銀發經濟在榆林

在榆林，銀發經濟幾乎等同于養老事業，地方政府將服務設施完善之后，自己運營或者通過采購服務交給第三方運營。這種公建公營、公建民營的模式，一定程度上保證了養老服務措施的質量和穩定性。榆林市政府在養老事業方面很好地扮演了有為政府的角色，讓老年群體感受到滿足和幸福。但同時，有為政府如何和有效市場結合，更好助推銀發經濟，還是一個需要進一步探討的課題。

截至2023年底，榆林市常住人口約362.48萬人，60歲及以上人口為62.26萬人，占17.18%，65歲及以上人口約42.56萬人，占11.74%。按傳統標準，榆林早已步入老齡化社會。

2016年以來，榆林市政府和相關部門先后制定出臺《關于進一步加快養老服務業發展的實施意見》《關于加快榆林市養老服務體系建設的意見》《榆林市居家和社區養老服務改革試點實施方案》《關于制定和實施照顧老年人服務項目的意見》《榆林市養老服務體系建設資金補助管理辦法》等20多項政策法規，明確發展規劃、保障措施以及各種優惠政策，逐漸形成“機構+社區+居家”三位一體的養老體系。

居家養老的初步探索

在自己熟悉的環境中生活，更加有安全感和舒適感，故而在所有養老方式中，居家養老是最容易被老年人接受的養老方式。但如今隨著家庭小型化、功能弱化，家庭養老面臨著嚴峻挑戰，尋求外部資源支持家庭養老已經成為一種趨勢。

在《民政部 財政部關于確定第五批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區的通知》（民函〔2020〕13號）中，榆林市被確定為全國居家和社區養老服務改革試點市；2022年7月，國家衛生健康委等11部門聯合印發《關于進一步推進醫養結合發展的指導意見》，其中要求“發展居家社區醫養結合服務”，具體來說，要支持有條件的醫療衛生機構為居家失能（失智）、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的老年人提供家庭病床、上門巡診等居家醫療服務；推進“互聯網+醫療健康”“互聯網+護理服務”，為有需求的老年人提供便利的居家醫療服務等。《榆林市居家和社區養老服務改革試點工作實施方案》“支持醫養結合能力強的民營醫院、醫養結合養老機構開展‘互聯網+護理服務’，設立‘家庭照護床位’”。

組建于2019年的榆林高新醫院愛源居家養老服務中心，如今已建立較成熟的居家服務流程。該服務中心位于高新醫院內，依托高新醫院老年護理院提供居家養老服務。2023年10月，榆林市民政局和榆林高新醫院愛源居家養老服務中心簽訂《榆林市民政局家庭養老床位建設試點項目服務合同》，對老年人家庭環境和能力進行評估，實施“一戶一策一檔案”的適老化改造，把醫院“醫養結合”養老模式延伸到家庭。

“聯系我們尋求幫助最多的是助醫，包括換藥，更換尿管、胃管，打肌肉針、抽血化驗等醫療行為，生活方面有助浴，很貼合老年人的需求。”榆林愛源居家養老服務中心趙扣扣介紹，“接下來我們還將開展助餐工作。”

日常起居沒有輔具、洗澡沒有座椅、獨自在家可能會有摔倒等意外情況……居家養老服務要解決的就是這些老年人生活中的不便利甚至安全隱患。愛源居家養老服務中心配備一輛由房車改造的養老服務車，植入“互聯網+護理服務”模式，提供助浴、助餐、助清等服務；配備救護車提供送醫、送藥、緊急教護等服務。老人可撥打電話或者通過智能手環一鍵呼叫服務中心和家屬，手環定位實時連接大數據平臺。目前基本可以滿足居家老年人多層次、多樣化的養老服務需求。

據悉，榆林市通過政府購買服務方式，依托各類養老服務機構和專業組織，為特殊困難老年人提供生活照料、醫療護理、文化娛樂、心理慰藉等上門服務，目前已有11個縣市區啟動開展上門居家服務。同時，榆林市已啟動實施特殊困難老年人家庭適老化改造工程，2023年完成2000戶改造任務，計劃2025年底前完成5700戶改造任務。

社區養老多元發展

社區是老年人熟悉的社會環境，在提供養老服務方面具有天然的地緣和親緣優勢。在家庭養老不能滿足養老需求的情況下，充分挖掘和利用社區內各種養老資源，發展社區養老已成大勢。

吃飯是老年人最關切的問題之一。2023年，榆林市委、市政府把建設社區食堂作為新時期重要民生工程推動實施，全市全年新建社區食堂40個。今年3月1日，榆林市政府發布《關于推進社區食堂建設的實施意見》，明確發展目標和相關政策、補助。其中提到：“2024年榆林將建成50個社區食堂，2025年底全市將建成社區食堂150個。”“社區食堂運營滿一年后，市級財政根據食堂老年人助餐服務人次分檔予以運營補貼，每年4萬元至20萬元不等。”

2023年10月26日，榆林市建榆路社區食堂正式營業。老年早餐標價2元，包括包子、粥、雞蛋等套餐；午餐8元，一葷一素一主食一湯；晚餐5元，包括面食、主食、小菜等。葷素搭配、清淡軟爛，深受老年人歡迎。食堂經適老化改造，寬敞明亮，餐桌椅邊緣采用圓弧形設計，實木餐桌的四角設有扶手，方便老年人起身時抓住，椅子座面寬大舒適，椅背能夠支撐老年人的背部。今年，該社區還打算借助志愿服務的方式加強上門配餐，對出行不便的老人送餐到家，真正解決老人用餐的“最后一公里”。

2015年5月，榆林市崇文路街道辦依托榆林高新醫院，成立了崇文路學院社區日間照料中心，這是該市首家社區日間照料中心，內設有文化活動室、益智棋藝室、書畫室、手工藝室、閱覽室、康復保健室、針灸理療室、茶話室、檢查診斷室等供老人免費使用，為老人們提供膳食供應、個人照顧、保健康復、休閑娛樂、精神慰藉、緊急援助等日間服務。老年人白天“入托”接受照顧和參與豐富的文娛活動，還能交到不少朋友，晚上再回家享受家庭生活。這一社區居家養老服務模式廣受好評，既滿足了老年人飲食休息及文娛社交等需求，又讓年輕人白天可以放心在外工作。

截至2023年底，榆林市已建成日間照料中心254個，覆蓋率達到91%；計劃2025年達到全覆蓋。

2024年3月20日下午，崇文路綜合養老服務中心內熙熙攘攘。老人們剛上完“蒙醫心身互動課”，三三兩兩結伴去社區食堂吃飯。三個老人送來了落款為“乒乓球愛好者”的錦旗，上面寫著“乒乓傳友情，健康你我他”。“我們負一層還有乒乓球和臺球廳，還特意做了防滑設施，經常來玩的老年人能感覺到我們的用心。”崇文路綜合養老服務中心主任安文說。

崇文路綜合養老服務中心在崇文路學院社區日間照料中心的基礎上擴建而成，算是plus版的日間照料中心，投入使用尚不足一年。服務中心占地7000多平方米，在日間照料中心、社區食堂之外，還設有衛生服務站、書法繪畫區、老年大學、適老產品展示區等。社區衛生服務站配備配備診療室、B超室、益康氧療室、怡康理療室等多個功能室，提供醫療、養生、養老相結合的服務診療項目；社區老年大學則開設了聲樂、書法、美術等課程。

綜合養老服務中心是對社區、機構和居家“三位一體”養老模式的深度探索，將日間照料與康養醫養結合起來，提供“一站式”養老服務。目前榆林市已建成20個綜合養老服務中心，規劃到2025年底，覆蓋率達到60%以上。

而在農村，開展社區養老服務的主要模式為發展農村互助幸福院。

農村幸福院主要是在政府組織和領導下，整合政府、家庭、村集體以及相關養老主體的資源，一起出力，集體建院；在老人、家庭和村集體之間達成協議的前提下，老人子女每天只需要提供5元錢的就餐費用，滿足入住條件的老人就可以集中居住在農村幸福院。老人們由于不需要離開原本熟悉的生活環境，身邊的人都是當地村民，所以也并不需要很長的時間去努力適應新環境。這種養老模式對于老年人及其家庭來說，都具有自身非常獨特的優勢，適合在廣大農村地區進行推廣。截至2023年底，榆林建設農村互助幸福院2472所，覆蓋率達到83.4%。

榆林市牛家梁鎮大伙場村的互助幸福院自2018年建成后一直穩定運營，共有寢居室19間，可容納54位老人居住。院子建筑面積1220平方米，占地面積4000平方米，總投資170多萬元，中間建有一條“慈善文化長廓”，供老年人避雨乘涼、休閑聊天、接受慈善文化教育。另設有餐廳和活動室，活動室內有棋牌桌、健身器材、圖書等設施。該幸福院多年來一直由一位村委會干部當管理員，另外聘用一位廚師，主要解決老年人吃飯的問題，每天收取5元餐費。“現在住的差不多有30人，因為沒有護工，只有能夠自理的才能住進來。另外我們要求得在70周歲以上，事實上80多歲的老人居多，在住年紀最大的有89歲。”該互助幸福院的管理員說。

據榆陽區民政局工作人員介紹，榆林市農村互助幸福院的基本情況大體相似：一個管理人加一個廚師，運營主要依賴材政補貼、村集體經濟，和愛心人士捐贈。

2023年6月，榆林市民政局、財政局發布《關于加強農村互助幸福院建設和規范管理服務的實施意見》，其中要求，“市級每年資助建設80個左右農村互助幸福院，每個給予一次性建設補助資金20萬元，2025年底前完成建設任務。”“市級財政給予南六縣和橫山區互助幸福院每個平均補助4萬元，定邊、靖邊每個平均補助2萬元。”據悉，2023年，榆林市各農村互助幸福院實際獲得財政補貼4-13萬不等，其中榆陽區的財政補貼為6-11萬，神木市補貼為10萬，府谷縣補貼為6-13萬。

2021年，榆林市流水溝村投資約4500萬，修建起7700平方米的流水溝村互助幸福院——康養中心。其中包含72套拎包入住的公寓、老年餐廳、多功能室、棋牌室、圖書室等。

流水溝村康養中心位于流水溝村回遷小區內，設有地上五層、地下一層。地下一層開辦老年幸福灶、公益理發廳等。各樓層設立三部電梯，各走廓均安裝扶手。房間凈面積64平米，兩室一廳，窗明幾凈，廚衛齊全。全屋已進行適老化改造，臥室、客廳、衛生間共設緊急呼叫按扭四部，床邊、沙發邊、衛生間均安裝扶手。老人入住前統一拍了個人照與家庭照，擺放于電視機下，更添幾分溫馨。

“這兒條件好，離家又近，都是一個村的，互相熟悉，老人都愿意住進來。”流水溝村黨支部書記尤雙財說，“我們也不限制最低年齡，就從年紀最大的往下數，住不下為止。現在住了90個人。”

和其他農村互助幸福院一樣，這里也僅收取每天5元的餐費。能有這么好的條件，依賴于流水溝村本身優越的經濟情況。流水溝村位于榆林市榆陽區南郊，是典型的城中村，因地理位置優越，開發土地項目眾多。村集體持有酒店、商鋪約15萬平方米，僅租金一年能收入2000多萬。

隨著城市發展，像流水溝村這樣經濟體量的村子比比皆是，但流水溝村的老人似乎格外幸福。

“流水溝村能有今天，也是老一輩人辛苦打拼來的，我們要真正為老人的生活考慮，把錢用到看得見的地方上。”尤雙財說，“比起給老人分養老金，我們建康養中心帶來的是實實在在的享受，給整個村子帶來的幸福感特別強。”據悉，流水溝村康養中心每年投入200多萬運營費，遠低于一些村子給老人分養老費的開支。

即便不需要為錢的事情煩惱，尤雙財還是希望能得到一些物質支持：“我們經濟條件是不錯，但因此反而成了沒人管的孩子。有人來送點禮物，老人感受到關心關懷，就會覺得開心。”

機構養老服務發展艱難

目前榆林市失能半失能老年人數量約有5萬人，在老年人中占比約8%左右；經濟困難的失能、失獨、空巢、留守、高齡老年人（簡稱“特殊困難老年人”）有2.4萬人左右，在老年人中占比約4%。為了解決失能半失能老年人長期照護難題，榆林市強化政策扶持，支持面向失能、半失能老年人的護理型養老機構建設，共發展民辦醫養結合機構15家；推動29所公辦養老機構、53所民辦養老機構普遍通過設立醫療機構以及與周邊醫療機構建立協作關系等方式強化了醫療服務支撐。

2016年，榆林高新醫院提出將養老院建在醫院的運營思路，成立榆陽區老年護理院，率先推行醫院+養老院“兩院一體”醫養融合模式試點，成功邁出了醫養結合的重要一步。

榆林高新醫院現有養老床位300張，養老護理團隊人員310名，根據入住老人往往患有慢性病或常發、易發疾病，對醫療服務高度依賴等特點，充分利用自身資源，在不換房間、不變換床位的情況下，隨時由“養老”模式轉入“醫療”模式，在康復治療科的加持下，根據老人的需求嵌入了“床旁康復”治療模式，不僅輕松完成所有的檢查診斷及打針輸液等醫療流程，同時醫保報銷服務自動跟進，實現了醫養有效融合。在此基礎上，榆林高新醫院逐步發展為以“醫養、康養相結合”型機構養老為基礎服務，向社區和居家延伸，以機構帶社區、以社區帶居家，實現了以機構、社區、居家為主的“三位一體”養老模式。

而大多機構養老服務發展艱難。據悉，榆林市公辦養老機構擁有床位5062張，入住老年人2863人，入住率為56.6%；民辦養老機構擁有床位5186張，入住老年人2046人，入住率為39.4%。養老床位大量空閑，公辦養老機構財政負擔壓力大，民辦養老機構運行舉步維艱。大型醫療機構認為興辦養老機構會導致醫療資源分散，得不償失。基層醫療機構多為政府全額撥款的公益一類事業單位，缺乏應有的績效激勵機制和運營自主權。大部分養老機構雖然設置了護理型床位，但因醫護人才短缺，醫護基礎條件差，不具備照護失能失智老年人的能力。針對此問題，榆林市持續開展養老服務人才培訓提升行動，累計培訓養老護理員、養老院院長等從業人員3000多名，同時，率先在全省建立了養老護理員崗位補貼制度，分級分類按月予以崗位補貼，形成了有效的激勵機制。

文化養老 快樂養老

高齡老人有老有所養、老有所醫的需求，而低齡健康的老人，追求的是老有所樂、老有所學、老有所為。不少擁有大把閑暇時間的健康老年人，把精力投向了各種興趣班。據騰訊《2024中老年興趣教育課程營銷指南》測算，2023年國內中老年興趣教育市場規模已突破300億元。

而在榆林，每年有近3000人次奔向老年大學。老年大學為銀發群體提供了一個獨特的社交舞臺，更在無形中承載了老有所為的深刻社會價值。

3月19日清晨，榆林市老年大學的院子里，太極拳教師蘇世海帶著十幾名學員打完八段錦，又練太級拳；教學樓里，聲樂班在學習“長亭外，古道邊”的發聲方式；朗誦班在做氣息練習。拉丁舞班傳出“噠噠噠”的節奏聲、音樂教室里傳出電子琴聲……

一節課結束后，是新學期伊始的升旗儀式。蘇世海作為教師代表發表了國旗下講話：“因為我們熱愛老年教育事業，選擇了這個職業，就注定我們的夢想榮譽都與你們連在了一起，你們是幸福的，我們才是快樂的；你們是進步的，我們才是欣慰的；你們是成功的，我們才是優秀的。”

“感受到我們這里的氣氛了吧？每個人臉上都是笑呵呵的。”校長曹柯夢不無得意地說，“老年教育是一種快樂的、有文化的養老方式。老年大學多一個學位，醫院就少一個床位。”

榆林市老年大學于2002年由五位老黨員，在無固定場地、無固定經費、無專職工作人員的情況下，自發創辦。目前，現已建成六系（書畫攝影系、聲樂系、舞蹈系、器樂系、體育系、綜合系），開設33個專業，110多個教學班，每學年在校注冊學員近3000人次。

“我們根據老年人身心特征，對課程內容進行了簡化，降低了難度，制訂了大綱，形成了一批適合老年人的相對成熟的課程。同時積極承擔起傳承弘揚傳統文化和地方文化的責任，開發國學、陜北民歌、陜北秧歌等課程，開設‘李棠書法班’和‘雪樵書法班’宣介清末民初榆林本土兩位著名書法家。”榆林市老年大學副校長楊揚說。

“你知道我們學費是多少錢嗎？一學期150-200元。”曹柯夢說，“想來的人太多了，我們也不為掙錢，讓老人們掏一點錢，不要空掛學位不來上課。”

為了輻射更多區域，影響更多人，榆林市縣兩級老年大學指導街道、社區，與便民服務工作結合開辦街道、社區老年學校；在人口較集中、條件較好的鄉鎮、村，或單獨或就近聯合辦老年學校；與企事業單位、社會團體、培訓機構等合作辦分校、校外教學點，并向財政爭取部分資金支持，借社會力量擴大老年教育覆蓋面，如今已有縣級老年大學12所，分校教學點28所，鄉鎮（街道）老年學校10所，社區（村）級老年學校29所，近千人從事老年教育事業，在校學員近2萬人，四級老年教育網絡已基本成形。

為了展示轉化老年學員的學習成果，榆林市老年大學搭建各類平臺，在校內利用開學季、畢業季及節日、紀念日舉辦各類匯報演出、比賽展覽，在校外積極推薦學員參加中、省、市、縣乃至社區舉辦的各類公益演出、比賽展覽，組織學員走進養老院、福利院等開展公益慰問演出等活動，充分展示老年學員的學習成果和精神風采，讓社會重新認識老年人。

一些學有所成的學員，甚至在畢業后實現了“老年再就業”。書法班學員崔曉莉，在畢業后辦起了書法培訓班；電子琴班學員白銀利，畢業后在全國卡西歐電子琴大賽獲獎，從出租車司機變成了老年大學教學點的授課老師。攝影班學員閆存吾，畢業后創辦攝影工作室……這些老年人通過學習，不僅豐富了生活，還能更好地面向社會發揮作用，實現新的人生價值。

“接下來，我們將進一步了解老年人需求，加強學校引導，開發更多更具文化性、時代性的適老課程，建設與中國式現代化和積極老齡觀同步的老年大學課程體系；也會與本地各行業協會合作開發更具專業性的課程，積極探索開發‘游學養’新模式新課程。”楊揚說。

問題與對策

榆林市民政局局長白云國在《榆林市城市和農村養老服務發展現狀調研報告》中稱：“我市養老服務工作取得了顯著成效，但是發展不平衡、不充分的問題依然突出，處于較低水平運行狀態。”具體而言，有養老服務供給不平衡不補充，機構養老服務發展艱難，養老服務標準化規范化水平低，養老服務隊伍專業化水平不高，醫養結合水平不高，社會參與度不夠等問題。白云國表示，養老服務信息化對提升養老服務精準化、規范化管理服務水平具有極其重要的意義，榆林市規劃年內啟動建設全市智慧養老綜合管理服務平臺。同時，結合榆林市老齡人口結構情況和老年人需求情況，穩步發展，做到可持續、可承受，量力而行，盡量而為。在重點解決好特殊困難老年人和失能失智老年人的剛性養老服務需求問題的基礎上，認真謀劃好普惠性養老服務問題，分層分類建立健全養老服務政策體系，確保做到精準施策。

對于推進銀發經濟過程中政府應扮演的角色，南開大學經濟學院教授、南開大學老齡發展戰略研究中心主任原新說：“銀發經濟有其特殊性，屬非完全競爭性的經濟，需要政府在必要時彌補市場經濟機制的不足，一方面，堅守政府保基本、兜底線、普惠性的職能，堅持公平性原則，著力滿足所有老年人的基本養老需求，增加普惠性養老服務資源，密織特殊困難老年人兜底保障網。同時，應制定老年用品和服務目錄、質量標準，規范和監督市場秩序，推動銀發經濟規模化、標準化、集群化、品牌化發展。”

（部分圖片由受訪單位提供，特此致謝！）