陜西發展銀發經濟的現狀、問題與對策建議

近年來，陜西人口老齡化程度逐漸加深，老年人的需求結構正在從生存型向發展型轉變，銀發經濟的發展條件日益成熟。雖然全省初步構建了以養老服務為核心的上下游產業體系，但仍面臨著市場發展速度相對滯后、銀發產品發展質量不高、產業體系相關認識不夠深入、市場環境和法律規范有待完善等問題，未來陜西需從夯實發展根基、提高發展質量、開拓發展賽道、釋放發展潛力等方面加快培育發展銀發經濟，實現老齡事業和產業協同發展，為陜西高質量發展持續注入新動能。

2024年1月15日，國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，從4個方面對我國推進老齡事業發展和銀發經濟體系建設做出了詳細要求。1月公布的陜西省政府工作報告中明確指出，要推廣老年助餐和就近醫療服務，大力發展銀發經濟。2月22日，陜西省委書記趙一德在西安市調研養老服務工作時指出，“要大力發展銀發經濟，推動養老產業規模化、標準化、集群化、品牌化發展”。

近年來，陜西積極響應國家人口老齡化戰略，在老年社保能力、康養服務、文化生活等方面取得了顯著成效，初步構建了以養老服務為核心的上下游產業體系，但仍面臨著市場發展速度相對滯后、銀發產品發展質量不高、產業體系相關認識不夠深入、市場環境和法律規范有待完善等問題。未來，陜西需從夯實發展根基、提高發展質量、開拓發展賽道、釋放發展潛力等方面推動銀發經濟健康穩步可持續發展，打造積極有效應對人口老齡化的“陜西模式”。

陜西人口老齡化與銀發經濟發展現狀

（一）人口老齡化速度持續加快，地域差異性愈發明顯

截至2022年底，陜西省60歲及以上老年人口為811萬，占總人口的20.5%，65歲及以上人口占比14.7%，老年人口撫養比達到21.43%，陜西人口老齡化趨勢進一步加劇并進入中度老齡化社會。預計到“十四五”末，陜西省60歲及以上老年人口將達到930萬，占總人口23.5%左右，將對經濟運行全領域、社會建設各環節、社會文化多方面產生深遠影響。分地區來看，陜北、陜南、關中老齡化程度呈現出地域差異性，陜南地區老齡化程度最高，關中地區老齡化程度其次，陜北地區老齡化程度最低。其中，咸陽、漢中、渭南、寶雞、銅川、安康等地65歲及以上老年人口比重已超過全省平均水平，地域差異性愈發明顯。

（二）老年社保能力、康養服務、文化生活顯著提高

2023年末，陜西參加城鎮職工養老保險人數1342.23萬人，城鄉居民醫保最高支付限額逐年提高，重特大疾病保障機制逐步建立，城鄉居民大病保險和疾病應急救助制度全面實施，在全國率先將老年人生活保健補貼發放范圍下延到70周歲，實現了本省籍老年人口全覆蓋。全省146個二級以上醫療機構開設了老年病科，276個醫療衛生機構開設了康復護理科，老年人慢病管理工作得到加強，家庭醫生簽約制度將老年人群納入重點服務對象，80%以上的養老機構與當地醫療機構建立了簽約服務工作機制。在全國率先成立養老服務標準化技術委員會，全省因地制宜組織開展面向老年人的圖書閱讀、培訓講座、文體活動、藝術鑒賞等文化服務活動，基本實現各市縣（區）老年大學（活動站）、老年體育組織全覆蓋。全省加快適老化改造，開展“人口老齡化國情教育”“敬老月”“老年健康宣傳周”“敬老文明號創建”等活動，老年人成為群眾性文化、體育活動的主力軍。

（三）初步形成了以養老服務為核心的上下游產業體系

陜西積極響應國家人口老齡化戰略，成為全國第五個出臺健康養老地方性政策方案的省份。先后印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《關于推進全省養老服務高質量發展實施方案》《陜西智慧健康養老產業發展實施方案》《“十四五”老齡事業發展規劃和二〇三五年遠景目標》《陜西省推進基本養老服務體系建設實施方案》等政策方案，大力推動了老齡事業和產業協同發展，初步形成了以醫療器械、保健食品、保健藥品、智能養老APP等為主的上游產業，以提供各類養老服務為核心的中游產業，以老年消費群體營銷為主的下游產業。

（四）“政府部門+智慧養老機構”持續創新養老服務模式

陜西共有31家單位入選國家智慧健康養老應用試點示范名單，其中，有3個示范基地、10個示范企業、18個示范街道，穩居國家第一梯隊。西安麥邦集團下屬的“福樂康”智慧養老項目成功開辟中亞新市場，與哈薩克斯坦簽署戰略性協議；陜西水務集團旗下的“全樂康養”從自身發展優勢出發，打造了“十五分鐘社區養老生活圈”；西安市蓮湖區政府將智慧養老設施裝備到234個空巢老人的家中，實現了居家養老、遠程照護的目標。寶雞市建立了“寶雞智慧養老服務平臺”，以“快、準、暖”為抓手，為老年人提供全天候線上服務；咸陽市以“公益+商業”的運行模式，通過“政企合作”搭建平臺，打造了線上線下雙線服務的智慧互助養老模式；西安蓮湖區成功打造“虛擬養老院”，讓老人足不出戶享受星級服務。

陜西銀發經濟的發展問題

（一）銀發經濟市場發展速度滯后于老齡化速度

陜西人口老齡化具有規模大、增速快的顯著特點，800多萬的老年消費群體對各類產品和服務的需求持續增長、要求不斷增多。但陜西銀發經濟供給側整體上仍處于起步階段，相關產業主要集中在養老服務、康復輔助器具等方面，針對不同年齡段銀發群體的個性化產品和服務供給較為短缺，也缺乏對老年市場的詳細劃分和消費需求的深度挖掘。此外，受銀發經濟公益性、微利性特征影響，陜西相關市場主體發展意愿較低、發展規模較小、發展數量較少。

（二）針對老年康養、文化生活的銀發產品質量不高

隨著生活水平改善，陜西銀發消費正在從生存型向發展型轉變，銀發群體對產品和服務的質量越來越看重。相對江浙滬等地來說，陜西各領域產品和服務標準主要聚焦于年輕消費者偏好，側重于福利性特點的養老事業和產業領域發展較為緩慢，對老年人文化、娛樂、社交方面的需求關注不夠。受傳統觀念影響，市場普遍認為老年人傾向于購買廉價的商品和服務，導致商家提供的產品在質量上有所欠缺、在層次上相對匱乏、在服務上也缺乏耐心與周到，客觀上抑制了老年群體消費潛力的釋放。

（三）關于銀發經濟產業體系的認識和研究不夠深入

陜西乃至全國對于銀發經濟的探討主要集中于發展銀發經濟的必要性和重要意義、發展趨勢等方面，對銀發經濟的核心內涵、主要內容、行業類型、統計規則等缺少系統科學研究。陜西企業和消費者對銀發經濟的理解不夠深入，對老年市場不斷攀升的發展前景認識不足，無法滿足老年人消費升級的需求。亟需結合陜西實際，對銀發經濟的定義、特征與發展規模進行深入研究，引導社會力量投入銀發經濟領域、豐富和壯大銀發經濟。

（四）銀發經濟市場環境和法律規范有待完善

陜西銀發經濟處于起步萌芽階段，相關政策文件主要聚焦于基本養老服務體系構建和健康養老產業發展，缺乏完善的服務標準和市場規范，針對老年人的合法權益保障有待增強。例如，銀發市場坑老、損老現象時常發生，不法分子通過投資養老、銷售老年產品、健康宣傳講座等旗號，以金融養老、新型投資等概念進行金融詐騙，或誘騙老人購買三無保健品，另有詐騙者利用收藏品市場套圈和情感欺詐等方式行騙。陜西關于銀發經濟的法律法規、標準規范、扶持政策等亟需健全，“養老金融”反詐主題系列宣傳活動仍需加強。

陜西加快發展銀發經濟的政策建議

（一）織牢養老保障服務網絡，夯實銀發經濟發展根基

一是完善社會保障制度。深化基本養老與醫療保險制度改革，逐步推行漸進式延遲退休年齡政策，根據實際情況合理調整養老金標準。鼓勵并規范第三支柱養老保險發展，推動個人養老金業務發展。積極研究構建靈活調整的籌資機制，建立起多層次、分類施救的社會救助網絡。

二是健全基本養老服務清單制度。全面整合陜西現有的老年人能力、健康、殘疾、照護等評估體系，深入研究并實施符合陜西特色的老年人能力綜合評估標準，確保評估結果全省通用、各部門共享。以陜西基本養老服務清單為藍本，各市（區）政府根據自身實際情況落實服務清單，精準提供多樣化的養老服務。

三是強化公辦養老機構作用。充分發揮公辦養老機構的作用，深化西安地區人員應急知識培訓，引領西安都市圈各類養老機構建立健全應急準備、監測預警和應急救援機制。鼓勵各地根據特困老年人的數量合理設定公辦養老機構床位的下限，重點關注空巢、留守、失能、殘疾、高齡及計劃生育特殊家庭的老年人。引導公建民營和民辦公助的養老機構優先接納特殊困難老年人，增設失智老年人照護專區，提升對失能老年人的照護能力。

四是補齊農村養老服務短板。依托村級鄰里互助點和農村幸福院，建立起互助式的養老服務網絡。利用省級養老服務體系建設補助資金，支持鄉鎮級供養服務設施的改造升級，將其打造為區域養老服務中心，確保特殊困難老年人得到集中供養和舒適生活。加強陜西基層養老管理人才隊伍的建設和培訓，提高其專業素養和服務水平，提供堅實的養老服務人才保障。

（二）強化市場要素供給能力，提高銀發經濟發展質量

一是推進銀發產業集群發展。積極申報國家“一帶一路”銀發經濟產業園建設，精心規劃建設多個核心機構，包括國際養老產業技術指導中心、國家級老年能力評估中心等，旨在打造具有國際影響力的養老產業高地。堅持以產業集群發展為動力引擎，積極孵化具有全國知名度的陜西助餐品牌、智慧養老品牌等，推動養老產業集群的壯大。推進銀發經濟領域的跨區域、國際性合作，不斷拓展合作渠道，提升陜西銀發產業的國際影響力。

二是提高產品供給質量。聚焦于養老服務、老年旅游、醫療器械等多個領域，構建標準化平臺。充分利用陜西科教優勢，依托西交大康復輔具專業成立西北康復輔助器具研發中心，推動銀發輔具研發水平的提升。依托西北建筑設計院和西安建科大建筑設計專業，打造適老化改造和無障礙建設的典型項目，讓老年人居住環境更加舒適便捷。借助西交大、西工大、西北大實驗室經濟力量，建設專業化第三方質量測評認證平臺。

三是強化政策制度保障。從省級層面完善相關法律法規、標準規范與扶持政策，確保銀發經濟健康有序發展。整合銀發經濟相關的政務和社會數據資源，實現全省養老數據的共享。加大陜西銀保監局“養老金融”系列反詐宣傳活動的組織力度，增強老年人防騙意識，堅決打擊侵害老年人權益的各類詐騙行為，切實維護老年人的合法權益和生命財產安全。

四是拓寬消費供給渠道。借助陜西“人口老齡化國情教育”“老年健康宣傳周”“敬老文明號創建”等各項老年人活動，結合春節、重陽節等傳統節日，加大銀發產業宣傳力度，深化社會各界對銀發經濟的整體認知。鼓勵大型電商、商超設計老年專用版面，組織設立銀發消費專區，支持線上預訂下單、線下直接體驗的消費模式，讓子女可以為父母選購合適的商品，增強消費便利性，滿足老年人的多元化需求。

（三）積極發展養老助老事業，開拓銀發經濟發展賽道

一是發展老年助餐服務。鼓勵本土餐飲企業和公益慈善組織參與建設老年助餐服務設施，推動機關企事業單位食堂提供老年人專屬服務。引導物業服務企業為老年人提供更便捷的就餐環境，引導外賣平臺、物流企業參與老年助餐配送工作。各地根據具體財政狀況，在老年人助餐服務方面給予適度補貼或發放助餐券等優惠政策，促進老年人助餐服務全面發展、提升老年人餐飲質量。

二是豐富社區助老服務。鼓勵零售服務商和社會工作服務機構擴大助老服務范圍，包括為老年人代購生活用品、提供家政服務預約、代收代繳服務以及協助掛號取藥等。支持社區助浴項目多樣化發展，創新社區助浴、入戶助浴和流動助浴等服務形式，為全失能、半失能、高齡和特困老年人提供免費助浴服務。推進物流配送、智能快遞柜和蔬菜直通車等服務進駐社區，引導老年日用品實體店在社區合理布局。

三是優化老年健康服務。加強陜西綜合醫院和中醫醫院老年醫學科建設，提升老年病防治水平，促進醫學成果轉化服務老年人群。加強基層醫療衛生機構康復護理和健康管理能力建設，通過家庭病床、上門巡診等方式將康復服務延伸至家庭。拓展家庭醫生簽約服務范圍，鼓勵實施老年康復評定、康復指導和隨訪等服務，促進醫療衛生機構與養老機構資源共享。

四是發展老年文體服務。依托陜西老年大學打造全省老年教育公共服務平臺，建立老年教育資源庫、師資庫、專業信息庫等。支持老年文化團體和演出隊伍開展交流展示，拓展老年人文學、廣播、影視、音樂和短視頻等領域內容，持續開展“敬老月”“老年健康宣傳周”等活動。支持體育場所錯峰使用，組織各類適合老年人參與的體育賽事活動。

（四）聚焦老年現代化生活需求，釋放銀發經濟發展潛力

一是加強科技轉化和產品創新。加大對銀發產業高質量發展和銀發新興產業的支持力度，引導龍頭企業如比亞迪和吉利研發適應老年人需求的“老頭樂”車型。加強服裝面料、款式結構、輔助裝置等適老化設計的研發工作，鼓勵開發符合老年人保健食品和醫用食品。推動傳統助聽器、假肢等功能輔助器具升級，發展智能輪椅、移位機等生活照護產品。

二是強化人才隊伍建設。支持西交大、西北大、陜師大等高校依托其科教優勢，開展老年醫藥學、養老服務、健康護理等相關專業，培養更多專業人才；鼓勵職業院校增設養老護理、養老服務等技能培訓課程；支持政府、高校、企業合作打造產教融合實訓基地。鼓勵退休人才參與銀發經濟相關文化實踐、公益慈善及科學研究等，推動銀發經濟可持續發展。

三是激發經營主體活力。充分發揮陜西大型國企的引領示范作用，鼓勵其以主營業務為根基，積極拓展銀發經濟產業鏈。建立政府、企業、高校之間的緊密對接機制，實現銀發經濟領域的成果、政策、資金、信息和人才的共享交流，打造多元合作的良好生態。鼓勵成立具有陜西特色的銀發經濟社會組織，以西安電子科技大學“智能穿戴聯合實驗室”等成功案例為榜樣，支持企業、科研院所、行業協會等組建產業研發實驗室和產業發展聯合體，將老年群體科研成果轉化為實際應用。

四是拓展養老旅游出行空間。開發適合老年人和家庭共同享樂的家庭同游旅游產品，擴大推廣懷舊游和青春游等主題產品。培育旅居養老目的地，推進旅居養老推介活動。推動無障礙設施建設，鼓勵老舊小區安裝電梯和智能安全監護設備。適老化改造老年食品、藥品、用品等說明書和宣傳材料，強化老年人高頻事務的線下服務力度。

參考文獻

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作者簡介

王振東 陜西省社會科學院經濟研究所助理研究員，研究方向為產業經濟、區域經濟