培訓機構(gòu)制定安全生產(chǎn)經(jīng)營制度，執(zhí)行自律規(guī)范要求。

（二）基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管職責

各基層屬地由于面積大小、地理特性、區(qū)域位置不同，被賦予的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責也有所區(qū)別。按照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等法規(guī)條例規(guī)定，基層屬地一般涵蓋以下安全生產(chǎn)監(jiān)管職責：依法加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責；組織開展消防安全檢查，及時發(fā)現(xiàn)消防安全隱患，責令相關單位限期改正，履行消防安全職責；加強房屋、廣告設施等安全使用的監(jiān)督管理，加強安全宣傳教育等。

（三）基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理責任

2014年《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關于加強安全監(jiān)管監(jiān)察檔案工作的意見》出臺，對安全監(jiān)管檔案的目標、任務、要求做出了規(guī)定[ 2 ]。但各地對基層安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案未做進一步的細化要求。結(jié)合調(diào)研單位現(xiàn)狀，經(jīng)梳理匯總，基層屬地承擔的安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理責任主要有以下幾個方面：規(guī)范開展歸檔工作，及時移交檔案材料；推進檔案信息化、數(shù)字化建設；開發(fā)檔案資源，強化服務功能；落實檔案安全責任，確保檔案完整安全。

二、安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理的內(nèi)涵及特點

安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案是指監(jiān)管機構(gòu)在安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中直接形成的具有保存價值的固化信息，具體包括事故檔案、執(zhí)法檔案、行政審批檔案及與安全生產(chǎn)業(yè)務相關的工作文件、規(guī)章制度、法律法規(guī)等[ 3 ]。

（一）具有雙重專業(yè)規(guī)范性特征

安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案的形成對專業(yè)有較高的要求。一方面，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案要符合檔案管理工作要求。按照《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施條例》開展收集、整理、編號、歸檔、儲存、開發(fā)等系列工作，整合檔案資源，加強檔案標準化建設[4-5]。另一方面，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案應體現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)特質(zhì)，涉及安全相關法律、化工、機械、消防各層面，以文書、基建、照片、電子音視頻等形式，客觀準確反映監(jiān)管全過程。

（二）具有嚴謹性特征

安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案具有較高的工作價值。尤其是安全事故檔案，涉及原因調(diào)查、事故定性、追責問責、整改措施等方面，往往涵蓋多項數(shù)據(jù)，所呈現(xiàn)的情況應與現(xiàn)實相符，因此基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案工作必須遵循嚴肅謹慎的原則。

此外，按照安全工作現(xiàn)行規(guī)定，基層屬地安全監(jiān)管機構(gòu)對部分領域擁有監(jiān)督檢查權，但上級部門未賦予相應的行政處罰職責。基層屬地需聯(lián)合公安、交通、消防等其他監(jiān)管部門開展監(jiān)督工作。從檔案層面來看，基層屬地獨立開展檔案工作，但由于權限原因檔案仍屬于“信息孤島”，檔案成果應置于整個綜合監(jiān)管體系、服務于安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。出于檔案綜合利用的考慮，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案應具備更高的質(zhì)量和嚴謹性。

（三）具有更嚴格的時間要求

按照檔案工作習慣，各部門往往在轉(zhuǎn)年進行歸檔整理，但考慮到安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案的功用，相關檔案必須在監(jiān)管實施過程中及時做好預立卷，在階段性監(jiān)管結(jié)束后立即著手檔案歸整工作。以事故發(fā)生為例，重大事故的發(fā)生具有時間突發(fā)性，按照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，事故調(diào)查組應自事故發(fā)生之日起60日內(nèi)提交事故調(diào)查報告[ 6 ]。面對相對緊張的調(diào)查與處置工作，屬地監(jiān)管部門必須將工作做在前，從日常抓好安全生產(chǎn)監(jiān)管的歸檔工作。

（四）能夠為責任追究提供憑證支持

紙質(zhì)檔案中的簽字、蓋章具有憑證作用，反映在安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案中則體現(xiàn)了材料的客觀真實性，具有法律效力。當安全事故發(fā)生后，事故調(diào)查組往往通過現(xiàn)場勘查、調(diào)查取證、專家論證等方式查明事故經(jīng)過、發(fā)生原因、責任單位問題等情況。在此過程中，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案能夠作為原始資料反映監(jiān)管工作質(zhì)量，為事故原因調(diào)查提供線索。

（五）具有日常工作指導意義

檔案具有存史資政的重要作用。監(jiān)管部門通過學習并分析安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案、將檔案室里的檔案由靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)，能夠清楚了解轄區(qū)基本的安全情況、曾經(jīng)的安全風險、如今的安全隱患和歷史遺留問題。在檔案中挖掘?qū)氋F的工作經(jīng)驗，規(guī)避可能產(chǎn)生的工作失誤，發(fā)現(xiàn)高效可行的監(jiān)管工作方法，優(yōu)化應急管理模式，完善和改進安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，提高應急管理水平，在基層治理中嚴格控制公共危機、科學應對突發(fā)事件、減少事故損失。

（六）屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案能夠為平安社區(qū)（村莊）建設提供支持

社區(qū)（村莊）是社會治理的基本單位，也是距離人們生活最近的活動場所。對于大部分基層屬地來說，社區(qū)（村莊）往往是應對突發(fā)事件的第一現(xiàn)場，社區(qū)居民、村民是第一知情人，因此單純依靠基層應急管理部門無法全面精準做好應急管理工作，應將安全探頭前移，主動走進社區(qū)（村莊）。基層屬地應積極引導社區(qū)（村莊）做好事故預警、危害減緩、災后處置與恢復等工作。健全的監(jiān)管檔案能夠作為實踐培訓教材，為社區(qū)（村莊）提供工作方法支持，教育安全員從日常預防、應急處理等多角度應對風險和事故，培育基層安全文化，加強安全社區(qū)（村莊）建設。

三、基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理的現(xiàn)狀

（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案質(zhì)量不高

基層公共安全辦公室承擔著繁重的安全生產(chǎn)監(jiān)管任務。在當前機構(gòu)改革背景下，機關單位普遍精簡人員編制。以天津市某街道為例，街道公共安全辦公室僅1名在編人員，負責全轄區(qū)近3 0 0家商鋪、3家醫(yī)院、6所學校的安全生產(chǎn)工作。在高強度的監(jiān)管工作壓力下，人員對檔案管理工作往往有心無力。監(jiān)管檔案從收集到入館的一系列工作往往沒有專職人員來做。相關人員對檔案法規(guī)和專業(yè)知識的了解和學習也有所欠缺，對檔案工作不夠重視，日常管理相對混亂，有時為了工作便利，未將檔案資料入館入庫，而是存放在手邊，造成了檔案缺失；或是簡單地將監(jiān)管材料堆積歸攏，冠以簡單的文件名，極易造成日后查找困難的情況。

（二）基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理制度不健全

歸檔范圍標準未統(tǒng)一，歸檔內(nèi)容不全面。目前關于基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案沒有統(tǒng)一的收錄范圍要求，各基層屬地單位需要結(jié)合自身實際確定檔案歸檔范圍及期限。如果沒有對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作和檔案相關法律知識的全面掌握和科學分析，就很難確定科學合理的歸檔范圍及期限。同時，基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作并未列入單位考核范疇，缺乏統(tǒng)一標準和監(jiān)督考核，檔案工作在開展過程中容易出現(xiàn)入館時間延后、歸檔缺漏等問題，以致重要材料有時未收錄至監(jiān)管檔案中。

（三）檔案信息化程度相對滯后，影響檔案價值發(fā)揮

安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案具有指導日常工作的意義，同時能在事故調(diào)查處置中發(fā)揮憑證作用，因此，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案具有高價值性和可利用性。但在當前的安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理中，由于經(jīng)費投入有限，大多數(shù)單位仍采用紙質(zhì)方式保存檔案，未引入數(shù)字化處理設備和電子文檔管理系統(tǒng)。這種紙質(zhì)檔案的手工管理模式極大影響了檔案的開發(fā)及利用，當面對檔案調(diào)閱需求時，往往需花費較多時間，給工作造成諸多不便。

（四）社區(qū)安全管理工作基礎較弱

社區(qū)安全管理是屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管的一部分，但社區(qū)往往在鎮(zhèn)街公共安全辦公室的安排部署下開展安全工作，重視程度不高，缺少安全風險的識別與隱患分析；工作模式相對被動且表面，缺乏實效。當前，每個社區(qū)基本配有一名安全員，由于隊伍單薄，缺乏系統(tǒng)專業(yè)培訓，安全員的專業(yè)技能不強，安全素質(zhì)不高。社區(qū)安全工作雖然有志愿者隊伍參與，但由于隊伍中缺少醫(yī)生、消防員等專業(yè)技能人員，志愿者無法在安全工作上發(fā)揮實質(zhì)作用。此外，社區(qū)屬于自治組織，安全經(jīng)費和物資也相對稀缺。面對人財物的匱乏與安全理念的缺失，社區(qū)往往無法在安全工作和檔案材料上投入較大精力，社區(qū)安全及檔案工作流于形式。

四、基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理水平提升策略

（一）加強安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理制度建設

基層屬地應提高檔案工作重視程度，將安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作與安全工作同規(guī)劃、同部署、同落實，將監(jiān)管檔案相關要求寫入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定，建立高效的檔案管理機制，確保檔案的建立與安全專項工作同步開展。面對檔案管理工作標準難題，建議由應急管理部門和檔案部門牽頭確定統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)管材料歸檔范圍和保管期限，為基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作提供執(zhí)行標準，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案工作質(zhì)量，確保安全生產(chǎn)發(fā)展到哪里，監(jiān)管檔案工作就延伸到哪里。

（二）加強開發(fā)利用，挖掘安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案價值

推動檔案工作發(fā)展的最好辦法就是引導檔案發(fā)揮其價值，使其從幕后走到臺前。在當前的安全生產(chǎn)管理中，一段時間內(nèi)存在著“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的問題，相關部門常常被上級監(jiān)管任務和已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件牽著走。基層屬地監(jiān)管部門應該化被動為主動，創(chuàng)新工作辦法，努力挖掘監(jiān)管檔案中的價值信息，推進檔案信息的深度加工，加強檔案資源的編研工作，研究更符合基層屬地實際的工作方法，積極產(chǎn)出高質(zhì)量的檔案加工產(chǎn)品，為落實安全監(jiān)管責任提供理論支撐。

（三）加強檔案協(xié)作，破除零散信息產(chǎn)生的檔案孤島

由于安全生產(chǎn)職能分散，基層屬地安全監(jiān)管工作權限相對有限，因此要想充分發(fā)揮安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案的作用，必須打破信息壁壘。建議基層屬地、消防、交管、商務、城管等部門開展定期聯(lián)系，加強業(yè)務溝通，在應急管理部門和檔案部門的支持下建立整個安全生產(chǎn)監(jiān)管體系內(nèi)的“開放存取”機制，推動基層屬地與其他安全監(jiān)管部門之間實現(xiàn)檔案開放和共享，加強監(jiān)管檔案的綜合利用。

（四）加強安全生產(chǎn)隊伍建設

專業(yè)高效的安全生產(chǎn)工作是檔案工作的基礎，更是開展檔案工作的前提。培養(yǎng)造就一支能力素質(zhì)過硬的監(jiān)管隊伍至關重要。要配足配齊專業(yè)人才，明確安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案專職管理人員，保持安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍的相對穩(wěn)定；積極與應急管理部門和檔案部門開展交流合作，圍繞檔案法律法規(guī)和專業(yè)知識開展培訓，提升檔案管理人員綜合素養(yǎng)。同時建立檔案管理人員監(jiān)督激勵機制，提高其職業(yè)獲得感，有效推動安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作健康穩(wěn)定發(fā)展。

（五）加強社區(qū)（村莊）安全檔案指導

日常說教宣傳往往不如一場安全事故更能給人教育和警醒。要積極開展社區(qū)（村莊）安全檔案建設，挖掘安全監(jiān)管檔案中的典型案例，將其作為面向社區(qū)（村莊）安全員、安全志愿者、網(wǎng)格員開展安全培訓的生動教材，強化其安全意識，豐富其安全應急知識，使其樹立防災減災的應急理念，培育自救互救的社區(qū)應急文化。同時呼吁并發(fā)動醫(yī)護人員、安全工程師、檔案館員等專技人員加入志愿者隊伍，擴大志愿服務的覆蓋面，提高應急及檔案管理水平。

（六）不斷推進檔案信息化、數(shù)字化建設

檔案信息化、數(shù)字化建設能夠極大提高檔案開發(fā)程度和利用效率，也是推動檔案開發(fā)互通的必要保障。應加大對檔案信息化、數(shù)字化建設的人力財力物力支持，在安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)引入統(tǒng)一的檔案管理系統(tǒng)，逐步推進傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化。應強化檔案安全責任，從基礎設施、制度機制、人才技術等方面加強數(shù)據(jù)保護，定期開展檔案安全培訓與檢查，建立安全可靠的檔案安全保障體系，切實防范檔案損毀和數(shù)據(jù)泄露。

參考文獻：

[1]詹瑜璞，孔繁燕.基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制研究——關于安全生產(chǎn)法律制度實施與完善的研究（一）[J].中國安全科學學報，2009（10）：59-65.

[2]國家安全監(jiān)管總局辦公廳.國家安全監(jiān)管總局辦公廳關于加強安全監(jiān)管監(jiān)察檔案工作的意見[EB/OL].2014-5-14.

[3]陳勇軍.基于行政監(jiān)管視角的安全生產(chǎn)檔案管理[J].中國檔案，2013（11）：58-59.

[4]全國人大常委會.中華人民共和國檔案法[EB/OL].2023-11-1.

[5]國務院.中華人民共和國檔案法實施條例[EB/OL].2024-1-26.

[6]國務院.生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例[EB/OL].2007-4-9.