延安時期陜甘寧邊區的經濟政策及其當代啟示

延安時期，中共中央在延安不但指揮了中國革命戰爭的勝利，而且對經濟建設也進行了有益的探索。由中共中央提出并由陜甘寧邊區付諸實踐的農業政策、工業政策、商業政策、財稅政策、屯田政策取得了巨大成就，有效解決了邊區軍民的生活之需，積累的實踐經驗也給我們做好新時代經濟工作以啟示。

陜甘寧邊區是中央紅軍經過二萬五千里長征到達陜北后，在土地革命時期“碩果僅存”的西北革命根據地的基礎上，通過對陜甘邊蘇維埃政府進行改組和發展建立起來的。因其建設時間之長、內容之廣、影響之深遠，被稱為新民主主義共和國的“實驗區”，與鄂豫皖、湘鄂贛、晉察冀等其他革命根據地相比，具有先導性、示范性和特殊性。就陜甘寧邊區經濟發展而言，中國共產黨基于當時邊區所面臨的實際情況，在正確認識革命與戰爭，深入研判國內外政治、經濟、軍事、文化等方面形勢的基礎上，出臺了一系列促進經濟發展的政策，并取得顯著成效。本文擬在深入洞悉延安時期陜甘寧邊區經濟政策出臺歷史背景的基礎上，系統梳理政策實施的具體內容，并分析經驗性啟示，以達到服務當今和未來經濟建設的目的。

陜甘寧邊區經濟政策出臺的歷史背景

延安時期特指中國工農紅軍于1935年落腳陜西省吳起鎮，至1948年東渡黃河轉戰河北省平山縣西柏坡這一特定歷史時期。期間，戰火紛飛、生產落后、政局惡化、生活困難、財政窘迫是黨中央加速出臺陜甘寧邊區經濟政策的背景及原因。

（一）自身生產條件落后

由于陜甘寧邊區所屬轄區的絕大部分地處黃土高原丘陵溝壑區，干旱少雨、溝壑縱橫、地瘠民貧，作為邊區主要產業，由于先天自然條件的制約，農業生產水平不高，農產品產量很低。再加上占人口極少數的封建地主掌握著絕大部分的土地，農民為了生計，被迫向地主租種土地，在付出高昂的地租成本后所剩無幾，難以形成基本的物質資本積累維持農業再生產。尤其是1940-1942年期間的特大自然災害，更是讓邊區青黃不接，百姓苦不堪言。再加上長期戰亂，邊區原有手工業破壞嚴重，工業基礎極其薄弱，近代機器化工業幾乎沒有。同時，邊區的服務業，如商貿、運輸、教育、醫療等，也都處于極端落后的狀態。

（二）國共兩黨關系惡化

抗戰進入膠著狀態后，隨著戰局的擴大、戰線的拉長，日本在物資短缺、兵力匱乏的壓力下被迫改變侵華方針，向國民黨政府內部的頑固派勢力拋出誘降的政治誘餌。國民黨于是把政策重點由抗日轉向反共，蔣介石于1939年1月在重慶國民黨五屆五中全會上作了《喚醒黨魂、發揚黨德與鞏固黨基》的報告，將政治限共改為軍事限共，其后又頒布《限制異黨活動辦法》等多項文件。尤其是“皖南事變”爆發后，頑固派完全中斷了八路軍、新四軍的軍餉，造成邊區軍民日需品供應異常短缺。1947年，蔣介石命令胡宗南部調集重兵突擊陜甘寧邊區，致使邊區經濟陷入十分窘迫的境地。與此同時，日本帝國主義虎視眈眈時刻覬覦突破黃河天塹進攻陜甘寧邊區。

（三）脫產人員數量驟增

1937年9月陜甘寧邊區剛成立時，黨政軍脫產人員僅有1.4萬人，1938年亦僅1.6萬人。之后，國民黨頑固派先后兩次制造摩擦，重兵圍堵，伺機大舉進攻。在這樣的情況下，黨中央被迫相繼從一線調回部隊，保衛陜甘寧邊區。由此導致脫產人員急劇增加。與此同時，為了尋求救國救民的真理，大批革命青年乃至海外僑胞紛紛來到邊區，到1938年底赴延安的知識分子達10多萬人，1941年陜甘寧邊區脫產人員驟增至7.3萬人。按當時陜甘寧邊區的人口134.2萬人計算，每22個人就要供養1名脫產人員，這必然會造成人民群眾不堪重負的局面。

（四）大量移難民涌入

抗戰期間，由于特殊政治環境的吸引，約30萬移民流入陜甘寧邊區，占當時邊區總人口的20%。數量龐大的移難民涌入邊區，造成邊區的人口呈現高速輸入性增長，一方面給邊區政府的安置和糧食供應造成巨大壓力，但另一方面也為邊區經濟發展創造了有利條件。首先，移民作為大生產運動中的勞動大軍，為開荒運動提供了人力資本。其次，移民流入帶來了較為先進的工業技術，在陜甘寧邊區陸續建立一批工廠。再次，移民流入使閉塞落后的陜甘寧邊區民眾實現了與外界的對話交流。最后，移民流入也間接推動了邊區工商業的發展，不少地方特別是墾區呈現出人丁興旺、市井繁榮的景象。

（五）外部援助的不確定性

外援主要由國民黨政府撥付給八路軍的軍餉、海外華僑的捐款、國內民主人士和抗日團體的捐贈組成，皖南事變之前外援約占邊區財政收入的50-85%，是邊區財政收入的主要來源（見表1）。然而，國民黨政府自1940年10月起，為了削弱八路軍的有生力量，掀起第二次反共高潮，對陜甘寧邊區斷供、斷郵、斷餉。這種嚴苛的封鎖政策，致使大部分外援物資被切斷，邊區財政收入驟減，邊區軍民的生產生活陷入極端困難的境地。

陜甘寧邊區經濟政策的實踐內容

1937年9月陜甘寧邊區政府成立后，邊區政府主席林伯渠、邊區秘書長謝覺哉等遵照中共中央指示精神，依據同年8月洛川政治局擴大會議制定的《抗日救國十大綱領》，從當時延安和根據地的實際情況出發，制定和實施了一系列旨在恢復經濟、大力發展生產的經濟政策。邊區軍民團結一心，艱苦創業，在開展軍事斗爭的同時，積極發展經濟建設，很快就把貧瘠落后的陜甘寧邊區變成了抗日民主的模范根據地。

（一）農業政策

1、土地政策

抗日戰爭爆發后，階級矛盾上升為民族矛盾，中國共產黨從大局出發，團結一切可以團結的力量，充分調動社會各階層包括地主階級的抗日救國積極性，及時主動的調整土地政策。1937年2月，中共中央停止了“打土豪、分田地”的土地政策，凡在蘇維埃時代未被沒收的土地，仍歸地主所有，這一政策的廢除使得許多遷往國統區的富農、有產者紛紛回流邊區。為了建立抗日民族統一戰線，1937年8月洛川政治局擴大會議上確立了減租減息這一戰略性、兼顧性土地政策。這樣既能安撫作為農村社會重要組成部分的地主階級，也能減輕農民負擔，激發農民生產積極性，得到農民的擁戴。抗戰勝利后，中國共產黨根據形勢變化和斗爭要求適時調整土地政策，并于1946年5月發布了過渡政策《關于減租減息及土地問題的指示》，從支持根據地農民不計報酬地取得土地，轉變為主張以買地的方式取得土地。1947年9月，中共中央在河北西柏坡召開全國土地會議，頒布了《中國土地法大綱》，明確規定對土地進行按人口平均分配。同年12月，土地改革運動的高潮在陜甘寧邊區迅速掀起。

2、生產政策

1940年11月，中共陜甘寧邊區中央局發出《對財政經濟政策的指示》，提出“當前要把農業生產的發展作為邊區經濟建設的頭等大事來抓”。自此之后發展經濟、保障供給成為陜甘寧邊區經濟工作與財政工作的核心。1942年12月，毛澤東在陜甘寧邊區高干會議上強調，由于邊區經濟基礎十分脆弱，在發展工業、手工業、商業、交通運輸、畜牧養殖的同時，應把農業作為重中之重。這成為全黨在延安時期經濟戰線的重要經濟理論。

3、組織政策

1939年陜甘寧邊區政府為了克服分散的個體生產和舊的勞動組織方式，遵照毛澤東指示頒布了《陜甘寧邊區勞動互助社暫行組織規程》和《陜甘寧邊區義務耕田隊條例》，其目的是引導廣大農民走集體農業生產道路，義務幫助抗屬從事農業生產，形成互助合作的生產高潮。

（二）工業政策

1、以發展手工業為主

陜甘寧邊區政府成立初期，邊區工業基礎十分薄弱，幾乎是一張白紙。基于對現實的清醒認識，邊區政府因地制宜地提出先要普遍發展手工業以滿足群眾日常所需，然后在其基礎上發展機器工業和礦業。1946年陜甘寧邊區第三屆參議會進一步強調“要形成以民間手工業和家庭副業為主，以公共工業為輔”的生產格局。在此政策的引導下，邊區手工業生產合作社迅猛發展。1939年冬，邊區就有手工業生產合作社10家，社員199人，股金11251元。1940年，邊區手工業生產合作社發展到17家，股金增至6.4萬元。1941年，邊區手工業生產合作社發展到30戶，股金增至61.3萬元。1942年10月，全區共有手工業生產合作社50個，股金249.1萬元。

2、工業品自給

為了粉碎國民黨頑固派的經濟封鎖，1944年5月中共中央西北局在《關于爭取工業品全部自給的決定》中提出，必須在兩到三年內完成工業制成品的自給任務。到抗日戰爭勝利前夕，邊區形成了門類較為齊全的工業體系的雛形，印刷、兵工、肥皂、采油、冶煉、煤炭、造紙、玻璃、機械、制革等多個行業迅速發展起來。與此同時，不需要龐大的固定資本，且與邊區百姓生活密切相關的輕工業，如造紙業、紡織業等也得到很大發展，有力地支持了抗戰勝利。

3、加強工廠管理

1942年在西北局高干會議上，毛澤東提出了加強工廠管理的一系列方針：統一領導所有的自給工業；建立經濟核算制度，計件工資制；嚴肅廠風廠紀，克服工廠機關化等。1942年邊區政府頒布的《施政綱領》提出要實行十小時工作制。

4、獎勵發展私營工業

中共中央西北局提出通過獎勵的方式鼓勵邊區地主商人在本地興辦實業，并歡迎邊區外的工商界人士到邊區發展工業，并以低成本融資政策扶持投資，從而解決邊區資本服務抗戰不足的問題。當地地主資本在此政策指引下陸續投資工業，使得民間工業恢復發展較快。截至1939年，邊區出現6個私營紡織廠，工人154人，織機52臺，年生產大布3690匹。在延安、安定、延川、延長等地分布著20多個日產煤30多萬斤的私人煤礦。榆林定邊有五六個鹽池，解決了后方用鹽緊張的問題。

（三）商業政策

1、保護和鼓勵私營商業

在戰時時代背景下，陜甘寧邊區的主導產業是農業，大量的輕工業品依賴外部進口，如何以己之長，易己所需，就需要盡快發展邊區商業。中華蘇維埃共和國中央臨時政府西北辦事處在1935年11月發布了《關于發展蘇區工商業的布告》，最早提出保護和鼓勵私有商業的政策，規定一概免收一切工商業者關稅、營業稅等，允許蘇區內外正當的大小商人來蘇區投資經營各種工商業。1939年4月頒布的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中，明文規定“賞賜商人投資”“保證商人自由經營，發展邊區商業”，上述政策取消了對資本家和富農從事商業經營的限制，維護了其正當利益，使邊區的私營商業得到了良好的發展，緩解了邊區輕工業物資匱乏的窘境。

2、對外調劑、對內自由

1941年5月，邊區政府在《關于貿易工作的決議》中，將“對外調劑，對內自由”作為邊區商業政策的核心。所謂“對外調劑”，就是有計劃地將邊區的剩余土產如藥材、牲畜、皮毛、豬鬃、馬尾等等進行收集與運銷出口，換回邊區必需品如文具、顏料、火柴、紙張、衣服、機器工具等，并嚴禁各類毒品和迷信品的輸入，鼓勵“以貨易貨”，以求得輸出輸入的調整與平衡。而“對內自由”，就是邊區內外的商人在不違犯政府法令的前提下，都有在邊區做買賣的自由。政府主管商貿的機關要穩定物價、反對囤積居奇。

3、加強出入口貨物管理

為了保證戰時邊區緊缺物資的供應，邊區政府對糧食、棉布、食鹽、煙酒等實行了特殊政策。凡邊區糧食，不論原料還是成品，一律不準偷運出境。對人體所必需的食鹽，作出專營的決議。對邊區生產的棉花，農民除留足自家一年所用，其余均由公家收購。除此之外，還對煙酒先后實行了禁賣和專賣政策。

（四）財稅政策

1、征收農產品

民以食為先，1941年以前，邊區財政主要依賴外援，糧食征收較少。皖南事變后，外援中斷，邊區政府被迫征收救國公糧。1937年8月，陜甘寧邊區黨委采用動員勸募的辦法依據農民收成比例征收救國公糧。在隨后的幾年里，邊區政府根據每年的糧食生產情況，分別制定出當年的救國公糧公草征收條例。征繳救國公糧，體現了邊區群眾甘愿犧牲自我，支援抗戰的愛國情懷。

2、征稅

1943年9月陜甘寧邊區政府頒布《陜甘寧邊區農業統一累進稅試行條例》，并在綏德、延安、慶陽進行試點，在此基礎上于1946年頒布《陜甘寧邊區農業累進稅條例》。由于農業累進稅存在稅負不公平、負擔過重等弊端，邊區政府停止執行累進稅辦法，自1948年10月起試行有免征額比例稅制。

3、緊縮開支，厲行節約

為解決財政經濟困難，1941年邊區政府堅決貫徹“緊縮開支，厲行勤儉節約”的政策，在財政支出上，實行了機關、部隊、學校人員生活開支最低標準和抗戰事業費供給最低標準政策。

（五）屯田政策

1940年2月，中共中央發出《關于開展生產運動的指示》，提出部隊要“一面打仗，一面生產”。由華北戰線返回的朱德，主張實施軍墾屯田的政策。毛澤東進一步提出了要實現部隊的生產自給。1940年冬天，王震帶領三五九旅到延安東南部南泥灣一帶，開墾荒地，發展生產，邊種地邊備戰。根據資料顯示，1940年至1944年，邊區耕種土地1400萬畝，生產糧食200萬石，與1938年相比，平均每年增加50%。屯田政策的實施既解決了軍隊和邊區群眾的糧食自給，同時又為抗戰勝利奠定了良好的農業基礎。

陜甘寧邊區經濟政策的當代啟示

中共中央指導下陜甘寧邊區政府在發展經濟中的政策實踐，積累了豐富的歷史經驗，也給我們做好新時期經濟工作以啟示。

（一）實事求是、與時俱進是做好新時代經濟工作的前提

陜甘寧邊區的經濟建設之所以能夠突破敵人的封鎖取得巨大成功，首先得益于黨的經濟政策完全是根據當時革命形勢的實際情況制定的，并且是隨著革命形勢不斷變化著的，而不是從蘇聯或共產國際的書本中照搬照抄過來的。這就使得我們的土地政策、貨幣政策、商業政策的制定避免了“教條主義”和“本本主義”。同樣，做好新時代經濟工作，也應該根據變化了的市情、省情、國情和世情，順應形勢，跟進趨勢，制定相應的經濟戰略和策略。

（二）加強和改進黨對經濟工作的領導是做好新時代經濟工作的關鍵

陜甘寧邊區的經濟建設之所以能取得巨大成功，關鍵在于黨中央不斷地加強和改進對經濟工作的領導。一是善于學習，包括學習如何搞好經濟工作，如黨通過對經濟發展規律的正確把握和靈活運用，有效緩解了戰時邊區的經濟困難，渡過難關。二是善于調查研究，如根據革命形勢的變化，適時修訂出臺土地政策，以達到團結一切可以團結的力量，為抗戰需要服務的目的。三是善于民主協商、集思廣益。如邊區政府采納無黨派人士李鼎銘的建議，頒布了《陜甘寧邊區簡政實施綱要》，使政權工作達到精簡、節約的目的。同樣，做好新時代經濟發展工作，各級黨委政府也應該像延安時期的黨中央那樣，重視學習，善于學習；勤于調查，認真研究；民主協商，集思廣益。

（三）一切以人民的利益為出發點是做好新時代經濟工作的根本宗旨

陜甘寧邊區在制定經濟政策的過程中，始終沒有忘記為人民謀幸福的初心，制定經濟政策的出發點是為了改善民生。如提出了“統一領導、分散經營”和“公私兼顧”的經濟方針，使邊區初步形成了五種經濟成分，即受制于封建地主經濟的公營經濟、合作經濟、個體經濟、私人資本主義經濟和封建地主經濟，并且有了很大的進步。既有力地促進了邊民就業，提高了邊民生活水平，又發揮了調劑物資供求、扭轉財政困境、繁榮邊區經濟的作用，使邊民的切身利益得到了有效保障。同樣，做好新時代經濟工作，經濟政策的制定也應該以人民的利益為出發點和歸宿點，以全體人民生活得更幸福更美好為根本目標。

（四）自力更生、艱苦奮斗的創業精神是做好新時代經濟工作的力量源泉

陜甘寧邊區的經濟政策之所以能落地生根、有效落實，得益于黨政軍民充分發揚自力更生、艱苦奮斗的創業精神。1942年至1943年，邊區軍民掀起的大生產運動，使陜甘寧邊區軍民在經濟、生活等方面經受了嚴峻的考驗，度過了異常嚴峻的困難。毫無疑問，做好新時代經濟工作，與中華兒女繼續發揚自力更生、艱苦奮斗的創業精神密不可分。

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作者簡介

張軍紅 中共延安市委黨校經濟學教研室副教授，研究方向為區域經濟發展