南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度立法依據問題探析

王飛 孟暉

摘 要：為了控制思想和戰時需要，南京國民政府建立了嚴密圖書雜志原稿審查制度，主要審查法規為1934年的《修正圖書雜志審查辦法》和1938的《戰時圖書雜志原稿審查辦法》及三個修正版。通過對其上位法《出版法》和《出版法施行細則》進行文本分析，可以發現南京國民政府時期原稿審查制度存在立法依據不足或與上位法相抵觸的問題。立法依據存在問題重要原因在于“以黨代政”和“以黨透政”審查模式。

關鍵詞：南京國民政府；圖書雜志原稿審查；立法依據；探析

中圖分類號：D923.41文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００91 — ０4

一、引言

南京國民政府時期，為了控制思想，鉗制輿論，對出版實行嚴格管制。不但采取事后檢查懲罰制度，而且還采用了事先預防機制，即原稿審查制，并把原稿審查制擴大到了圖書和雜志。圖書雜志原稿審查重點為涉及文藝、社會科學、軍事信息的書籍以及涉及軍事時政的雜志。圖書雜志原稿審查制度成為南京國民政府控制思想重要的手段。

目前，學術界主要側重于對書刊原稿審查制度或審查組織研究，如《南京國民政府時期圖書原稿審查制度述論》［1］《抗戰時期國民黨對圖書出版業的控制與管理評析》［２］《南京國民政府書刊審查法律制度研究》［３］《中央圖書雜志審查委員會研究》［４］但鮮有對圖書雜志原稿審查制度立法依據問題進行研究的。圖書雜志原稿審查制度立法依據問題涉及圖書雜志原稿審查制度合法性問題。一個合法性存在問題的制度或是特殊時期特殊規定，注定不會長久。而審查模式特點探析則有助于了解立法依據存在問題的原因。因此，研究南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度立法依據問題，對深入了解南京國民政府時期思想管控制度內在演變規律有著重要意義。

二、南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度概述

為了查禁進步書刊，控制思想，1934年國民黨黨中央宣傳委員會在上海首次建立了圖書雜志稿本審查制度，試行了一年多時間，于1935年停止。1938年為了抗戰需要，南京國民政府又建立了圖書雜志原稿審查制度，并實行到1945年。因此，南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度可以分為1934-1935年稿本審查和1938-1945年原稿審查兩個階段。審查法規是圖書雜志原稿審查制度的重要組成部分，所以下面通過考察兩個階段頒布的圖書雜志原稿審查法規來概述南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度的演變。

（一）第一階段的圖書雜志稿本審查制度

此階段圖書雜志稿本審查制度根本法規主要有1934年4月通過的《中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會組織規程》和1934年6月按前述組織規程第五條通過的《修正圖書雜志審查辦法》。

根據組織規程規定，實行圖書雜志稿本審查目的為“審慎取締出版刊物，增進審查效能，并減除書局與作家之損失。”［5］審查范圍并非全部圖書雜志，而是“文藝及社會科學”［6］。審查組織為中央宣傳委員會下設的圖書雜志審查委員會。審查模式為“以黨代政”，即以黨的機構代替屬于行政機關的內政部所擁有的圖書雜志稿本審查權。圖書雜志稿本審查在上海試行，并沒有推行到全國。

1935年，《新生》雜志發表《閑話皇帝》一文引起一場中日外交風波。由于該文由圖書雜志審查委員會審查通過，因此，日本要求國民黨中央宣傳委員會道歉。在國民黨中央宣傳委員會被迫向日本書面道歉后，為了規避責任，其將圖書雜志審查委員會移交行政機關內政部改組接收。因此1934年開始的圖書雜志稿本審查制度至1935年暫停。

除了以上根本審查法規外，南京國民政府相關部門還頒布了其他圖書雜志稿本審查配套法規，主要涉及審查組織、標準等，但沒單獨制定與圖書雜志稿本審查相關聯的發行、印刷等環節檢查法規。

審查組織法規主要有1934年4月頒布的《中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會組織規程》。此組織規程本是《修正圖書雜志審查辦法》的配套法規，但同年6月通過的《修正圖書雜志審查辦法》卻是依據組織規程制定的。審查標準沿用1929年《宣傳品審查條例》和1932年《宣傳品審查標準》。

南京國民政府雖然初步建立了圖書雜志稿本審查制度，但還不夠完善。一是時間短，僅在上海試行一年多就停止了。二是審查組織有越權嫌疑。此階段審查組織為國民黨中央宣傳委員會下設機構圖書雜志審查委員會，而按照《出版法》等相關規定，圖書稿本審查權歸行政機關內政部所有。而圖書雜志審查委員會是中央宣傳委員會下設機構，而非行政機關，如按照國民政府頒布的法律《出版法》和《出版法施行細則》相關規定，其無權對文藝和社會科學的圖書雜志進行審查。三是《修正圖書雜志審查辦法》立法依據不足。

（二）第二階段的圖書雜志原稿審查制度

1938年，為了進一步控制思想，同時也為了抗戰需要，南京國民政府建立了圖書雜志原稿審查制度。此階段，南京國民政府吸取了以前的教訓，不但改變了審查模式，而且將事前審查與事后檢查相結合，因此，此階段圖書雜志原稿審查制度相對嚴密。此階段圖書雜志原稿審查根本法規，《戰時圖書雜志原稿審查辦法》。除此之外，南京國民政府還制定了一系列圖書雜志原稿審查配套法規，主要涉及審查組織、標準、圖書雜志發行和印刷等方面。

1938年，國民黨頒布了《戰時圖書雜志原稿審查辦法》。根據該審查辦法，審查組織為中央和地方圖書雜志審查委員會，審查委員會擁有圖書雜志事前原稿審查權和發行時事后檢查權。審查模式由第一階段的“以黨代政”改為黨政軍警會同組織中央和地方圖書雜志審查委員會的“以黨透政”，審查范圍由文藝和社會科學擴大到除自然科學、應用科學之無關國防者，大中小學與民眾學校教科書外的圖書雜志。審查地域從上海擴大到全國，并建立了地方審查機關。由于出版界抗議，以及國民黨為了提高效率等原因，國民黨中常會對《戰時圖書雜志原稿審查辦法》進行了三次修正。第三次修正對審查組織做了較大變動，由“行政院”獨家審查。

與審查組織相關法規有1938年的《中央圖書雜志審查委員會組織大綱》，1940年公布并于1944年7月修正的《中央圖書雜志審查委員會組織條例》。還有地方圖書雜志審查委員會組織法規，如1938年《地方圖書雜志審查委員會組織通則》，1941年的《省市圖書雜志審查處組織通則》《縣市圖書雜志審查分處組織通則》。

審查標準規定為1938年通過的《修正抗戰時期圖書雜志審查標準》。為了配合圖書雜志原稿審查制度，南京國民政府加強了對發行、印刷等環節的管控，出臺了一系列與原稿審查制度相配套的發行和印刷環節檢查法規。發行方面的法規有：1937年公布并于1939年修正的《檢查書店發售違禁出版品辦法》以及1939年5月公布的《圖書雜志查禁解禁暫行辦法》。印刷方面的法規有：1939年4月通過的《印刷所承印未送審圖書雜志原稿取締辦法》。制定這部法規原因在于“查《戰時圖書雜志原稿審查辦法》關于不送審書刊原稿之取締，僅限于書店及出版社之本身，其有秘密印刷者，雖欲加以取締，而無法律依據。故根據事實需求，擬定《印刷所承印未送審圖書雜志原稿取締辦法》，使印刷所亦可負同樣責任。”［7］

1944年8月7日，國民政府令《戰時圖書雜志原稿審查辦法》著即廢止。［8］同年頒布了《戰時出版品審查辦法及禁載標準》和《戰時審查書刊規則》。根據這兩項法規，圖書雜志由以前的強制原稿審查方式改為原稿送審和自愿送審兩種方式。盡管強制圖書原稿審查被廢除，但是對論述軍事、政治、外交的雜志，繼續施行強制原稿審查。1945年10月1日，國民黨撤銷了《戰時出版品審查辦法及禁載標準》。［9］南京國民政府圖書雜志原稿審查制度取消。

綜上，與第一階段相比，第二階段擴大了圖書雜志原稿審查的范圍和地域，建立了地方審查組織，單獨制定頒布了審查標準以及與審查相關的發行、印刷相配套法規，因此，第二階段南京國民政府圖書雜志原稿審查制度得到了發展。

三、南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度立法依據問題

無論《修正圖書雜志審查辦法》還是《戰時圖書雜志原稿審查辦法》，都是部門規章，按照立法學相關原理，部門規章或有立法依據或不能和其上位法相抵觸。南京國民政府時期，圖書雜志原稿審查辦法的上位法是國民政府公布的《出版法》和《出版法施行細則》。通過對其文本分析，南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度存在立法依據不足或與上位法相抵觸等問題。

（一）圖書雜志稿本審查制度立法依據不足問題

《修正圖書雜志審查辦法》的制定機關是國民黨中央宣傳委員會，從法律效力等級來說，不是一部法律，而是國民黨部門規章。制定規章應有上位法依據或不能與其抵觸。在《修正圖書雜志審查辦法》制定之前，南京國民政府已經分別于1930年和1931年頒布了《出版法》和《出版法施行細則》，因此對所有出版品包括圖書雜志管理應遵照《出版法》和《出版法施行細則》，制定具體出版品管理法規不能與其沖突或抵觸。

雖然1931《出版法施行細則》規定了書籍稿本審查制度，但僅賦予中央宣傳部涉及黨義、黨務書籍的稿本審查權。1931年《出版法施行細則》第十條規定：“書籍之著作人或發行人，應以稿本呈送內政部聲請許可出版……，書籍之有關黨義、黨務者，應以稿本依前項手續徑向中央宣傳部聲請之。”［10］該條使得《修正圖書雜志審查辦法》賦予中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會的文藝及社會科學稿本審查權，存在立法依據不足的問題。

通過以上分析，南京國民政府第一階段的圖書雜志稿本審查制度一開始就存在立法依據不足問題。而對雜志稿本審查，《出版法》和《出版法實施細則》中則無明文規定。因此，對雜志進行稿本審查，是中央宣傳委員會自行擴權。

（二）圖書雜志原稿審查制度與上位法相抵觸

南京國民政府第二階段圖書雜志原稿審查制度存在著與其上位法相抵觸的問題，這體現在作為其重要組成部分的《戰時圖書雜志原稿審查辦法》中。通過對其上位法1937年的《出版法》和《出版法施行細則》文本分析，可以發現其與上位法相抵觸問題。

1937年國民政府公布的《出版法》沒有規定出版品原稿審查制，只是其第八條規定出版品于發行時，要向相關部門呈繳。同年內政部修正公布的《出版法施行細則》則直接刪除1930年《出版法施行細則》中書籍稿申請請許可出版相關規定。從中可以得知，南京國民政府再次修正《出版法》時，從法律層級上，不再堅持原稿事前審查制，對出版品由事前審查轉為事后檢查。

在1937年修正的《出版法》沒有規定出版品原稿審查以及《出版法施行細則》刪除書籍稿本審查規定情況下，《戰時圖書雜志原稿審查辦法》仍然賦予中央和地方圖書雜志審查機關原稿審查權，此時其審查權相關規定就面臨與其上位法《出版法》及《出版法施行細則》相抵觸的問題。

四、南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度立法依據不足的原因

導致南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度立法依據問題的原因很多，筆者主要從審查模式角度對其探析。

（一）第一階段圖書雜志稿本審查制度中的“以黨代政”模式

從1934年《修正圖書雜志審查辦法》分析中，可以看出該法規審查模式為“以黨代政”模式，體現“訓政”時期濃厚的黨治色彩。“以黨代政”主要體現在以下幾個方面：

1.審查組織。審查組織為中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會，根據《中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會組織規程》相關規定，圖書雜志審查委員會隸屬于中央宣傳委員會，審查委員由中央宣傳委員會聘任。由中央宣傳委員會代替行政院內政部進行原稿審查。

2.審查范圍。根據《修正圖書雜志審查辦法》第二條規定，審查范圍為文藝及社會科學書籍和雜志，而根據1931年《出版法施行細則》第十條第二款規定，中央宣傳部只負責有關黨義、黨務者書籍稿本審查，除此之外，則由內政部審查。《修正圖書雜志審查辦法》擴大了中央宣傳委員會稿本審查范圍，從審查范圍上看，中央宣傳委員會取代了內政部，把內政部排除在稿本審查之外。

3.審查標準。審查標準按照1929年頒布的《宣傳品審查條例》和1932年通過的《宣傳品審查標準》，前述條例和標準主要維護國民黨黨義、政策和決議。因此《修正圖書雜志審查辦法》規定的以維護國民黨黨義、政策和決議的審查標準代替了1930年《出版法》出版品登載限制事項。

從《修正圖書雜志審查辦法》所規定的審查組織、范圍、標準幾個方面來看，中央宣傳委員會在圖書雜志稿本審查方面，取代了內政部，體現了“以黨代政”黨治色彩。

“以黨代政”審查模式不但使中央宣傳委員會難以取得內政部行政權的支持和配合，而且導致南京國民政府圖書雜志稿本審查立法沖突和混亂。

（二）第二階段圖書雜志原稿審查制度中“以黨透政”模式

抗日戰爭爆發后，國民黨開始第二階段的原稿審查制度。這次吸取了此前教訓，在其頒布的相關法規中，不再堅持“以黨代政”審查模式，而是實行國民黨走向幕后指揮政府的“以黨透政”模式，主要體現在審查標準重新制定和審查組織變動等方面。

“以黨透政”模式最主要體現審查組織變動上。圖書雜志審查委員會采取黨政軍警會同組織“以黨透政”模式，取代了第一階段由中央宣傳委員會單獨組織審查委員會的“以黨代政”模式。根據《戰時圖書雜志原稿審查辦法》第三條規定：“中央審查機關對于圖書雜志之審查意見如有不同時，應以中央宣傳部代表之意見為主。”［11］可見會同組織的審查委員會，參加各機關地位不是平等的，代表國民黨的中央宣傳部處于主導地位，實現了國民黨對圖書雜志原稿審查“以黨透政”模式管控。

為克服會同審查各自為政的缺點、提高審查效率，1940年黨政軍警會同審查改為審查委員會隸屬于行政院獨家審查。表面上看，行政院獨家取得審查權，但是“在領導權上，中審會應受中央宣傳部指導，正副主任委員和主任秘書均由中央宣傳部推薦提請常會通過。”［12］國民黨通過人事權使中審會受其指導，這是“以黨透政”模式進一步發展。

從上述分析可以得知，無論是比較直接的“以黨代政”審查模式還是隱藏較深的“以黨透政”審查模式，都在顯示國民黨中央宣傳委員會或中央宣傳部對圖書雜志原稿審查的主導權。中央宣傳委員會借助其主導地位，自我賦予了1931年的《出版法施行細則》沒有賦予其的圖書雜志稿本審查權。另一方面，國民黨又借口抗戰需要，直接忽視1937年的《出版法施行細則》刪除書籍稿本審查制這一事實，而制定出為了適應戰時需要，齊一國民思想起見的《戰時圖書雜志原稿審查辦法》。因此，南京國民政府時期圖書雜志原稿審查制度這兩種審查模式正是導致圖書雜志原稿審查制度立法依據存在問題的重要原因。

五、結論

南京國民政府實行圖書雜志原稿審查制度后，特別是實行戰時圖書雜志原稿審查制度后，遭到出版界批評和反對。反對理由主要為妨礙輿論的反映和審查標準模糊等。如鄒韜奮認為“采取原稿的辦法，對于輿論的反映及文化的開展實有其莫大的妨礙。”［13］但當時出版界未從法學角度出發，指出圖書雜志原稿審查制度中存在立法依據或與其上位法相抵觸的情況，并以此為理由反對實行圖書雜志原稿審查制度。不以此為由反對并不能說明當時出版界并不知道圖書雜志原稿審查制度立法依據存在問題，只能說明圖書雜志原稿審查度只是適應抗戰需要戰時特殊規定。而合法性存在問題的圖書雜志原稿審查制度注定不會長久，到1945年，南京國民政府廢除了圖書雜志原稿審查制度就是佐證。

〔參 考 文 獻〕

［1］梁景熙.南京國民政府時期圖書原稿審查制度述論［J］.中共青島市委黨校.青島行政學院學報，2017（08）.

［2］ 莊廷江.抗戰時期國民黨對圖書出版業的控制與管理評析［J］.國際新聞界，2009（12）.

［3］趙佳.南京國民政府書刊審查法律制度研究［D］.南開大學，2010.

［4］徐坤.中央圖書雜志審查委員會研究（1938-1945）［D］.華中師范大學，2017.

［5］中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會組織規程［J］.中央黨務月刊，1934（69）：306.

［6］劉哲民.近現代出版新聞法規匯編［Ｇ］.上海：學林出版社，1992：232.

［7］中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編.第五輯.第二編.文化［G］.南京：江蘇古籍出版社，1998：711.

［8］國民政府令：廢止戰時圖書雜志原稿審查辦法令［R］.國民政府公報（南京1927），1944：4.

［9］戰時檢查新聞撤銷［N］.大公報（重慶），1945-09-30（02）.

［10］劉哲民.近現代出版新聞法規匯編［G］.上海：學林出版社，1992：114.

［11］黨務特載：戰時圖書雜志原稿審查辦法［J］.中央周刊，1938（05）：20.

［12］徐坤.中央圖書雜志審查委員會研究：（1938-1945）［D］.華中師范大學，2017：52.

［13］鄒韜奮.審查書報原稿的嚴重性［J］.全面抗戰，1938（09）：1.

〔責任編輯：侯慶海〕