南麂列島海洋牧場建設管理現狀、問題及對策

蕭云樸，徐麗麗，陳獻稿，蔡厚才，葉永豐

(1.平陽縣農業農村局，浙江 溫州 325400；2.平陽縣市場監督管理局，浙江 溫州 325400；3.南麂列島國家海洋自然保護區管理局，浙江 溫州 325400；4.中國農村專業技術協會浙江平陽大黃魚科技小院，浙江 溫州 325400；5.溫州永豐海洋牧業有限公司，浙江 溫州 325400)

海洋牧場是指基于海洋生態系統原理，在特定海域，通過人工魚礁、增殖放流等措施，構建或修復海洋生物繁殖、生長、索餌或避敵所需的場所，增殖養護漁業資源，改善海域生態環境，實現漁業資源可持續利用的漁業模式。按現行標準可分為養護型、增殖型、休閑型3種類型。海洋牧場作為一種海洋經濟新業態，投資大，技術含量高，極具發展潛力，已成為我國應對近海生態環境惡化和漁業資源衰退的有效手段，也是實現海洋生態文明和海洋強國戰略的重要途徑[1-2]。建設海洋牧場，不僅能有效養護海洋生物資源、改善海域生態環境，還能提供更多優質、安全的水產品，打造“藍色糧倉”，推動捕撈轉型、養殖升級、加工提升、三產融合，有效延伸產業鏈條，促進海洋漁業向綠色、協調、可持續方向發展，經濟、社會和生態效益十分明顯[1-2]。我國沿海各地海洋牧場建設發展勢頭十分迅猛，目前全國批準建設的國家級海洋牧場示范區已有8批169個，并正在掀起研究和建設現代化海洋牧場的熱潮[1-9]。經過多年努力，2016年12月南麂列島海域成功入選了第二批國家級海洋牧場示范區，對海洋生態環境修復和漁業資源恢復起到了重要作用，也有力地帶動了大黃魚產業的迅速發展[2，10]。為全面了解南麂列島海域國家級海洋牧場示范區建設管理的現狀和存在的問題，有針對性地提出該海洋牧場示范區可持續健康發展的意見與建議，進一步發揮海洋牧場示范區典型示范和輻射帶動作用，助推深遠海智能化養殖和漁旅融合發展，促進海洋生態保護和社會經濟協調發展，筆者于2022年9—10月對該海洋牧場示范區建設管理與發展情況開展了專題調研，先后赴漁業主管部門平陽縣農業農村局、項目實施地南麂鎮召集相關人員進行座談，收集歷年監測評估資料，察看現場實效，并到山東煙臺和舟山普陀、嵊泗等地考察學習，經過反復研討，形成如下報告，可為有關部門和其他類似地區發展海洋牧場提供參考借鑒。

1 南麂列島海洋牧場建設管理現狀

1.1 南麂列島海洋牧場建設起步早、規模大

南麂列島海洋牧場建設和研究起步較早，作為全國最早(1984年)開展人工魚礁建設試點研究的地區之一，一直致力于以人工魚礁為重點的海洋牧場建設，得到了國家和省、市有關部門的高度重視和大力支持[2-3，10-19]。縱觀南麂列島海洋牧場發展歷程，大致可以分為4個時期：人工魚礁試驗階段(1984—1987年)、大規模人工魚礁建設階段(2001—2006年)、海洋牧場建設階段(2007—2014年)、國家級海洋牧場示范創建與建設階段(2015年至今)[2-3，10]，見表1。截至2022年，南麂列島海域海洋牧場建設歷時38 a，累計投放各類人工魚礁單體5 522個(臺/座/艘)，共計空方數240 813.0 m3，形成單位魚礁108個，魚礁群14個，魚礁帶7個，累計投資5 695.32萬元。示范區海域面積約698.5 hm2，覆蓋面積1 239.5 hm2，其規模之大在國內范圍也屈指可數。整個示范區分別由馬祖岙口、下馬鞍破嶼西南、火焜岙口、上馬鞍西南、大檑后麂山及東界外牧場區組成，水深在14～43 m，平均水深25.43 m，在海洋功能區劃上，除東界牧場區位于保留區以外，其余均位于南麂列島國家級海洋自然保護區內。

1.2 南麂列島海洋牧場管理維護機制已初步形成

自2019年開始，由平陽縣農業農村局以委托授權方式，委托下屬國有企業——平陽縣順安標準漁港投資有限公司對南麂列島海域國家級海洋牧場示范區進行建設與管護，開展基礎設施建設、組織擬訂規章制度、承辦宣教活動、組織年度監測、評價、復查、增殖放流工作、輻射帶動周邊漁民轉產轉業、吸引社會資本投入海洋牧場建設、引進先進設備和技術、落實安全責任、加強檔案管理、配合上級部門檢查等，制定了《南麂列島海域國家級海洋牧場示范區建設與管理制度》《南麂列島海域國家級海洋牧場示范區安全生產管理制度》等，同時由農業農村局下屬機構平陽縣海洋與漁業執法大隊對該示范區進行執法巡查。該示范區至今已開展水下側掃、潛水、水動力、初級生產力、浮游植物、浮游動物、底棲生物、漁業資源、生態環境、附著生物等相關內容調查共計24次，其中國家級示范區創建之后共21次。近5 a來，該示范區共安排管理維護經費324.75萬元，包括監測調查、宣傳教育、人員工作、辦公費等，其中調查費用支出284.16萬元。該示范區自2019年開始年度評價至今已連續開展了3個年度評價工作，其中2019年度評價結果為“較好”；2020年、2021年度評價結果均為“好”。2022年還開展了5 a(2017—2021年)復查，結果為“較好”(最優等級)。

1.3 南麂列島海洋牧場建設已初顯成效

通過多種途徑的資源增殖養護手段，南麂列島海洋牧場示范區漁業生態環境和漁業資源已經得到了明顯的修復和改善。

南麂列島海洋牧場本底和跟蹤調查結果顯示，人工魚礁投放后礁區的漁獲量和漁獲種類相較自然海區均有顯著增加。通過垂釣和水下攝影顯示，礁體附近生物量有了較大改觀。通過對當地漁民的走訪，了解到投礁后，目標魚種相比投礁前有了較大增長，生物資源量有一定的恢復。同時，多年來的增殖放流工作取得了明顯成效，在增殖放流海域周邊，也能捕撈到相關的放流品種，海域漁業資源衰退勢頭得到了一定程度的遏制，漁民收入增加，社會各界和漁民群眾對增殖放流給予了廣泛認同和普遍好評。

根據中國水產科學研究院東海水產研究所2021年對南麂列島海域國家級海洋牧場示范區人工魚礁一期工程效果監測與評估調查，5月海洋牧場區漁業資源密度尾數值比對照區高出60.35%，漁業資源密度質量值比對照區高出133.61%；9月海洋牧場區漁業資源密度尾數值比對照區高出86.31%，漁業資源密度質量值比對照區高出38.48%。在潛水調查時還發現礁體上附有曼氏無針烏賊卵，且2021年春季海洋牧場區漁獲物調查時均采集到黑鯛、大黃魚、黃姑魚的繁殖親本(性腺成熟)。

由此可見，南麂列島國家級海洋牧場示范區資源養護和增殖效果已經開始顯現。

南麂列島海域國家級海洋牧場示范區社會效益已逐漸體現，開始受到廣大游客和垂釣者的青睞，有力促進了當地的海釣業和休閑漁業等第三產業發展。2019年10月，平陽縣漁業主管部門對南麂海洋牧場建設區海域生計漁民(釣捕)和業余垂釣愛好者進行了社會調查[19]。結果發現，南麂有多艘漁船在魚礁區進行釣捕作業，釣獲的主要種類有褐菖鲉(船均漁獲量為500 kg·d-1)、花鱸(船均漁獲量為200 kg·d-1)、黑鱾(船均漁獲量為200 kg·d-1)、黑鯛(船均漁獲量為50 kg·d-1)、黃鰭鯛(船均漁獲量為50 kg·d-1)，每天在南麂魚礁區海域的釣捕船在10艘以上，且釣捕的漁獲物均為魚礁區的主要增殖和養護對象。此外，海洋牧場區休閑垂釣者眾多，南麂已有釣魚俱樂部5家，休閑釣魚船6艘，全年接待服務釣魚客近萬人次。

海洋牧場的建設還有助于固碳和消減氮磷，降低赤潮發生的風險。根據中國水產科學研究院東海水產研究所2021年對南麂列島海域國家級海洋牧場示范區人工魚礁一期工程效果監測與評估調查，海洋牧場示范區浮游植物、浮游動物和底棲生物生物量和生物多樣性指數與建設前本底調查結果相比均明顯增加；人工魚礁投放半年后，其混凝土表面基本被附著生物所覆蓋，形成以牡蠣為優勢類群的人工牡蠣礁，發揮著凈化、去氮、固碳、提升生物多樣性和增殖養護漁業生物等多種生態功能。調查獲得牡蠣密度和生物量分別達到819個·m-2和3.56 kg·m-2，一期工程人工魚礁總附著面積為3.8×104m2，估算附著牡蠣總數量為3 112×104個，總鮮重為135.28 t。據測牡蠣殼約占牡蠣總質量的84%，牡蠣殼中碳含量為12%，據此計算出一期工程人工魚礁附著生物(牡蠣)的年均固碳量為13.6 t。而以平均含肉率16%計算，則牡蠣鮮肉總重為21.64 t，據此分析估算，一期工程人工魚礁附著生物(牡蠣)每年約吸附了1 131 kg氮、77.11 kg磷。

2 南麂列島海洋牧場建設管理存在的主要問題

2.1 海洋牧場建設未形成規模，存在重建設輕運營現象

長期以來南麂列島海洋牧場建設內容單一，主要就是大量投放人工魚礁和增殖放流，如2021年完成竣工驗收的示范區人工魚礁一期工程項目總投資2 588.56萬元，其中人工魚礁工程支出2 106.909 8萬元，占總投資的81.39%。這些人工魚礁區選址多在天然島礁附近，與數量龐大的天然魚礁相比，人工魚礁所占比例并不高，只是起到一定的補充作用。該示范區前期建設的人工魚礁項目主要以多點分散方式投放為主，而且礁體高度不足，難以形成良好效果，而后期投放的人工魚礁項目采取集中疊放，形成二次空方，適合在以淤泥底質為主的東海區域投放，效果較好，但目前規模尚小。另一方面，保護工作未很好納入海洋牧場工作內容，海洋牧場存在重建設輕運營現象，人工魚礁投放后日常維護和后續管理力量十分薄弱，至今既無建設管理平臺，也無購置專用管理船，管理維護尚未步入正軌。例如，在人工魚礁區常常可看到外來漁民進行流網、延繩釣等作業，不少價值較高的經濟魚類在尚未形成有規模的魚群時就被捕獲，不利于人工魚礁漁場的形成。

2.2 海洋牧場科研能力薄弱，無法推進海洋牧場縱深發展

南麂列島海域國家級海洋牧場示范區科研基礎較薄弱，專業人員和管理人員十分缺乏，目前建設主要由國有企業平陽縣順安標準漁港投資有限公司承擔，具體辦事工作人員僅1人(兼職)，只負責處理招投標事宜和年度監測評估、5 a定期復查，無暇顧及具體運營，海洋牧場建成后由于人力與資金不足，缺乏必要的管護，開展全過程監測評估與信息化預警預報等現代化管理工作更是力不從心。與舟山普陀、嵊泗等地相比，南麂列島海域國家級海洋牧場發揮科研作用明顯不足，除委托有關科研單位開展必要監測外，較少開展深入的研究，至今沒有承擔過國家層面的海洋牧場科研項目，如國家“863”計劃項目、“藍色糧倉”項目和農業農村部行業公益項目等，無法推進海洋牧場縱深發展[2-3]。

2.3 公益性地方配套資金投入不足，企業化運作舉步維艱

南麂列島海洋牧場建設資金一直由政府主導投入，以公益性人工魚礁建設和增殖放流為主要方式，缺少產業化運作，與現代化海洋牧場建設標準有一定距離。通常每個國家級海洋牧場示范區中央財政一次性補貼2 500萬元，而要達到建設基本標準，總投資4 000萬～5 000萬元，但南麂列島目前投資基本以國家補貼為主，地方配套資金投入不足。海洋牧場建設不僅限于海底，更需要在水面和陸地建設配套工程，資金缺口很大，包括配套的管理船艇、管理維護平臺等日常管護設施和監測設備的購買維護、海洋牧場可視化、智能化和信息化建設以及本底調查和跟蹤調查等資金落實難。另外，由于目前南麂列島海洋牧場配套政策不夠完善，公益性基礎設施建設不齊全，投入成本大又無經濟效益，社會資本很難進入海洋牧場建設領域。海洋牧場工程投資大、風險高、見效慢，企業化運作舉步維艱，投資主體難以取得直接經濟效益和持續產出。

2.4 海域使用方案設計不合理，優惠政策落實難

近年來，南麂列島海域國家級海洋牧場示范區在保護區東界外已新確權海域172.008 4 hm2，需繳納海域使用金8 427.911 24萬元，但由于海域使用優惠政策落實不了，海洋牧場管理維護單位自身無直接經濟收入，財政也沒有安排預算，至今仍未領取海域使用權證。對照各地其他海洋牧場確權情況，南麂海洋牧場海域使用方案設計明顯不合理，沒有區別實際投礁面積和資源增殖區，導致整個牧場所有面積均套用透水性構筑物用海方式這一過高的收費標準(年繳海域使用金1.25萬或1.16萬元·hm-2，而開放性養殖用海僅0.075萬元·hm-2)。鑒于該示范區內的海洋牧場(人工魚礁)均為養護型海洋牧場，屬于公益性海洋牧場，旨在修復海洋生態環境、增殖漁業資源，且以財政投入為主，根據《中華人民共和國海域使用管理法》第三十五條第(四)款的規定，可申請免繳海域使用金。但由于在上述條款規定中沒有明確指定人工魚礁項目，一直未能免繳，給海洋牧場的后續管理維護和產業化推進造成被動，如此高昂的海域使用金變成了一道高門檻，令許多企業望而卻步。

3 南麂列島海洋牧場發展對策

針對南麂列島海洋牧場建設與管理現狀，在分析面臨的主要問題及其成因的基礎上，從保護先導、產業融合、科技創新、政策扶持等角度提出加強南麂列島國家級海洋牧場示范區建設管理的對策建議，以便更好地推動海洋牧場與深遠海智能化養護增養殖、休閑漁業深度融合和可持續健康發展。

3.1 以保護為先導，加強海洋牧場維護與管理，切實利用好南麂列島獨具優勢的海洋資源

一是加大保護力度，加強海洋牧場維護與管理。現代化海洋牧場是一項綜合性的系統工程，它將生態環境修復與優化、生物資源養護與增殖、環境友好型選擇性采捕等環節融為一體，與傳統的捕撈、養殖和增殖有很大的不同[1，4-9]。因此，對棲息地環境和生物資源進行有效保護是首選和最佳的海洋牧場管理模式。南麂列島海域島礁星羅棋布，共有島嶼85個，其中面積大于500 m2的海島有52個[10]。這些自然島礁構成的島礁漁場原本就是一個典型的天然海洋牧場，這是南麂列島海域獨具優勢的自然資源稟賦，加上投放人工魚礁和增殖放流作為補充，可通過保護增加效益。二是進一步完善管理體系，落實管理責任。根據農業農村部印發的《國家級海洋牧場示范區管理工作規范》，逐步將工作重心轉移到國家級海洋牧場示范區管護上來，改變長期以來“重建設，輕管理”的思路，力求做到建設與管護并重。根據該示范區規劃和功能定位，在兼顧水產養殖和休閑漁業的同時，加大力度做好促進漁民轉產轉業、涉漁“三無”船舶治理和海洋生態環境保護、發展生態型漁業生產方式等方面的工作。三是進一步形成保護共管機制。由于南麂列島海域國家級海洋牧場示范區正好建在海洋保護區內或位于其附近海域，而保護區在島上已建有較完善的執法管理和科研監測隊伍以及配置相關設施設備，因此，海洋牧場管理單位需要與海洋保護區管理機構一起共享人員和設備、船只、信息等資源，形成合力共同做好海洋牧場保護工作，提高行政資源利用效率，也可以很好地解決現有海洋牧場管理力量不足問題。同時需要吸收本地的養殖、捕撈從業人員，建立海洋牧場管護隊，以“海洋綜合行政執法一體化改革”為契機，整合漁政、海監、海事、港航等執法力量，強化對海洋牧場示范區的執法監管，加大對違法捕撈行為的嚴厲查處。

3.2 以產業發展為目標，聚焦海洋牧場與深遠海智能化增養殖、漁旅融合，助推南麂現代漁業高質量發展

一是要以產業發展為目標，進一步拓展南麂列島海洋牧場縱深空間，與深遠海養殖、漁業增殖、生態修復、海上垂釣、休閑娛樂、觀光旅游、文化傳承、科普宣傳以及餐飲美食等活動有機結合，形成海洋牧場與現代新型產業深度融合發展。要積極推進牧旅融合和休閑型海洋牧場的發展，打造新型旅游休閑海洋牧場品牌，提升海洋牧場建設整體效益。要結合南麂列島景區建設和旅游業發展，積極謀劃“藍色海灣”整治、海岸帶生態修復等項目，爭取上級支持，聚焦高質量和現代化精準發力，帶動漁旅融合、漁能互補、設施漁業、數字漁業、智能裝備制造等新興產業發展，打造富有南麂特色的海洋牧場產業鏈。二是地方財政應加大對海洋牧場公益性項目的投入，重點建設海洋牧場管護與觀光平臺、種苗繁殖場、馴養場、增殖站、水上水下監控、配套管護船艇等投資大收益小的公益性項目，以待筑巢引鳳，吸引社會資本積極投入海洋牧場，讓南麂海洋牧場示范區真正起到示范引領作用，發揮應有的經濟效益。經營性項目如海上交通、游艇、住宿、餐飲、海釣俱樂部、增養殖、苗種繁育等投資經營則由企業、漁業組織或漁民負責。近年來，南麂島深水網箱生態養殖大黃魚發展迅猛，貝藻類養殖也很有潛力，積極探索擴展海洋牧場的外延和內涵，推動牧養融合，促使南麂列島海域海洋牧場早日實現企業化運作[20-24]。三是積極引進社會資本，讓有實力、懂技術、會經營的企業參與南麂列島海域國家級海洋牧場示范區運營，積極探索和實施有企業和漁民參與的管理模式和經營體制，進一步提高海洋牧場的持續產出能力和綜合效益。南麂大黃魚生態養殖已引起多家國內知名企業的興趣，多次前來考察、洽談合作事宜，本地企業也有意向參與合作，政府要抓住機遇，提早創造有利條件，促成項目合作落地，冀望海洋牧場事業成為南麂保護區經濟發展新亮點、新增點、新模式。

3.3 以科技創新為驅動，不斷壯大海洋牧場技術和管理人才隊伍，增強海洋牧場建設和運營的科技支撐能力

一是要大力引進相關人才，加強相關業務培訓，開展橫向業務交流，提高從業者的管護水平，形成穩定、精干的海洋牧場科技隊伍，為海洋牧場建設和管理運營提供技術支撐和服務，促進海洋牧場建設科學化、現代化、規范化。目前，政府投資3 000萬元正在南麂火焜岙建設海洋科技中心，主體工程即將完工，項目總用地面積為5 766.70 m2，總建筑面積為4 700 m2，主要建設內容包括海洋生物研究中心、貝藻育苗室、大黃魚育苗室、循環水養殖系統、綜合樓以及室內外配套設施工程等，要及早謀劃組建運營隊伍，引進有實力、懂技術的企業和科研單位參與運營，爭取在南麂建設資源增殖站，大力開展海洋生物苗種繁育研究，尤其是本地物種(如赤點石斑魚等)繁育研究，為海洋牧場建設提供優質的增殖放流苗種。二是規劃建設海洋牧場觀測網，使海洋牧場內生態環境和漁業資源達到“可測”“可視”“可控”和“可預警”。南麂列島要視實際需求引進相關技術，與相關科研單位開展緊密合作，著力建設南麂列島海域海洋牧場觀測網，并組建海洋牧場研究實體，切實解決海洋牧場建設管理實踐中的各種技術難題，為該示范區朝現代化海洋牧場高質量發展方向邁進提供強大的科技保障。三是要持續對海洋牧場示范區人工魚礁礁體狀態、海洋生態與漁業資源變化進行跟蹤監測，評估礁區海床變化及流場效應、資源養護效果，不斷積累基礎數據，進一步開展人工魚礁投放密度評估、資源容量評估、海洋捕撈強度控制評估，建立海洋牧場綜合效益評估體系，分析海洋牧場示范區對漁業生產、當地經濟和生態環境的影響，為下一步海洋牧場建設和管理決策制定相關目標和管理要求提供科學依據。

3.4 以政策扶持為保障，加快海洋牧場配套設施建設，建立多渠道、多層次、多元化的海洋牧場投入和產出長效機制

一是增加資金投入，加快建設水上水下監控系統，同時配套建設水上觀光平臺、科普基地、展示廳，通過可視化、智能化和信息化監測系統，擴大南麂列島海域國家級海洋牧場示范區影響力，帶動三產融合發展。南麂列島海洋牧場目前已在籌劃建設400 m2以上的海上管護平臺，要盡早落實資金啟動建設，建成之后既可以作為深遠海養殖的基地，又可以為開展海洋牧場主題活動提供場所，讓更多的人了解海洋牧場，參與海洋牧場建設和管理。二是出臺海洋牧場相關政策，在海洋功能區劃、海域使用和資金政策方面扶持海洋牧場建設與投入，鼓勵社會資本投入海洋牧場建設，建立多渠道、多層次、多元化的長效投入機制。對于養護型海洋牧場示范區人工魚礁海域使用金予以免繳；對于增殖型或休閑型海洋牧場人工魚礁海域使用金套用《中華人民共和國海域使用管理法》第三十六條相關規定，給予減繳或免繳，或者合理調整海域使用方式，魚礁實際投放區按透水構筑物標準收費，其他部分按開放式養殖標準收費(比如瑞安北麂海域國家級海洋牧場已按此標準進行海域確權，海洋牧場確權總面積131.629 4 hm2，其中透水構筑物僅4.050 0 hm2，其余127.579 4 hm2均為開放式養殖用海)，大大降低海域使用金費用，以鼓勵社會資本投入海洋牧場建設，提高現有海洋牧場的綜合效益，促進海洋牧場的可持續發展。三是爭取在南麂列島東部海域再創建一個以增殖型和休閑型相結合的國家級海洋牧場示范區。近年來，舟山市已開始突破浙江省原有海洋牧場建設都以養護型為主的固化思維，在普陀東部海域白沙、嵊泗東部東庫黃礁海域、普陀東部海域桃花島、普陀東部海域六橫陸續開始創建4個以產業化為目標的新型海洋牧場，已分別被農業農村部列為第五至第七批國家級海洋牧場示范區[3]，南麂列島除拓展原有養護型海洋牧場功能之外，應抓住機遇爭取再創建一個國家級海洋牧場示范區，充分利用好南麂列島環境和資源的區位優勢，開辟新的可利用海域甚至突破12海里領海線進入海洋專屬經濟區范圍，助推深遠海智能化養殖和休閑漁業發展再上新臺階。