鄉村閑置土地開發與利用的策略分析

李洪蕾

摘要：鄉村土地閑置問題不僅有礙于耕地質量的提高，還反映出農民生產積極性低的現狀，不利于農村經濟發展，并造成諸多農村社會問題的發生。本文結合山東省無棣縣土地整治工作實際情況，闡述了土地閑置現狀，分析了其原因，并對鄉村閑置土地的開發與利用提出對策和建議，以期為鄉村閑置土地開發與利用提供一定參考。

關鍵詞：鄉村；閑置土地；開發；利用

在城市化發展速度快、城鄉差距大的大情況下，大量農村人口涌入城市，導致許多土地耕種被放棄，形成撂荒地，土地日漸荒蕪，雖然部分農民尚留在農村經營土地，但由于文化水平有限、新技術掌握不夠等，導致土地實際利用率不高[1]。為了盡量避免浪費土地資源，推進農村經濟高質量發展，提高鄉村閑置土地開發與利用率的策略非常必要，也是治理村莊、促進鄉村振興的重要途徑。

1 鄉村閑置土地的界定及成因

1.1 閑置土地界定

閑置土地的界定可從閑置率、閑置時間與使用率3個方面來分析。（1）土地閑置率指的是土地未能被充分利用甚至是未被利用，結合不同類型的土地，又可以劃分為閑置的耕地、林地、房屋和其他土地。在鄉村常發生土地一開始被開發利用了，但過一段時間后，土地經營者拋耕，從而出現閑置情況。（2）從土地閑置時間上看，根據時間周期來判定并不十分明確，因為土地需要休耕，有農時安排或是種植結構的調整等。若按照作物的生長周期來算，一塊農田有超過6個月的時間是荒蕪狀態，則可判定為是閑置土地。（3）從土地實際使用率上看，除了從形式上看土地是否被利用，還要對實際利用與否以及效益產生與否進行判斷，通常排除掉不能利用和非常貧瘠的問題，若是可用于生產、但實際卻是荒蕪的，可以認定

為閑置土地。

1.2 閑置的原因

首先是經濟方面。在經濟高速發展之下，農產品價格不斷下降，而經營成本較高，潛在的成本加大了農民負擔，導致農業基礎設施薄弱。無論是人們離開農村去城鎮打工、求學還是經商等，都會導致土地閑置等問題。其次是制度方面。雖然政府部門不斷出臺在強農、惠農方面的政策，大力發展農村經濟，但由于農村土地持續分散的耕種現狀，加大了流轉難度、生產效率持續降低，無一不對農民收入產生影響，同時小農經濟這一根本缺陷，使鄉村閑置土地的機制弊端暴露無遺[2]。最后是文化心理方面。多數農村年輕人都會通過打工或求學的途徑離開農村，在學業有成或者是經濟水平提高后自然留在城市安家落戶并接子女、父母進城，全家的遷出導致土地和房屋閑置甚至荒廢。

2 無棣縣農村閑置土地現狀

2.1 概況

無棣縣行政區域總面積208 977 hm2，轄區10鎮2個街道辦事處，571個自然村。截至2022年末，轄區人口45.12萬人，其中農村戶籍人口為21.7萬人。無棣縣現有耕地面積7.33萬hm2，基本農田6.13萬hm2，鹽堿地4.67萬hm2。

2.2 閑置土地情況

除集體建設用地和宅基地外，剩余的即為閑置耕地。隨機對10個鄉鎮的502戶展開問卷調查，結果如表1～3所示。

表1統計數據顯示，無棣縣全年不種植、處于拋荒狀態的有171戶，占比34.06%；而一年種植兩季的只有34戶，占比6.77%。總體來看，大部分土地并未得到充分利用。

表2統計結果顯示，無棣縣土地閑置率達到31%～60%及≥61%的分別有175戶和108戶，整體來看土地閑置率普遍偏高。

表3統計數據顯示，無棣縣在閑置的土地中，占比較高的是耕地與宅基地，且尤其以耕地占據了絕大部分。

3 無棣縣閑置土地成因分析

鄉村土地閑置問題不是短時間形成的，是多因素、長時間造成的后果。通過對無棣縣閑置土地現狀的調查，分析造成土地閑置的成因有以下幾個方面。

3.1 農業生產效益低

近年來農業生產成本花費越來越高（除種子費用、化肥和農藥費用等外，也包括由于水災等各種自然災害造成的作物產量降低、相應的成本增高），導致生產獲得與付出不成正比，影響農民種地的積極性。因此，農民棄耕的情況越來越多，或將土地流轉給種田大戶，即使如此，也難逃糧食價格逐漸降低之勢，也使得很多種田大戶縮減了規模，土地流轉受阻，出現土地閑置的情況。還有些農戶由于家里人手不足，只選擇種一季，土地荒蕪的時間超過半年，導致土地發生“隱形”閑置。

3.2 城鄉發展不均

為了拉近城鄉之間發展差距、促進新農村建設，國家不斷出臺惠農、強農相關政策，雖然和以往比較，農村條件確實有所好轉，同時受到國家政策的鼓舞與扶持，一些有志青年回鄉創業發展，包括大學生村官、西部志愿者計劃等，都切實幫助了農村農民脫貧致富、加快了創業增收步伐。但在一些民生問題上，如教育水平、醫療條件等仍不能與城市相比，經濟上的差距短時間內也無法解決。

3.3 土地供需矛盾突出

根據土地利用總體規劃及政府安排，調整規劃了耕地、農田和建設用地，但仍然存在一些問題。首先，缺乏對土地利用的科學規劃。一些用地項目因前期未能充分調研，其性質發生改變，政府與用地方未能第一時間溝通，出現土地批而未征、供而未建之事。其次，征地拆遷的難度大，有些農民在自家土地被征時，試圖通過土地被征用作為發財的途徑而大撈一筆，由于不能滿足其欲望，即使土地已經被批準征收，但實際卻無法從農民手中征回，此段時間即造成了土地的閑置[3]。再次，因土地成本高（土地地形陡峭閑置、土地鹽堿度高閑置等），使用單位不愿投入很高的成本進行開發建設，導致閑置。最后，存在圈地而不用的問題，可能是由于政府的招商政策不完善，后續未能有效監管或約束企業開發利用土地，導致企業鉆空子，以投機的行為圈占更多土地但又不利用，只是為了時機成熟獲得更大利潤，導致已供土地的閑置。

3.4 人口流失缺少農業人才

由于經濟發展落后、重視度不足、資金少、培養力度不夠等，導致農業人才越來越緊缺，農民們逐漸走出農村外出打工，大量勞動力流失，土地被閑置。缺乏人才是使農村經濟發展滯后的關鍵原因，如何才能“留住人、引進人”，是亟須解決的大問題。

4 閑置土地開發與利用的對策

4.1 力求解決土地供需矛盾

大力開展農村閑置土地的清理處置工作，目的是重新規整與利用農村土地，解決土地供需矛盾。為了將土地盤活，優化配置土地資源，把閑置的土地充分利用起來，首要任務就是把農村閑置土地的類型、數量、面積和土地產權所有人等相關信息進行調查、記錄[4]。由于土地數量多、面積廣，一定要包村、包戶、落實到個人，保證調查的全面覆蓋與準確性。有關部門結合登記的閑置土地調查情況，針對性地制定農村閑置土地利用方案和盤活計劃，并跟進、監督這一過程，既要保證與土地發展規劃相符，又要確保符合相關規定，使土地閑置問題得到解決。同時也要注重遵循環境保護與經濟發展、社會發展相協調的原則，不能以犧牲生態環境作為盤活土地的代價。

4.2 提高農業效益增加農民積極性

要搭建“綠色通道”，實時考量市場實際，種植市場需求量大的農作物，并進行統一收取，與固定買家保持聯系，促進農作物銷售，既可以避免作物囤積問題，又可以保證農民收益，提高其耕作積極性[5]。金絲小棗、冬棗種植是目前無棣縣農業的主導產業之一，可以進一步扶持并壯大這一農業產業，種植的棗或進行統一銷售或通過電商的途徑銷售或經政府搭橋來銷售，提高區域農業發展競爭力。同時，政府要強化耕地保護執行力度，以加大資金投入的方式，劃撥耕地保護專項資金或創建耕地保護基金會，還可以以社會籌款的方式獲得資金。這些資金可以用作農村交通、水利等基礎設施建設，保障農民收益，增收致富，從而改變農村落后現狀。

4.3 完善制度機制

要明確土地產權，推動農村土地產權證書的發放，當前農村產權制度改革已經啟動，并初步建立“歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度，使土地“歸屬”清晰、確切，從心理上給予農民安全感，使其擁有對土地的管理權、流轉權。土地流轉前應先評估土地資產價值，一是保證流轉的公平性；二是可以為土地流轉價格提供參照。當前土地流轉制度還未規范、健全，在初始探索時期，土地流轉價格形成機制又是進行土地流轉不可缺少的內容，可適當借鑒國內外先進、成功的經驗，完善土地流轉價格體系[6]。

4.4 加強人才的培養與引進

在鄉村振興戰略的發展下，農村有著很大的發展空間與機遇，而實施鄉村振興，必須壯大人才隊伍。無棣縣是勞務大鎮，很多人口都選擇外出打工，如果能制定一些扶持政策并嚴格執行，是可以做到吸引并留住人才。一是搭建人才引進平臺。“引資”與“引才”相結合，一方面邀請那些在外發展成功的本地人士回到家鄉發展，其中不乏很多具有深厚的家鄉情懷又經驗豐富、眼光獨特的成功人士，為其提供較好的優惠政策與便利。另一方面，積極引入一些在農業領域專業性強、學識水平高的人才，指導本地作物種植與生產，例如指導冬棗的種植，提升冬棗生產品質等。二是對人才的培養。要依托農民夜校、線上教學等豐富的培訓資源，建立屬于農村的人才培養基地，結合本地實際，依照“以需定培、以崗定培”的基本原則，對各類資源進行整合，優化培訓內容，創新培訓方式，采取理論和實踐相結合的方法，以“院校+農戶”“農民夜校+農戶”“龍頭企業+農戶”等方式將培訓班延伸到田間地頭、生產一線，以面對面、手把手的方法進行現場實踐教學與指導，保證農民培訓取得實效。

5 結論

鄉村閑置土地問題由來已久，開發與利用鄉村閑置土地作為一項系統性的工作，必須多部門綜合全力、通力合作才能進行。大力解決土地供需矛盾，以農業效益的提高來激發農民的積極性，通過完善制度與機制促進土地流轉，加強人才的培養與引進，重視并執行這一系列措施，從而為鄉村閑置土地開發與利用奠定堅實基礎。

參考文獻

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[4] 王聰聰，陳穩亮.近郊遺址區村落城鄉融合發展路徑探索——以相家巷村為例[J].城市建筑，2023，20（7）：98-101.

[5] 張藝博，袁良棟，趙俊奇.基于Android Studio的土地共享平臺設計與實現[J].科技與創新，2023（3）：12-15.

[6] 黃小瑩，史衛民.“三權分置”下宅基地使用權利用主體多元化的路徑探索[J].新疆農墾經濟，2023（7）：24-32+73.