行政爭議實質性化解路徑研究

行政爭議的產生是行政管理的必然產物，但行政爭議案件數量居高不下，且得不到有效化解，不但有損政府威信，不利于實現政府與人民群眾之間的互信互通，不符合我國法治建設向實質法治邁進的進程，而且會給社會穩定和經濟發展帶來一定影響。堅持問題導向，從當前行政爭議實質性化解存在的困境入手，探尋行政爭議實質性化解路徑，就是要持續推動行政機關合法合理行政、完善府院聯動機制、建構行政爭議非訴解決機制、完善法院實質性化解行政爭議機制。

行政爭議實質性化解的必要性

行政爭議的實質性化解表征即行政爭議經調解、達成和解或審判后，行政爭議當事人能夠嚴格遵循協議或判決內容，在合理期限內，未再通過其他途徑，尋求權利保護。

黨的十八大以來，尤其黨的十八屆四中全會召開后，無論從全國、各省市行政爭議的數量上來看，均呈現出明顯上升趨勢。究其原因，一方面，近十年城鎮化發展進入加速換擋期、營商環境提升推動投資進入井噴期、生態環境保護進入攻堅期，從而在土地房屋征收與補償安置、行政審批等事關經濟社會發展、民生領域的行政行為數量基數不斷增大；另一方面，隨著全面依法治國的深入推進，權利救濟渠道愈發暢通，人民群眾法律意識不斷增強，愈來愈擅于通過法治方式維護權益。

行政爭議的產生是行政管理的必然產物，管理者與被管理者之間會基于對某一行為的認知不同，或者行政行為的不合法或不當等問題而產生糾紛。行政爭議數量的攀升從側面反映出全面依法治國的成效，是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的表現，但如果行政爭議案件數量居高不下，且得不到有效化解，不但有損政府威信，不利于實現政府與人民群眾之間的互信互通，不符合我國法治建設向實質法治邁進的進程，而且會給社會穩定和經濟發展帶來一定影響。

當前行政爭議實質性化解存在的困境

從本質上講，行政爭議的實質性化解就是要一方面通過釋法明理，消除行政相對人對合法合理行政行為的誤解；另一方面通過對違法、不當的行政行為的反思和糾錯，維護行政相對人的合法利益，保障政府公信力。然而，在實踐中，行政爭議實質性化解面臨諸多困境。

（一）對實質性化解行政爭議重要性的認識不足

行政訴訟案件居高不下、行政案件敗訴率高是當下各級政府必須正面面對并亟待解決的兩大問題。這兩大問題的存在表明，一是行政機關依法行政的認識和能力有待提高。在執法隊伍中，一部分人認為執法的目的就是處罰，這就導致執法過程中對很多問題只看表面，為了罰款而罰款，一罰了之。還有一部分人，不依法履職，不了解細節，應付了事，沒有真正實現權力對權利的保障。二是行政機關、司法機關在運用非訴方式化解行政爭議方面，主動意識和解決能力不強。

行政爭議實質性化解是我國法治建設從形式法治向實質法治轉變的重要表現，也是全面依法治國堅持以人民為中心的具體實踐。法治既是民生的保障，也是民生的重要組成部分，只有實質性保障了群眾利益，法治的根本目的才能實現。從調研情況來看，受意識、機制等方面的影響，無論行政機關的辦案人員抑或司法機關的審判人員的化解能力均有待提高。

（二）對化解行政爭議主體的認知有偏差

不同人群、機關對化解行政爭議主體的認知較為統一，認為推動行政爭議實質性化解的主體應該是法院、檢察院等司法機關，而實質性化解的主體既包括司法機關也包括做出具體行政行為的行政機關、復議機關。主體認知的偏差把化解行政爭議的壓力推給司法機關，不僅增加司法成本、應訴成本，而且不利于從根本上化解行政爭議。

行政爭議產生的基礎是行政權的行使，因此，在行政爭議產生后，負有化解行政爭議責任的第一主體應該是行政機關，即便行政爭議上升到行政復議案件、行政訴訟案件的層面，行政機關仍是實質性化解行政爭議的第一主體。

（三）行政爭議實質性化解機制未形成

目前，在化解機制方面各地已經有一些嘗試和創新，如不斷推動府院聯動、落實行政負責人出庭應訴制度、積極建立行政爭議預防調處機制、出具行政爭議調解司法確認裁定書等。

但是，適宜化解的行政爭議范圍、行政爭議化解應該在哪一個階段進行、實質性化解的方式和流程、行政機關與行政相對人達成協議的法律效力如何確定、是否應該成立專門的行政爭議實質性化解機構，以便在出現行政機關與行政相對人溝通不暢，無法充分表達各自意見和訴求，可能導致誤解和矛盾加深時，發揮協調作用等問題仍未明確。這表明實質性化解行政爭議的機制有待進一步健全，有待提供完備的制度支持。

（四）缺乏對行政相對人或原告的有效引導

就目前實踐來看，行政機關、司法機關在啟動實質性化解機制過程中是居于主導地位的，因此，相關機關應主動對當事人進行引導。

然而，引導不足是實踐中導致行政爭議在基層未得到有效解決的主要原因。如對于基層檢察機關來說，行政爭議化解需要以檢察機關受理的案件為依托，而基層檢察機關受理的行政監督案件有限，因為很多行政案件，一審判決后當事人多數會提起上訴，對于二審生效判決，基層檢察機關沒有監督權限。由此可見，要將行政爭議化解于基層，相關機關必須要有意識地進行引導。

（五）隊伍建設有待進一步強化

化解工作需要投入大量的精力，尤其在行政爭議不斷涌現的情況下，更需要一定的化解團隊人員支持，而基層法治隊伍目前人員配備偏弱，團隊人員精力有限，有待進一步強化。

行政爭議實質性化解的路徑

針對行政爭議實質性化解實踐中存在的困境，應抓好行政爭議從形成到化解的各個階段，通過引導，不斷增強實質性解決行政爭議重要性的認識；通過訴源治理，充分發揮非訴解決機制的作用；通過健全機制，不斷加強行政機關、司法機關溝通協調等措施，以期行政爭議實質性化解取得實效。

（一）持續推動行政機關合法行政、合理行政

1、不斷提升行政機關依法行政的意識

總體來講，行政爭議數量居高不下，很大程度上是由行政機關違法或不當行政行為引起的。因此，一是要對行政執法人員加強政治教育，深化其依法行政的意識。具體來講，可以通過定期組織執法人員開展學習習近平法治思想、促進依法行政、進行“黨建+業務”等主題活動，使執法人員深刻認識到法治的根本目的，加強以人民為中心的服務宗旨。二是要充分發揮以案釋法、以案說理的作用，通過正面案例引導行政機關依法履職，通過反面案例提升行政機關訴訟風險防范意識，強化在行政決策和行政執法中運用法治思維的重要性。

2、不斷增強行政機關依法行政的能力

實質性化解行政爭議不僅是運用法律條文的過程，更是對執法人員綜合素質能力的考驗。因此，基層政府及相關部門一是要從整體上不斷提升執法人員的法治素養。二是要有針對性地開展業務培訓，如針對土地征收、拆遷、補償安置等方面的專題講座，以提升行政機關依法行政能力。三是加強與法院、檢察院的聯系，通過法官、檢察官以案釋法，加深執法人員對違法行為類型的認識。

行政爭議實質性化解不僅是運用法律解決問題的過程，更是彰顯法治溫情，從維護人民群眾利益出發，理順利益關系，說理釋法的過程。這就對具體辦案人員的素養提出了更高要求。一是承辦人要對所涉及行政行為的合法性合理性有基本判斷；二是能準確把握雙方產生爭議的焦點問題的根源；三是要有較強的溝通能力和協調能力，要擅于協調行政機關間的關系，也要擅于做當事人的思想工作，細心耐心，慢慢打開其心結。

3、完善行政爭議當事人間的溝通協商機制

溝通協商機制的完善不僅可以預防行政機關因違法或不當行政行為而產生的行政爭議，還可以有效推動行政機關與行政相對人之間的溝通交流，便于行政機關向行政相對人闡明具體行政行為的合法性和合理性。一是行政機關在做出具體行政行為前，應充分保障行政相對人陳述權。二是具體行政行為做出之后，應充分保障行政相對人的救濟權。三是應建立定期回訪制度，即具體行政行為做出之后，對涉及增加行政相對人義務或減損其權利的具體行政行為，行政機關應在合理期限內向行政相對人進行回訪，以期能夠及時發現爭議苗頭。

此外，行政爭議的產生是以行政相對人的主觀意志為判斷標準的，即便行政行為合法，行政相對人也可能會因為不認可行政行為所產生的后果，而認為行政機關侵犯了其合法權益。因此，行政機關在做出行政行為的過程中，對行政相對人應做好相應的法治宣傳工作。具體來講，一是在行政行為做出之前，行政機關應當告知行政相對人其執法依據。二是在行政行為過程中，行政機關應及時關注行政相對人對具體行政行為合法性和合理性的理解情況，耐心且細致地向其闡明緣由。三是行政機關可以聯合社區、農村、工廠、企業等設置專門的法治聯絡員，做好法治宣傳。比如，濰坊市中級人民法院與濰坊市政府法制辦聯合發文，在每一個鎮街、社區和村居均設立行政復議裁決和行政訴訟聯絡員，承擔行政法律宣傳、解答群眾咨詢等職能。

4、加強重點領域行政爭議源頭預防

行政復議、行政訴訟受案數量較多的領域即為行政爭議產生的重點領域。目前，行政機關敗訴案件主要集中在土地房屋征收與補償安置糾紛，包括行政征收決定、強制拆除房屋或設施、未履行補償安置職責，以及強拆行為違法引發的行政賠償等方面，其中因超期辦案、執法程序不完善等情形被確認違法但不撤銷行政行為案件所占比例較大，因基層政府信息公開問題被判決撤銷或者部分撤銷行政行為案件以及因未履行征收補償安置職責被判決履行給付義務案件所占比例次之。

基于此，一是在市級司法行政部門統籌協調下，基層政府及相關部門應運用好行政執法三項制度，在具體項目中，配備法務確保法律服務實現全過程跟進。二是在相關領域的具體項目中，應引入檢察監督提前介入機制，一方面有利于推動依法行政，另一方面有利于發現行政爭議苗頭，防患于未然。

（二）完善府院聯動機制

法治監督不是目的，而是通過糾錯，確保行政機關依法履職的手段和方式。行政爭議不以行政行為造成行政相對人實際損害為要件，因此行政機關雖作為行政爭議當事人存在，但行政爭議對其而言具有一定隱蔽性，直到行政爭議上升為復議案件、訴訟案件才被予以關注和知曉，這不利于行政機關主動化解行政爭議。因此，搭建完善府院聯動平臺，異常重要。

1、進一步健全府院溝通機制

進一步健全府院溝通機制即法院與行政機關或其上級機關的溝通機制。具體來講，一是法院可以就行政訴訟案件受理情況，以及有可能大規模提起行政訴訟的案件及時向行政機關提出司法建議，使相關行政機關能夠及時關注到行政訴訟重點領域，及時查擺問題，及時糾錯。二是法院也可以與行政機關上級機關建立協作關系，對于未按照司法建議進行整改的行政行為，法院可將司法建議同時抄送上級行政機關，倒逼行政執法機關規范行政執法行為。

2、搭建行政爭議預防溝通平臺

行政爭議預防溝通平臺的搭建，是指為及時消除潛在的行政爭議而建立的由行政機關、人民法院、信訪部門、基層自治組織、社區工作者、咨詢機構等主體進行及時溝通的信息交流機制。[1]相較于基層自治組織、咨詢機構等，行政機關在捕捉行政爭議苗頭方面，具有滯后性。因此，應充分發揮以上群體在發現行政爭議苗頭方面的優勢，在發現相關情況后，能及時將信息報送給行政機關、人民法院等單位，以便其通過行政爭議非訴機制解決糾紛。

（三）建構行政爭議非訴解決機制

行政爭議實質性化解必須運用好行政復議、行政調解、信訪等一系列非訴訟行政爭議解決制度。

1、完善行政爭議調解機制

國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出：“要把行政調解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。”所謂行政調解，是指行政機關主持，以國家政策法律為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人友好協商，互讓互諒，達成協議，從而解決爭議的行政行為。

（1）要將行政調解制度化。一是擴大行政爭議調解范圍。明確在不損害社會公共利益以及他人的合法權益的前提下，并經行政相對人同意，絕大多數行政爭議均可納入行政調解的范圍。二是賦予行政調解一定的法律效力，行政調解協議簽訂后，雙方當事人均應當及時履行該協議，一方當事人不履行的，另一方當事人在法定期限內可向法院申請強制執行。[2]

（2）充分發揮已有行政調解機構作用。比如一些城市成立的市行政爭議預防調處機構等，應積極探索與法院、檢察院建立行政爭議預防調處機制，聯合組織化解行政爭議案件。

（3）構建聯合調解中心。建立由人民法院主導、行政機關、人大代表、政協委員、專家學者、律師等主體參與的聯合調解中心，主要針對經審查符合立案條件且可以依法進行調處的訴訟案件，法院可以在當事人同意的前提下，于立案前委托聯合調解中心進行調解。比如，2020年5月9日，上海市司法局和上海市第一、第二、第三中級人民法院共同設立行政爭議多元調解聯合中心，調解范圍為基本覆蓋了行政訴訟案件的受案范圍。

2、進一步發揮行政復議作用

在行政訴訟案件當中，除法律規定行政復議作為前置程序的案件外，一半以上的案件并未經過行政復議，這表明，行政復議在化解行政爭議方面的作用并未完全發揮。對此，行政復議機關和機構，一是應加大宣傳，增強行政復議的知曉率；二是不斷拓寬行政復議參與渠道，探索“互聯網+復議”的形式；三是增強行政機關對行政復議決定的執行率。

（四）完善法院實質性化解行政爭議機制

法院是化解行政爭議的最后一道防線，因而對法院實質性化解行政爭議提出了更高的要求。

1、合理運用調解、協調和解方式

一是法院應根據《行政訴訟法》第六十條[3]的規定，在法律允許范圍內運用好調解手段，解決行政爭議。二是推廣實踐中法院經常采用的“協調和解”的方式化解行政爭議。具體來講，通過法院的協調，促使行政爭議當事人間達成協議，原告撤訴。

需要注意的是，法院在行政爭議的解決過程中不僅僅提供了協調和解的可能，更應該做好監督。如果原告是在壓力之下和解撤訴，則行政爭議不僅不能得到實質性化解，反而加劇了行政相對人與行政機關之間的緊張關系。因此，在當前推進協調和解的實踐中，法院應嚴格依據《行政訴訟法》第六十二條[4]的規定，對原告要求撤訴的行政案件的爭議是否得到實質性化解進行審查。

2、要重視行政指導性案例作用的發揮

《關于案例指導工作的規定》第七條規定：“最高人民法院發布的指導性案例，各級人民法院在審判類似案件時應當參照。”《實施細則》第十一條又作出了更為細化的規定。這意味著，行政指導性案例對法院審理行政案件具有事實上的拘束力。

因此，在行政訴訟中，要運用好行政指導性案例的作用，從而發揮司法審判的規范、指引、評價和引領作用，以規范行政執法行為、培養公民法治意識。

3、進一步落實行政機關負責人出庭應訴制度

行政機關負責人出庭應訴可以有效緩解行政機關與行政相對人的緊張關系，倒逼行政機關依法行政，因此，在司法實踐中，應進一步細化行政機關負責人應訴制度，提高行政機關負責人出庭應訴率，將其作為法治政府建設重點考核項目。

注釋

[1][2]馬磊、王紅建：《行政爭議訴源治理機制研究》，載《河南財經政法大學學報》，2021（3）：50-62頁。

[3]《行政訴訟法》第六十條規定，人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

[4]《行政訴訟法》第六十二條規定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。

參考文獻

[1]《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017。

[2]《十八大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2014。

[3]馬磊、王紅建：《行政爭議訴源治理機制研究》，載《河南財經政法大學學報》，2021（3）。

作者簡介

黃 蕊 中共西安市委黨校副教授，法學碩士，主要研究方向為中國特色社會主義法治理論與實踐