智慧衛生監督中電子證據運用現況和法律適用構建研究

吳靜宇 楊樺 楊向東

目前，國內外通過大數據收集、處理、儲存和建模分析等過程，將數字化智能化發展引入各專業領域，從而優化決策方式并采取相應行動，提升工作效率。衛生監督涉及醫療健康監管、環境衛生、職業安全、公共衛生等各領域的監督管理，主要目標是保障公眾的健康和安全，預防疾病傳播，減少環境污染對健康的危害，是衛生體系中不可或缺的一部分。目前，衛生監督從傳統衛生現場監督執法模式到數字化智慧衛生監督模式的轉型過程中，出現新問題亟須探討解決。非接觸式執法是數字化智慧衛生監督的重要項目，通過收集醫療衛生和公共衛生信息，形成數據庫，并對數據進行智慧建模、研判分析，發現健康安全風險隱患，進行預警、處置。智慧衛生監督實施中關鍵環節之一是衛生健康監管中電子證據的運用，如何將數字信息轉化成電子證據并運用在衛生監督非接觸式執法中，以及過程中法律適用構建，實現“數為所用”，文章開展進一步探討和研究。

1 國內外電子證據執法運用現況和難點

電子證據是數字化的信息或數據，可以作為證明案件事實的證據。電子證據可以來自多種渠道，如電子郵件、短信、社交媒體、云存儲、移動設備等。研究電子證據在國內外和其他行業的運用、現況和難點，有助于完善智慧衛生監督建設。

1.1 國內運用現況

目前，國內在刑事案件、民事案件和行政案件電子證據運用較為廣泛[1]。刑事包括電信詐騙、網絡犯罪、侵犯個人信息等犯罪類型。民事案件主要是侵權案件，如侵犯商業秘密、侵權盜版等。行政案件主要運用在行政監管、行政處罰等領域，如監管部門利用網絡技術監管行業，或者利用互聯網信息開展行政執法。

在行政處罰領域，各個行業對于電子技術和電子證據的運用也各有所長。（1）在我國道路交通執法中已普遍應用電子證據技術，如電子監控抓拍設備，該系統廣泛安裝并投入使用后，大幅度減少機動車違規駕駛行為。2020年5月頒布的新修訂《道路交通安全違法行為處理程序規定》[7]第十五條明確了電子監控取證固定證據的合法性，電子警察履行了調查取證的職權，與交通警察現場進行調查取證行使職權具有相同的法律效力。2021年實施了新《行政處罰法》[8]，對非現場執法給予法律上的支持。在學術領域，對于APP端處理執法行為、非兩人執法、電子設備精確性，也有一些不同的觀點[2-8]。（2）市場綜合監管局，通過綜合運用《電子商務法》[9]《廣告法》[10]等行業法律規范，在監控網絡交易的歧視性待遇、虛假宣傳、刷單炒信、大數據殺熟、強制搭售等壟斷和不正當競爭行為的認定，通過區塊鏈技術、電子數據取證固證，成為違法行為發現和判定的重要線索[11-12]。（3）生態環保主管部門，在2021頒布實施《排污管理許可條例》[13]中規定，排污單位自動監測信息數據和信息數據異常報告，生態環保部門從自動監測、監控主體責任以及電子證據使用等方面，利用監控設備開展非現場執法進行探索創新，內容包括非現場執法電子告知和電子申辯、自動監測數據可靠性等均提出建議[14]。

由此可見，對于電子技術和證據的運用，不同領域和行業在國內已有部分經驗并在不斷完善中，在學術領域對APP端處理執法行為、非兩人執法和電子設備精確性等仍有不同觀點。因此，完善非現場執法的法律法規和操作規程，電子設備證據運用的精準性和可采性等是實施過程中的重要課題。

1.2 國外運用現況

1.2.1 美國運用現況

在英美法系中，電子證據取證在法律體系中起至關重要的作用。以美國為例，電子證據的采用也有嚴格的規定，聯邦法規包括聯邦證據規則（Federal Rules of Evidence，FRE）和聯邦民事訴訟規則（Federal Rules of Civil Procedure，FRCP）。FRE概述了包括電子證據在內的所有證據形式的可采標準，主要是包括規則901（認證或鑒定）[15]、規則902（自我認證的證據）[16]。FRCP為聯邦法院的民事訴訟提供指導。包括從電子設備、存儲介質或文件中復制的認證數據的規定，采用各種技術提取、分析和保存電子證據等，規則包括第26條（披露義務；關于發現的一般規定）[17]和規則34（生成文件、電子存儲信息和有形物品）[18]。隱私和數據保護在美國的電子證據案件中也發揮著重要作用。《電子通信隱私法》（Electronic Communications Privacy Act，ECPA）[19]等法律確保個人隱私權受到保護，并確保電子證據的收集和使用符合法律標準。另外，英美法系中重要組成部分判例法體系，聯邦法規包括FRE和FRCP結合各類案例共同結合使用[20]。

1.2.2 德國運用現況

在大陸法系中以德國為例，以法律成文方式，但不包括司法判例。在德國，電子證據受到各種法律的規范，包括刑事訴訟法（Strafprozessordnung，StPO）[21]和民事訴訟（Zivilprozessordnung，ZPO）[22]。分別是規定在刑事和民事訴訟中使用電子證據的核心。

德國具有較強的數據保護意識，包括《聯邦數據保護法》（Bundesdatenschutzgesetz，BDSG）[23]和《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）[24]，GDPR是歐盟法律中的一項法規，對數據和隱私保護制定了規則，包括個人數據（包括電子證據）的收集、存儲和使用。

歐美國家在非現場執法中的研究成果將為我國提供借鑒意義。其一，電子證據的收集：基于法律規定，電子證據的收集、保存和傳輸，需要采取適當的技術和組織措施來確保證據的真實性、完整性和可靠性。其二，個人隱私的保護：與數據安全相關的問題是保護個人隱私，信息收集的方式是否內容合法、程序合法以及保護被調查人的隱私權等。

2 衛生監督行業現況發展

2.1 多省市探索電子證據運用，嘗試開展非接觸式監管

目前，多省市均嘗試開展數字化監管，浦東新區數字化監管平臺涉及醫療機構、生活飲用水、公共場所、職業衛生等領域，盡管模型在不斷優化中，但已能發現部分違法行為線索，作為行政處罰證據來源。如生活飲用水智能監管中，對未及時清洗消毒水箱和水質檢測情形進行預警，做好前期服務指導工作；職業衛生監管中的職業危害因素自我申報，結合信息化平臺進行數據梳理比對和信用監管，提升衛生監督監管效能。

上海市衛生健康委員會監督所借助電子病歷系統發現的違法違規行為相關電子證據通過規范方式進行制作、取證與保全，實現直接將電子病歷數據作為原始、直接證據使用，探索編制基于電子病歷系統開展醫療服務現場監督執法的工作指南，提升監督能力[25]。

深圳衛生健康委員會監督所深圳市在國內首次試點人工智能與衛生監督執法場景深度融合，依托全市統一的“一人一檔”醫師護士人像庫，建立醫療服務人臉識別監管系統，無需在現場，便可快速確認醫護人員在崗狀態、執業資格、依法執業等情況，同時對部分診療環節的醫護執業情況進行非現場實時監督[26]。

通過數字化監管，減少隨機性問題發現、起到預警提示作用。減少隨機性問題發現，實現非接觸式執法全覆蓋，監管對象無遺漏，避免在某個時間點某個現場面在現場監督中發現問題，實現管理對象全過程監管。預警提示，基于通過信息平臺推送，在管理相對人違法行為發生前，通過指導提示，做好自我管理工作，規避違法行為發生。

2.2 衛生監督過程中的難點問題

智慧衛生監督是衛生監督執法的必然趨勢，但在傳統監管模式轉向數字化監管過程中，數據收集、轉化和有效利用等問題需進一步完善等，有效實現非接觸式執法尚有多處難點，需要進一步完善信息建設和法治建設。（1）現有的數據未能轉化為直接電子證據實現非接觸式監管。近年來，智慧衛生監督持續完善信息系統建設，實現數據收集，數據分析研判，預警推送、違法行為發現等功能，但是尚未完全實現非接觸式監管，信息數據僅作為違法行為的發現線索，對于違法事實的確認，必須開展現場調查，確認核對后，對違法行為開展處罰。如何收集信息數據，轉化為電子證據實現非接觸式監管，亟須完善。（2）多方平臺、多項數據未能有效利用，監督員背負增量工作。各地智慧衛生監督建設系統非同步狀態、數據來源多渠道雜亂無統一方式，各個平臺數據不同步，監督員在工作中需要切換多個平臺，成為增量工作；數據成為電子證據尚未真正實現非接觸式監管；大量數據收集、第三方數據有效利用，如何整合利用等。數據尚未完全實現“數為所用”，多平臺操作，傳統監管的方式并行，成為轉型過程中的痛點。（3）管理相對人對電子證據的半知曉狀態，成為推進非接觸執法的阻力。其對電子證據采集實施的知曉程度、擁有的權利和義務、救濟途徑等，亟須完善。

3 建議

電子證據在衛生監督非接觸執法中的運用需要進一步完善，包括電子證據在非接觸執法中法規適用、流程構建、信息平臺建設、預警告知和數據安全等。逐步完善實現衛生監督數字化智能化監管轉型，提升衛生監管效能，維護居民健康權益。（1）法規適用。這是電子證據使用的前置身份條件，在現有《行政處罰法》[8]的基礎上，進一步通過衛生專業法規、條例和實施細則等，明確細化電子證據的適用場景、適用方法、適用人員等，必須滿足形式合法、內容合法、主體合法、程序合法等前置條件。完善制定相應法律法規、細化操作規程和實施細則等，電子數據在非接觸執法中更具有法律效力。（2）流程構建。電子證據適用的流程必須是清晰明確的，即必須滿足程序合法的前置條件。電子證據需要流程構建：包括數據收集、違法主體認定、電子數據真實性、電子數據合法性，爭議數據處理、救濟途徑、電子簽章有效性認定、第三人的信息隱私保護等。因此，電子證據在非接觸式執法過程中，需要進行流程構建和明晰的操作規程，便于基層監督員實踐操作和運用。（3）信息平臺建設。包含數據輸入和數據輸出。數據輸入，完善智慧衛生監督數據庫的有效收集對接、信息數據來源和可靠性保障、電子簽章系統（管理相對人和衛生監督人員）、信息交互平臺（實現與管理相對人的信息證據交互）、平臺安全認證等，數據接入前應征得當事人同意。數據輸出，異常數據收集后告知當事人，兼具預警提示作用。異常數據構建有效途徑告知當事人，規避杜某巨額交通罰款案的事件發生，杜某10個月內被“電子眼”拍下闖禁行105次，被罰款10 500元。該案產生的根本原因是處罰機關告知義務沒有及時履行[27]。預警提示結合信息化平臺大數據分析，通過限值預警和偏離預警，在違法行為未發生之前予以避免，防勝于治。（4）預警作用。信息化建設和非接觸式執法，即通過技術手段預防和減少違法行為的發生，除行政處罰外，預警提醒是管理相對人比較認可的非接觸式執法方式。預警可分成2種：限值預警和偏離預警。限值預警，即設定某一數值預警參數，在數值參數臨界前推送信息提醒，如衛生許可到期前、人員資質到期臨期提醒（如衛生許可證、健康證到期）或者在水箱或蓄水池到期前（如年底前）進行清洗消毒和水質檢測提醒等，以微信或電話短信等告知并督促當事人在時限內完成相關事項，預防和減少違法行為發生。偏離預警，則在原來常態數據收集的情況下，對于偏離數據進行預警提示，收集供水單位或市政管網水渾濁度數據，渾濁度正常值為0.5 NTU（正常值取值為前1個月的數據均值），當偏離值達50%以上，即達到0.75 NTU以上，觸發偏離預警，微信或電話短信同步推送給當事人和衛生監督人員，及時查找并排查原因，防范飲水事件發生。（5）數據安全。數據安全包括兩方面，個人隱私保護和數據處理活動安全等級認證。涉及個人隱私的電子證據，保護當事人、被調查人員、投訴人員和相關人員等隱私，做好安全保護；基于數據信息安全的需要，提高數據安全保護水平，按規定做好數據分類分級保護。

綜上所述，文章通過國內外電子證據執法運用現況和難點、衛生監督行業現況發展等方面，研究衛生監督從傳統現場執法轉型到數字智能化監管中，智慧衛生監督中電子證據運用和法律適用構建研究。從國內運用現況研究發現，各領域和行業在不斷完善非現場執法的法律法規和操作規程，電子設備證據運用的精準性和可采性等問題是具體實施過程中的重要課題。國外歐美國家在非現場執法中，電子證據的收集，個人隱私的保護為完善相關衛生監督法律法規提供重要的借鑒意義。目前，現有智慧衛生監督建設中，通過數字化監管，減少隨機性問題發現、起到預警提示作用，逐步實現管理對象全過程監管。盡管智慧衛生監督是衛生監督執法的必然趨勢，但在傳統監管模式轉向數字化監管過程中，數據收集、轉化和有效利用等問題需進一步完善等，有效實現非接觸式執法尚有多處難點，需要進一步完善信息建設和法治建設。因此，智慧衛生監督建設過程中需要進一步完善，包括電子證據在非接觸執法中法律適用、流程構建、信息平臺建設、預警告知和數據安全等。在信息化時代，真正實現“數為所用，有法可依，智慧衛生監督，保障健康”。