江西省河湖長制實施現狀、存在問題及對策建議

汪艷萍，劉毅生，張 磊，張 潔，王敬斌，瞿雅麗

（1.江西省水利科學院，330029，南昌；2.江西省水利發展研究中心，330029，南昌）

河湖是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃。自2015年全面啟動河長制工作起，江西省有序推進河湖長制工作，河湖管護和流域生態綜合治理成效顯著，有力改善了河湖生態和鄉村人居環境，但同時也存在一些問題和不足。水利部部長李國英在2024 年全國水利工作會議上強調，要全面強化河湖長制，健全河湖長制責任體系，壓緊壓實各級河湖長責任，規范河湖長履職行為，著力解決河湖重大問題，確保每條河流都管得好、每個湖泊都護得好。本文基于現階段江西省河湖長制工作進展，梳理河湖長制實施現狀，分析存在問題，提出有效開展河湖長制工作的對策建議，以期為推動新階段水利高質量發展提供支撐。

一、江西省河湖長制實施現狀

1.組織體系

江西省構建了省、市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村五級河湖長制組織體系，并按行政區域分級設立總河湖長、副總河湖長，按流域設立河湖長，實現了河湖長制組織體系流域全覆蓋。截至2022 年年底，全省7 大江河（湖泊）、114 條市級河段（湖泊）、1454 條縣級河段（湖泊）、10 149 條鄉級河段（湖泊）均明確了河湖長，共設立河湖長23 633人；其中，省級河湖長8 人，市級河湖長108 人，縣級河湖長1041 人，鄉級河湖長4458 人，村級河湖長18 018 人。全省河湖長中，總河湖長占6.66%，副總河湖長占6.05%，河流河長占83.82%，湖長占3.47%（如圖1所示）。同時，落實巡查員、保潔員、專管員9.42 萬人，積極開展水面“清漂”、打撈水葫蘆等水域保潔，累計打撈垃圾14萬余t，有效維護了河湖水環境質量。2022年，全省國考斷面水質優良比例達96.2%，同比上升0.7 個百分點，無Ⅴ類或劣Ⅴ類水體。

圖1 江西省河湖長分布圖

2.制度體系

為落實河湖長制工作，一方面，江西省陸續出臺、修訂一系列省級法律法規：《江西省水資源條例》《江西省河道管理條例》《江西省河道采砂管理條例》《江西省湖泊保護條例》《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》《江西省實施河長制湖長制條例》，并印發《江西省推進生態鄱陽湖流域建設行動計劃的實施意見》等，各地市也同步開展多項水環境保護、水污染防治方面的立法工作，合力為全省河湖生態治理提供堅實的法律保障；另一方面，江西省不斷建立完善河湖長制工作制度，先后制定出臺《江西河長制工作省級表彰評選暫行辦法》《河湖長制履職評價及述職規定（試行）》《河湖長履職評價細則（試行）》等，形成了河湖長制會議、信息、督辦、考核、督察、驗收、表彰、履職評價等8項制度。

3.工作機制

近年來，江西省在推動河湖長制的實踐中，基本形成了部門協作、公眾參與、監督考核及宣傳培訓等工作機制。逐步構建起綜合執法機制，設立1個省級、11 個市級、100 個縣級生態檢察室。各河湖長制責任單位通過聯合開展專項整治行動、專項執法、專項工作督察、聯合調度、聯合督辦等，共同推進河湖治理工作。2022年，15家省級責任單位聯合開展“清河行動”相關專項整治，分流域、分部門摸排突出問題2379個，完成整改2379個，整改完成率100%，有效改善了河湖面貌。2018年設立“河小青”志愿者組織體系，啟動全省性護河、愛河志愿者行動，常態化開展“凈灘行動”，2022 年共有1460 支隊伍、74 003 名“河小青”在1174條河流開展凈灘活動8979場，清理垃圾8.052 t。

二、江西省河湖長制實施存在的問題

1.協同治理難度大

（1）各責任部門在日常治理工作中的合力難以形成

在專項行動中，各責任部門相互協調配合較好，但在日常工作推進中，尤其遇到職責邊界模糊、分工交叉不明的治水工作時，存在部門協調聯動不足、工作力度不夠、信息數據共享難等問題，難以形成更強的治水合力，限制了治理工作的縱深推進。

（2）上下游、左右岸在水環境治理中的利益難以平衡

江西省河湖資源分布呈現“五河一湖一江”的基本格局，省內河湖交叉現象明顯，部分河段上下游、左右岸分屬不同縣、鄉，不同區域河湖治理工作側重點不同，各管一方，缺乏及時溝通和換位思考，一定程度上割裂了河道水系的自然聯系，制約了河湖治理的整體效益，難以真正實現全流域治水護水。

2.考核與問責機制規范性不足

（1）河湖長制考核機制尚存缺陷

當前，江西省的河湖長制考核主要有兩個路徑：一是縣級以上河長辦對下一級河長辦進行考核；二是縣級以上的河湖長對下一級河湖長進行考核。這種考核從本質上來看是自上而下行政機關的內部考核，缺乏必要的第三方監督。盡管江西省近幾年一直在修訂和完善河湖長制考核問責辦法，但在實際操作過程中，一般沒有考核“不合格”，只有考核“不理想”，在年度考核中排名靠后的也不需要為此承擔相應責任。

（2）河湖長制問責機制不夠規范

一是問責方式不夠規范。由于考核結果是河湖長制問責的直接依據，對河湖長進行問責一般都是下級單位，而河湖長是其直接領導，這種下級對于上級的同體問責機制大概率會流于形式，影響問責的公平公正性。二是問責對象不夠明確。河湖長制在國家層面對黨政領導提出了黨政同責的要求，江西省也在相關問責辦法中規定了“河長制湖長制工作責任追究納入《江西省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》執行，對違規越線的責任人員及時追責”，但并未明確規定具體是河湖長還是其他人員承擔責任。

3.河湖治理人力、財力成本高

（1）河湖治理人力成本高

一是基層河湖長隊伍的穩定性不夠、履職能力不強。一方面各級河湖長會隨著換屆、換崗而調整，導致在河湖長工作交接、新河湖長業務培訓等方面花費大量時間和精力；另一方面河湖長大多是行政管理人員，缺乏水利和生態環保的專業知識及河湖治理的工作經驗，履職能力尚有欠缺。二是河湖治理智慧化水平仍有待提升。基層河湖治理工作面廣、涉及人員多，尤其巡河巡湖工作量大繁雜，僅2022年，全省五級河湖長累計開展巡河巡湖次數就高達144 萬余人次，同時河湖監管智慧化程度還不夠高，無人機巡河巡湖、遙感監測等智慧化手段在河湖治理中的應用還不廣泛，基層河湖治理效能有待加強。

（2）河湖治理經濟成本高

一方面河湖治理工作顯效慢、周期長，通常需要幾年的時間才略顯成效；另一方面河湖治理工作面廣量大、任務繁雜。河湖治理動輒需要上億甚至幾十億元的投資，江西省財政負擔能力有限，難以保障長期或大額資金投入。另外，目前大部分地區河湖長制工作及河湖管護經費來源以政府財政性資金為主，社會資金利用較少，投融資渠道單一，資金缺口較大，尚未形成多元化的投融資機制。

4.公眾參與治理深度不足

（1）公眾對河湖長制的了解不充分

河湖治理是一項復雜的系統工程，河湖長制作為一項處理復雜水環境問題的模式創新，需要多方主動參與、共同努力，才能實現河湖生態平衡。但從江西省目前工作實際來看，社會公眾還比較缺乏主動參與河湖長制工作的意識，對河湖生態環境保護認識不夠，非法占用湖泊河道、將生活垃圾隨意傾倒進河湖的現象仍然存在。河湖治理工作基本由政府承擔，公眾參與積極性較低、深度不足、渠道較少，加上政府宣傳力度和形式創新不夠，間接導致公眾參與河湖治理的能力和自信不足，在一定程度上阻礙了全省河湖長制工作的推進。

（2）公眾在河湖長制決策方面作用發揮不夠

目前，社會公眾在河湖長制決策中處于被動地位。江西省的河長制湖長制會議制度只明確了河長、河長辦及相關責任單位人員出席并對重大問題進行決策，但未將公眾納入其中。在決策作出后，公眾對決策提出意見建議的渠道也還不夠通暢。

三、關于推進江西省河湖長制發展的對策建議

1.健全系統治理機制，有力實現聯動治理

（1）優化協同治理機制

一是逐步優化河湖長聯席會議、聯席單位聯合管理等多種工作模式，著重加強流域一體化、工作統籌等方面的制度建設。二是建立區域橫向的河湖長制流域生態補償制度。利益共享是實施河湖長制的困難和癥結所在，因此必須建立區域橫向水生態補償機制，解決跨區域內各主體之間的權責失衡問題，建立合理補償和共同管理的運作模式。三是建立河湖流域綜合治理機制。實行河湖系統治理、統籌管理，立足河湖長制已有組織基礎，綜合協調屬地管理與流域治理，妥善解決上下游、左右岸之間治理步調不一致的問題，確保行政屬地治水與流域整體治理有機融合。

（2）完善信息共享平臺

隨著信息社會的發展，大數據、“互聯網+”等技術成為推進生態環境治理體系和治理能力現代化的“利器”。目前，江西省已建立河長制河湖管理地理信息平臺，省內部分縣、市為提高河湖治理信息化水平，也開發了相關信息平臺，如靖安縣建立了水環境監測與河湖管理平臺，在推動區域河湖生態治理中發揮了重要作用。但隨著時代發展和信息技術進步，各個平臺間天然存在的“信息孤島”問題日益突出。因此，要實現省級河湖管理信息平臺與各縣、市信息平臺的共通共享，打破省、市、縣河湖數據壁壘，為各層級、各部門間的河湖聯動治理提供信息數據支持，以信息支撐推動水環境協同治理。

2.細化考核問責機制，確?？己藛栘熞娦?/h3>

（1）改善考核問責辦法

一是引入第三方監督評估機制。因第三方專業性更強，且不是考核問責對象，因此第三方的加入可以在很大程度上確保考核結果更加公平公正，同時也能加強公眾對考核的外部監督。二是調整考核周期。江西省的河湖長制考核每年開展1 次，但水環境治理的效果可能1年不足以顯現，應當因地制宜，考慮將考核周期調整為2～3年，這樣不僅更契合水環境治理規律，也能減輕基層負擔。三是強化考核結果應用?？己私Y果直接體現河湖長制在水環境治理中的作用發揮，應將考核結果及時對外公布。對于在考核中不合格的人員及單位，要切實進行責任追究。

（2）明確問責對象及責任

河湖長制的問責實行一票否決制，其實施成效好壞不僅關乎河湖長，還關乎河長辦及其他責任單位，是一個多部門相互協調的制度。《江西省實施河長制湖長制條例》明確規定，省、市、縣級河湖長的職責之一就是要協調和督促下級人民政府和相關部門解決責任水域出現的問題。水污染治理目標無法完成，不僅是各級河湖長的責任，也是相關部門的責任。因此，在追究責任前，就應當明確區分責任主體及各類主體承擔責任，并設定科學的責任分擔機制。不能因考核不合格，責任全部由河湖長一人承擔，需在查明原因的基礎上進行問責。同時，要對離任前的黨政主要負責人進行環境責任審查，實行終身負責制，不因工作崗位或職務變動等原因而免于追責。

3.完善人財保障機制，提升科技支撐能力

（1）加強河湖治理隊伍保障

一是定期對基層河湖長進行培訓。開展與水環境治理有關的研討會及專家講座，通過培訓學習培養基層河湖長的水治理常識，增強水治理能力。二是以智慧化手段實現智能治河。依托江西省河長制河湖管理地理信息平臺、掌上河湖App等，全力打造“智慧河湖長”，系統運用衛星遙感、無人機、無人船、智能AI 視頻監控、水質水量自動化監測等智能感知手段，系統開展水文、水資源、水環境、水生態、水域岸線監測，逐步實現智能巡河巡湖，構筑“天空地”一體化智慧感知網絡體系，積極推進“治水”向“智水”邁進，不斷提升基層河湖長制工作隊伍的專業化水平。

（2）加強河湖治理資金保障

高治理成本與低財力水平的矛盾，一直是制約江西省河湖治理工作順利推進的重要因素。因此，要在穩定政府財政性資金的基礎上，充分發揮市場機制作用，吸引社會資本參與河湖治理，以多元化的投融資機制彌補河湖治理資金不足的問題。推廣綠色信貸、融資租賃等新型投融資渠道，采用PPP、特許經營等方式，大力發展河湖經濟，吸引更多的社會資本參與河湖管護，統籌實現生態保護與高質量發展。

4.強化公眾參與機制，構筑全民治水格局

（1）加大公眾參與宣傳力度

盡管江西在省內各個河湖流域都樹立了河湖長公示牌，對各河湖片區河湖長名單、河湖長責任、治理目標、舉報電話等信息進行公示，但目前公示牌發揮的作用還不明顯。水環境治理是一項全民工程，各地應在樹立公示牌的基礎上，以村級為單位定期開展宣講會，主動向公眾介紹當前水環境治理現狀及河湖長制實施情況。通過積極主動的宣傳，使公眾真正了解河湖長制并參與其中。同時，應加大對“江西省河長制工作先進集體”“江西省優秀河長”先進事跡的宣傳力度，通過榜樣示范引領增強公眾的參與感、責任感及愛河、護河意識。

（2）完善公眾深入參與決策機制

社會公眾是水環境利益的相關者，理應有權參與到政府關于河湖長制工作的決策過程中。因此，建議將社會公眾也列為江西省河長制會議的參會人員，在召開河湖長會議或河長辦制定相關決策時，邀請社會公眾或相關專家參與其中。此外，在頒布實施河湖長制的相關工作方案前，可以考慮采取聽證會、座談會等形式征求社會公眾意見，讓社會公眾真正參與治水，積極構建全民治水格局。

四、結 論

河湖長制從維護最廣大人民群眾的根本利益出發，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的河湖水災害、水資源、水生態、水環境問題，是極具創新意義的制度。河湖長制能否有效實施，事關生態系統穩定、人民群眾福祉和新階段水利高質量發展。本文基于現階段江西省河湖長制工作進展，梳理了江西省河湖長制實施現狀，分析了存在的問題，在此基礎上提出未來有效開展河湖長制工作的對策建議，以期為全面建設幸福河湖，持續推動河湖長制全面落實、全面見效，有力維護河湖生命健康，以更高標準打造美麗中國“江西樣板”，以更大決心助推新階段水利高質量發展提供參考。