進城落戶農民退出農村土地問題探析
——以重慶為例

重慶巴南區美麗鄉村風光

隨著新型城鎮化的加快推進，農村勞動力加速向城鎮轉移，不少農民在城鎮已擁有穩定的非農收入和住所并落戶，但他們并沒有放棄農村土地承包經營權、宅基地使用權等農村權益，農村人地分離、人房分離現象較為嚴重，土地閑置逐漸成為制約各地農村經濟社會發展的一個較為突出的問題。鼓勵進城落戶農民退出農村土地，有利于深化農村土地改革、保障農民合法土地權益，從而促進城鄉融合發展，是社會各界十分關注的問題。2022 年，黨的二十大報告提出，“堅持城鄉融合發展”，“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。重慶作為11 個國家城鄉融合發展試驗區之一，承擔著建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度等試驗任務，試驗實踐取得一定進展，但仍存在一些實質性問題，需進一步加強改革探索與創新。

一、轉戶農民退地情況及農地閑置現狀

1.承包地。承包地退出比例低。根據對重慶一試驗區的調研，自農村土地二輪承包以來，全區進城落戶農民共計110227 人，其中整戶進城落戶35264戶（79567 人）。其中，整戶進城落戶農戶中，退出承包地的有16584 戶，退出的戶數不到一半，占比只有47%；非整戶進城落戶的30660 人中，退出承包地的農民只有4310 人，退出者占比僅有14%。

被保留的承包地閑置率高。按上述數據計算，整戶進城落戶的農戶和非整戶進城落戶的農民保留承包地的比例則分別達到了53%和86%。據了解，這些被保留的承包地除少數有條件的農村進行了土地流轉外，大部分承包地被撂荒。

2.宅基地。宅基地退出比例相對較高。根據對該試驗區的調研，全區整戶進城落戶的35264 戶農戶中，21920 戶退出了宅基地，占進城落戶農戶的比重為62%，與承包地退出情況相比，相對較好。

被保留的宅基地閑置率較高。按上述數據計算，仍然有38%的農戶保留了宅基地，并且據調研保留宅基地面積為4640 畝，戶均保留面積達232 平方米，據了解，這些被保留的宅基地約80%處于閑置狀態。

二、進城落戶農民退地積極性不高的原因分析

從以上分析可以看出，進城落戶農民退地情況不是很理想，其中，按整戶退出計算，退出承包地的比例低于退出宅基地的比例；從承包地退出情況看，非整戶退出的比例低于整戶退出的比例。總的情況來看，進城落戶農民退地的積極性都不高，這也是各地試驗改革實踐中普遍存在的現象。究其原因，筆者認為主要有以下幾條：

1.承包地流轉難。相對工業、第三產業，農業生產周期長、生產效率相對較低，收益率低，山地重慶尤其如此。重慶山地、丘陵、河谷平壩面積分別占總面積的為76%、22%和2%，山地面積占絕大部分，河谷平壩尤其少。大部分村存在土地資源碎片化問題，承包地面積小、不集中，耕作條件差、宜機化程度低，宜機化農田面積占比小，在全市耕地面積中只占有27%的比例。受限于山地丘陵的地形特點，重慶地區農業規模化生產難度較大，農業生產效率較低、收益較低，農業經營主體經營承包地獲益難、參與土地流轉的積極性不高，受限的農業生產條件導致承包流轉相對較難。

2.宅基地盤活難。農村宅基地本就分散、不集中，加上農戶進城落戶是零星的、宅基地是非連片性的，因此農村被閑置的宅基地和農房非常零散，這種現象在渝東南、渝東北地區尤為明顯，導致宅基地整治開發難。全市大部分行政村沒有經營性收入，農村集體經濟落后、村集體經濟組織力量薄弱，村集體盤活宅基地能力受限，獲益難。由于宅基地分散、區位條件限制等因素，市場力量盤活宅基地的動力不足、參與度不高。再者，重慶鄉村旅游業發展較落后，同質化、低端化問題較普遍，缺少大型載體來承擔和消化農村宅基地。村集體沒有盤活的經濟條件，而宅基地的基礎條件又使得外部力量缺少進入動力，因此宅基地盤活也相對較難。

3.退地補償資金籌集壓力大。對于進城落戶農戶退出農村土地的補償一部分是退地的貨幣補償、一部分是參與社保的部分繳費補貼，據調查，進城落戶農民退出農村土地權益的人均補償期望值為13萬～25 萬元。按折中標準人均19 萬元測算，一個區縣如果有10 萬人退出農村土地權益，所需補償經費約為190 億元。由于承包地、宅基地盤活難的現狀，退出來的土地變現難，土地補償資金僅靠村集體自有資金、政府財政支持資金以及少部分業主注入資金，缺口較大，如此龐大的補償資金需求籌集壓力大。一方面退地農民不能得到退地的預期收益，另一方面土地補償資金又難以籌集，資金缺口的存在是部分農民退地積極性不高的原因之一。

4.保留農地無成本。在農業稅取消后，農民對農村土地擁有無償、無成本的使用權。現階段的基本做法是不強制進城落戶農民退出農村權益，而是探索推進進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度建設。目前對于農村承包地撂荒、宅基地閑置的現象沒有相應的處罰措施或出臺相關管理辦法，因此農地閑置也是無成本的，這也是不少農戶雖已舉家遷入城市并有固定住所也不愿退出農村土地的原因之一。

三、鼓勵進城落戶農民退出農村土地的建議

針對上述問題及原因，要減少進城落戶農民撂荒、閑置農村土地，解決農村土地低效利用問題，筆者認為一方面要增強農戶退地的積極性，另一方面要加強對退出土地的盤活，從而以此進一步促進農民退地，形成良性循環。

1.支持并鼓勵進城落戶農民以多種方式處理農村土地。以避免土地閑置為核心目標，進一步完善進城落戶農民退出農村權益方案，既重“退出”，也重“流轉”，鼓勵、引導進城落戶農民采取轉讓、流轉、退出等多種方式處置閑置土地資源。

①轉讓農村土地。鼓勵進城落戶農民在本集體經濟組織內部轉讓承包地經營權、向符合宅基地申請條件的農戶轉讓宅基地，規范其轉讓行為。

②流轉農村土地。鼓勵進城落戶農民依法自愿以出租、入股或其他符合有關法律和國家政策規定的方式將農村閑置土地經營權或使用權流轉給村集體或具有資格條件的市場主體，由村集體統一盤活利用或由市場主體盤活利用。

③退出農村土地。鼓勵進城落戶農民依法自愿有償向村集體退出承包地承包權、宅基地資格權，以貨幣補償方式給予退權補償。各區縣多渠道籌集資金，并加強財政補償資金投入，將財政補償資金列入年度計劃，保障農民退地補償。退出的土地由村集體統一盤活利用。

2.適當提高補償標準，優化補償方式。

①充分考慮土地的保障功能，提高權益退出補償標準。合理提高承包地權益退出的補償標準，充分體現承包地承載的生活、就業、養老三重保障功能和價值。適當提高宅基地及農房退出的補償標準，體現宅基地、民房的住房保障功能及價值。

②細化、優化土地退出的相關權益補償。深化“三權分置”改革，細分承包地的承包權和使用權、宅基地的資格權和使用權等，采用第三方專業評估的方式評估各項權益的價值，對進城落戶農戶靈活選擇某項或某些權益的退出給予合理補償。

③探索多元補償方式。尊重退出土地權益農戶的意愿和選擇，采取貨幣補償、全部作價入股、以地養老等多種方式補償農戶的土地權益退出損失，其中貨幣補償既可以一次性補償，也可以在約定年限內按月補償（相當于工資或養老金）。

3.深化“三變”改革，推進撂荒承包地的盤活利用。

①以“三變”形式盤活利用被撂荒的承包地。進城落戶農民流轉或退出的農村承包地，由村集體統一進行高標準農田建設或其他土地整理活動，并引入新型農業經營主體，將承包地經營權作價入股新型農業經營主體，以資源高度整合、資源變資產的方式促進承包地的高效盤活利用，由村集體出面以保障土地被盤活的確定性。

②積極培育新型農業經營主體。根據重慶地形地貌、氣候、生物和資源呈多樣性特點，圍繞“一村一品一鄉一業”，引領創辦專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體，鼓勵新型農業經營主體以吸納入股的方式積極參與進城落戶農民承包地開發利用，開展適度規模經營，大力發展綠色農業、智慧農業，加快推進重慶現代山地特色高效農業發展。

③加強財政資金與金融信貸支持。充分發揮財政資金、鄉村振興基金等資金的杠桿作用，加大對進城落戶農民承包地盤活利用項目及參與主體的財政資金支持力度，促進要素集聚及綜合效益提升。鼓勵金融機構對新型經營主體開發新的金融產品，對實力強、信譽好的新型農業經營主體，在信貸支持上給予傾斜，加大進城落戶農民承包地開發利用項目支持力度，并鼓勵開展此類項目的保險業務。

4.發展鄉村新業態，推進閑置宅基地的盤活變現。

①發展鄉村新業態，大量消化閑置宅基地。進城落戶農民流轉或退出的宅基地和農房，由村集體統一收儲、集零為整、整體規劃，并引入開發企業以租賃、入股聯營等方式對其進行統一開發和打造，因村制宜、因地制宜，發展符合各村特點的鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、民俗展覽、康養服務、電子商務等新業態，以多元化、大容量載體吸納消化農村閑置宅基地。以對資源統一整合、規劃和利用的統籌推進方式實現閑置宅基地的高效利用。

②高度重視農村產權交易平臺作用。以現有農村綜合產權交易信息平臺為基礎，加強閑置宅基地和農房信息化建設，給予建設專項資金投入支持。利用平臺精準發布供需信息、積極對接市場主體，規范交易程序、豐富交易內容，打造統一規范的閑置宅基地產權交易市場，并確保平臺實質啟動、發揮作用。經營主體直接和村集體產生交易行為，以解決市場信息不對稱和供需雙方互不信任的問題。

重慶大足區美麗新農村

③加強閑置宅基地和農房盤活利用的政策支持。鼓勵企業和個人積極參與閑置宅基地和農房盤活，在資金、融資、基礎設施建設等方面給予優惠政策。對于開發利用閑置宅基地和農房達到一定面積規模的、開發利用進城落戶農民閑置宅基地和農房面積達到其總開發面積一定比例的、項目開發符合政府引導方向的、建設達到一定標準的（如星級農家樂）等，給予一定財政資金獎補。對利用閑置宅基地和農房發展鄉村旅游、餐飲民宿、康養服務的等，給予優先融資支持，并對經營狀況好、誠實守信的經營主體提供增信服務。鼓勵開展閑置宅基地和農房長期租賃合同質押融資業務。對開發利用閑置宅基地和農房達到一定面積規模的、開發利用進城落戶農民閑置宅基地和農房面積達到其總開發面積一定比例的，優先安排基礎設施建設。

5.拓展補償資金渠道。設立退地補償專項基金，通過財政支持、社會捐助、無償劃撥等多種方式拓展補償基金來源，提高農戶退地補償標準，增強進城農戶退地積極性。

①做好頂層設計。制定從上至下的財政支持政策，完善專項基金籌集、管理、使用辦法，選擇有條件的地方開展封閉試點，視條件成熟后再全面推開。

②加大補償資金籌措。積極盤活承包地、宅基地，以經營業主注入資金為主，大力爭取上級財政資金支持，量力而行逐步增加本級財政，支持農村集體經濟劃撥部分經營收益，鼓勵社會力量無償捐助，探索將宅基地轉化為經營性建設用地的部分增值收益用于退地補償，共同做大退地補償專項基金規模。

③加強宣傳引導。加大對進城落戶農戶退出土地相關政策的宣傳，加強典型示范，在全社會營造鼓勵進城落戶農戶退地的良好氛圍。

6.農地閑置采取一定措施。農地是農民的基本生存保障，農民可無償享有該權利，但是不可無償浪費該權利，建議對承包地撂荒、宅基地閑置的行為采取一定的處罰措施。一是持續深化農村土地“三權分置”改革，全面完成試驗區確權工作，全面清理并整治不合規占有、使用農村權益的行為，全面摸清農地閑置現狀。二是建議參照國有閑置土地的處理辦法，開展農村集體閑置土地處置辦法的研究，制定出臺規范性文件和處罰措施，形成對農村閑置土地的規范化管理，如對閑置土地達到一定年限的，沒收其土地使用權。三是提高村集體的組織管理能力，強化村規民約與村民自治，提高村民相互監督的能力、加強村集體對農地閑置行為的清理與治理。

7.持續推進試驗改革創新。一項試驗改革應是自上而下整體推進的過程，尤其是正處于試驗階段的改革，相關制度與配套政策還有缺失和不完善，相關具體工作推進不順暢在所難免，需持續推進試驗改革創新，建議上一層面加大改革授權、操作層面勇于創新。一是持續完善相關制度細則。相關制度和細則的缺少，會使得操作層面工作推進難，更高層面需出臺相關規定和細則，并加強各相關部門的通力合作。二是加大對試驗區的改革授權。國家和市級相關改革事項、應對策略等優先落地試驗區。市級層面積極向上爭取更多改革授權，同時積極授權本層級權限于區縣層面，給予區縣更多可操作空間。三是大力推進體制機制創新。在遵循法律法規的前提下，凡是有利于改革的經驗和做法，允許先行先試并大力鼓勵與推廣，并形成創新性體制機制，形成可復制的各地經驗。