法治化視閾下的城市社區自治

城市社區自治是基層治理的熱點與重點，社區自治實踐中產生的社會熱點影響居民群眾對城市的認可度，諸如社區治理行政化傾向嚴重、社區居民參與度不高等問題事關城市基層治理能力建設。在深入推進全面依法治國的背景下，社區自治離不開法治建設，在法治化視角下探索城市社區自治的必要性、實踐問題以及出路具有重要價值。

問題的提出

當代中國著名社會學家費孝通認為“社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一地域形成的一個在生活上相互關聯的大集體”。社區是社會概念、地理概念，在國內指城市街道、行政建制鎮的分區。本文所指的社區是指城市街道、行政建制鎮的分區，構成社會的基本單元。社區自治是以社區居民為主體，協同社區組織、政府合作治理公共事務的過程。20世紀下半葉以來，伴隨國內政治經濟形勢的發展變化，城市社區治理經歷了“單位制”“街居制”“社區制”的歷史性變遷。城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，黨的二十大報告提出，“提高城市規劃、建設、治理水平”。隨著我國城市化水平不斷深入，2023年初，我國常住人口城鎮化率達到65.22%。一方面，城市化發展直接關系到城市人民生活水平的質量、城市綜合競爭實力以及城市環境衛生承載量；另一方面，滿足人民日益增長的美好生活需要，也要求加快城市社區治理的水平和治理，不斷全面推進城市社區治理體系和能力邁上新臺階。

城市社區自治的困境與成因

（一）困境歸納

1、居委會自治效果不明顯

社區治理過度行政化。當前我國社區治理受到街道辦等基層政府部門的較大影響，于基層政府職能部門的工作人員而言，社區居委會構成政策的落實者；于社區居民而言，社區居委會構成準行政機構。居民群眾以及基層政府職能部門的行政化認同致使社區自治產生行政化傾向，法律賦予社區的自治性受到了觀念以及實踐的限制。[1]

組織設置功能行政化。社區居委會具有城市管理等多功能行政的表現形式，其中八成以上為被指派的行政任務。居民通常將社區居委會視為政府向城市基層社區延伸行政力量的行政機構。社區居委會承擔基層政府指派的行政任務，服務居民顯得力不從心，沒有時間和精力深入群眾、組織群眾、服務群眾，無形中損害了社區居民對于社區主人翁的認同感以及對社區的歸屬感。

社區居民參與不足。社區居民參與機制不完善，法律對社區民間組織保障不足。社區自治是社區居民在社區居委會等社區自治組織的組織下開展自我管理的過程。缺乏社區居民的廣泛參與，社區自治將難以發揮其應有的作用與價值。有學者通過實證研究發現中國城市居民社區自治參與水平較低，只有近三成的居民一年參與社區自治活動的次數超過三次，居民對社區事務的參與不足，導致了居民歸屬感下降。

2、業主自治發展受限

總體而言，不同類型小區的自治進程和效果差別較大，具體表現在：

業委會的管理沖突。業委會是社區自治的重要主體，業委會的管理沖突，具體而言是指業委會內部自治管理面臨的沖突，即業主之間、業主與業委會、業委會內部成員及業主大會之間的沖突。主要表現在以下三個方面：一是成立業委會的社區較少，存在業委會成立難的問題。二是業委會內部組織管理存在不規范現象，引發不同利益主體間的糾紛埋下隱患。三是業主委員會委員缺少任職資格限制及任期屆滿后的考評機制。

業委會的功能異化。在社區業主自治架構中，業委會居于核心地位。一方面，業委會通過居委會向上連接政府部門、通過民主協商、選舉向下連接業主；另一方面，業委會通過物業公司連接市場。[2]當前，業委會的功能因受到來自居委會和街道辦的行政化擠壓以及來自物業公司的利益化擠壓而逐漸異化，部分業委會的發展已背離了社區業主自治的初衷，極大地限制了業主自治的發展。一是業主對業委會的認可度不高；二是業委會內部組織機構松散，不公開決策內容，損害或漠視業主權益的事時有發生；三是業委會成員任職資格限制及考評機制空闕。

綜合執法難進小區。社區治理涉及消防、建設、規劃等部門，小區內部發生的噪聲污染、動物侵權、“住改商”等問題的解決需要公安機關、環保部門、市場監管部門等多部門聯合執法，很多問題的解決需要相關部門協調。雖然多地出臺相關條例明確規定執法聯動的目標以及各方職責，但在具體執行中，部門之間存在相互觀望現象，聯動綜合執法進小區工作未能落實到位。更甚有部分基層政府職能部門把維護小區消防安全等行政職能強加給物業管理公司。這于法于理皆不合適，一方面，物業管理公司不享有執法權，不具備執法條件；另一方面，物業管理公司承擔上述職責后，削弱了其履行服務合同的能力，降低其服務質量；再者，開展上述工作易與業主發生沖突，進一步加劇了物業公司和業主的矛盾，不利于小區穩定。綜合執法難進小區，物業管理公司處于小區內糾紛解決的第一線，未能形成“社區糾紛-綜合執法”的良性循環，導致“九龍治水，而水不治”現象較為普遍。[3]

（二）成因分析

1、社區自治法治保障不足

主體間的法律關系不清。我國社區自治程度普遍較低，街道辦常常以行政命令等方式統籌開展社區治理。社區自治的主體有社區黨支部、社區居委會、社區工作站、小區黨支部、小區業主委員會、小區物業公司、無物業老舊小區的居民自治管理小組和社區社會組織等，這些主體的定位和主體之間的法律關系不清。

一是社區自治主體與街道辦的法律關系不清。一方面，社區居委會被視為街道辦的下級單位，把原本不屬于社區職責范圍內的工作下沉到社區，這導致社區行政化傾向十分嚴重，法律賦予的自治性受到限制；另一方面，在一些政府主導的社區中，街道辦還主動為居民規劃生活，未能正確地指導、支持、幫助居委會獨立自主地開展社區自治。街道辦的治理職能未能與社區自治有機聯系和融合。

二是社區主體與小區主體的法律關系不清。第一，小區業委會和社區居委會之間法律關系不順。《物業管理條例》規定社區居委會具有成立、指導和監督小區業委會的職責，《民法典》第二百七十七條第二款規定了地方政府有關部門以及居委會對業委會的指導與協助義務，但均缺乏落地的監管措施。第二，社區居委會與小區物業公司法律關系不清。[4]小區物業公司受住建局的行政監管，但住建局在能力與精力上都難以及時了解物業公司的服務狀況，相反社區作為與物業公司互動最多的主體卻不享有監管職權，這導致相關社區自治工作缺位。

業委會相關立法不完善。一是業委會籌備和成立手續繁雜，歷時較長，增加了小區成立前期居民參與小區治理的難度。滿足法律規定的成立業委會的條件至最終選出業委會至少需要三至四個月才能完成，一旦出現其他意外情況或者干擾因素需要付出極大的時間和精力，這是引起社區自治主體缺位，小區居民不能及時有效參與公共事務的管理，產生小區治理混亂局面的主要原因。

二是業委會權利和義務不對等，法律地位不明晰。之所以業委會面臨物業公司維修資金續籌、物業管理費調價等與物業的沖突和對弈中處于弱勢地，是因為盡管業委會能夠作為訴訟主體參與相關訴訟，但由于不具有設立財務賬戶的資格，缺乏經濟賠償能力，處于社區自治的邊緣。

2、社區機構人員設置不順

我國城市社區治理采用“幾塊牌子、一套人馬”的機構設置模式，因而造成了行政功能強化、自治功能弱化的現象?！稇椃ā钒焉鐓^居委會定位為社區居民自治組織，但各地基層政府部門又按照準行政機構對社區進行管理，由于社區缺乏自主財政和經營權，資金方面完全依賴財政，導致社區運行機制不順，具體表現在以下兩個方面：

一是社區內部的法治化機構設置不順。城市社區名義上存在社區黨委、社區居民委員會、社區工作站等組織，實際上卻是“一班人馬”，如此“人員不分”導致三個機構之間職責不清，社區工作者側重行政性任務，忽視社區自治的職責，這也是開展的社區“減負放權”工作收效甚微的重要原因。

二是社區工作者的法律地位和身份定位不順。現行法律規范將社區居委會定義為居民自治組織，是社區工作者身份定位模糊的重要原因。[5]對社區工作站的準行政事業機構定位不明，再加上沒有給予編制配套等，因而導致當前從事社區自治的社區工作者法律地位不清，職業認同感不強，造成多數社區工作者疲于應付街道辦下達的硬性任務，參與社區其他服務與建設的積極性較低。

3、居民自治能力整體較弱

居民參與社區自治的意識薄弱。社會經濟的發展促使居民思想多元化，民主權利意識日益增強，但是并未改變小農經濟造成的“門前各掃自家雪”等意識慣性，這影響和制約著居民積極有效參與社區自治。其中，不少居民缺乏公民的主體意識、權利與社會責任意識，參與社區自治的意識淡薄，一旦在社區生活中遇到問題主要依靠居委會、街道辦解決，這使得社區居民對業委會的參與不足，成為一種“在場的缺席”。

城市社區自治法治化的優化路徑

（一）理順各社區自治主體間的法律關系

社區工作站與社區居民委員會的法律關系。建議在《憲法》以及《城市社區居民委員會組織法》關于社區居委會的法律定位的基礎上，以立法或者修正案的方式理順上述三者之間的法律關系。探索建立“居站分設”的模式，把社區工作站作為街道辦在社區的服務機構，明確社區工作站行政機構的屬性，強化社區工作站承擔行政工作職權；同時社區居民不得同時兼任社區居委會以及社區工作站等其他行政機構的工作人員，增強社區居委會的自治屬性。

社區工作站、小區業委會、物業公司間的法律關系。建議通過相關法律法規，進一步完善小區業委會與小區物業公司的法律關系，強化社區對小區業委會、物業公司的指導和監督法定職能。[6]明確社區工作站承擔協助住建局和街道辦對于小區物業公司的監管職能；規范社區居委會對業委會的指導、監督方式，明確業委會權力行使決議化。

（二）理清居委會與政府部門的權責邊界

明確社區居委會的職責。社區居委會的定位為“議事機構”而非“執行機構”。明確政府部門在社區自治中的職責。社區自治與政府的管理行為并非是相互排斥的關系，而是在明確國家、市場和社會三者基本界限后，三者在社區自治中相互協調、相互合作的關系。政府各部門應當繼續深化“放管服”改革，政府與社區的關系應從管理、領導向指導、服務轉變，從以行政命令為主向以提供資金、法律、政策支持為主，加快修改或出臺有利于社區自治的政策和法規，同時應通過法律賦予社區組織實質性的管理權利。[7]此外，政府各職能部門應獨立承擔其行政管理責任，杜絕將其職能內的事務轉移給社區居委會；通過社區網格化把執法力量下沉到社區，實現綜合執法進社區，避免社區工作者出現越位行使政府職能問題。

（三）發揮法治在社區自治中的保障作用

明確業主委員會的法律地位。我國法律規定的民事活動主體包括自然人、法人和非法人組織。法人能獨立承擔民事責任，非法人組織則不能，成員必須承擔最終責任。業委會不具有獨立的意思能力，通常依據業主大會的授權負責處理日常事務。尚未有法律規范明確規定業委會的法人資格，因此業委會雖依法成立但不構成法人。在實踐中業委會通常被視為非法人組織，但從法律責任的角度來看，業委會或業主都不能成為業委會行為或決定的最終責任承擔者。[8]因此，在現有法律規范下業委會既不是法人，也不是非法人組織，其并不屬于法律明確規定的民事活動主體。我國目前有關業委會的立法存在空缺，基于業委會在社區自治中的重要地位，制定一部組織法，明確其性質、地位、作用、產生程序等，同時也要明確業委會的組織形式、權利與義務，唯有如此業委會才能在找準自身定位的基礎上更好地為全體業主服務，更好地發揮其在社區自治中的作用。

加強城市社區法治文化建設。城市社區自治法治化需堅決摒棄“人治”觀念。城市社區自治實踐中存在法治手段化、形式化以及部門化等問題，其根源在于法治觀念不夠深入。樹立法治觀念應當培育社區居民的法治信仰，要求全體基層社區服務者本身要尊重法律權威，樹立法治社區建設的自信心，嚴格將法治思想統一到基層社區依法自治上來。基層社會的主要服務對象是居民群眾，其教育背景、生活閱歷、就職行業、認知基礎等存在巨大差異。因此，在法治背景下發展社區自治，培育基層社區法治文化，應當采取喜聞樂見的形式，以常態化的方式開展，敢抓落實、勤抓實效。

結 語

我國的歷史和國情決定了城市基層治理應采取社區自治，囿于法治保障不足、自治機構人員設置不順、居民自治能力整體較弱，造成了當前社區居委會自治效果不明顯、業主自治發展受限的困境。在深入推進全面依法治國的大背景下，解決上述問題需要厘清基層法治建設與城市社區自治的關系，即法治規范自治行為、保障居民權利，社區自治是社區治理法治化的目標。在此基礎上，應當確立小區聯合自治的社區自治模式、理順社區自治各主體間的法律關系、健全社區自治制約監督機制、加強城市社區自治法治文化建設，唯有如此法治之風才能推動社區自治讓社區治理之舟行穩致遠。

參考文獻

[1]李慧鳳：《中國城市基層治理》，北京：中國社會科學出版社，2021。

[2]俞可平：《中國城市治理創新的若干重要問題——基于特大型城市的思考》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2021，74（03）：88-99頁。

[3]俞可平：《中國的治理改革（1978-2018）》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2018，71（03）：48-59頁。

[4]汪俊英：《社區自治的法治化：理論基礎、制約因素、實現路徑》，載《學習論壇》，2022（02）：129-136頁。

[5]易有祿、熊文瑾：《城市社區法治化治理：目標定位、要素構成及路徑選擇》，載《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2022，53（03）：82-92頁。

[6]馬濤：《基層社區治理需注入法治化動能》，載《人民論壇》，2018（13）：110-111頁。

[7]宋安成、王宇鋒：《業委會無法正常運作，居委會代履行職責是否需授權》，載《住宅與房地產》，2022（25）：77-80頁。

[8]董建鑠：《城市社區矛盾糾紛防范化解機制研究》，山東大學碩士學位論文，2021。

作者簡介

潘開虎 新疆烏魯木齊市中醫醫院，衛生事業管理副主任醫師，研究方向為醫院綜合管理