深化預算績效管理改革實踐與探索創新
——以湖南省辰溪縣為例

●周 丹

財政是國家治理的基礎和重要支柱， 預算管理是夯實國家治理基礎的重要抓手。 黨的十八大以來，我國積極部署完善預算制度改革。 黨的十九大明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，將預算績效管理提升到一個前所未有的高度。 《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》 等一系列指導性意見的先后出臺， 標志著我國預算績效管理正朝著常態化、 規范化和法治化進程邁進。 縣級預算績效管理工作推進的時間不長， 政府及財政部門當前正處于積極探索和逐步完善的提升階段，預算績效管理在制度推進、組織實施、績效評價、結果運用等環節還存在著一些具體問題和實際困難。

近年來， 辰溪財政深入貫徹落實中央和省預算績效管理決策部署，始終牢記“財政乃國之命脈，民生之本”，在預算績效管理改革中破浪前行、勇于探索，推動實現了高質量、有效率、公平、安全的財審聯動“3+N”預算績效管理新模式。

一、湖南省辰溪縣預算績效管理改革做法及成效

2012 年， 辰溪財政就開始嘗試預算績效管理工作，同年制定出臺了《辰溪縣關于推進預算績效管理的意見》（辰政發〔2012〕14 號），標志著辰溪縣財政正式實施預算績效管理； 為預算績效開好局、起好步，同年10 月，辰溪縣人民政府辦公室又下發了 《關于報送2013 年縣級財政預算支出績效目標的通知》（辰政辦函〔2012〕67 號），明確各預算單位在編制2013 年度預算時必須同時填報績效目標， 標志著辰溪縣財政在運用預算績效管理上開始大膽嘗試。 同時，為進一步明確監督管理職能，2015 年以前既是“運動員”又當“裁判員”的財政局內設資產管理與績效評價股，在2015 年4 月將績效評價業務正式從該股室剝離， 成立績效管理評價股，獨立辦公，專門負責指導全縣預算績效管理工作。 同年縣政府把預算績效管理工作納入年度綜合考核范圍，出臺了《辰溪縣部門預算績效管理工作考核辦法（試行）的通知》（辰政辦發〔2015〕24 號），并在縣農貿市場綜合改造、社保、教育等領域開展了部分專項資金績效評價試點工作， 取得了一定成效。

辰溪財政始終堅持守正創新的科學思想和工作方法，堅持以績效為“標尺”，對財政資金推行政府績效管理和行政問責制度，緊扣預算績效管理“全方位、全過程、全覆蓋”的要求，堅持見賬、見人、見物，多措并舉，壓實財政資金從撥付到使用、從“頭”到“尾”的“全過程”監管，有力推動財政資金聚力增效。 全力推動預算績效管理在辰溪縣走深走實， 一步一個腳印積極穩妥踏入預算績效管理改革“深水區”。

（一）堅持黨建引領，合力推進績效管理工作質的提升

持續深化績效監督管理， 將績效管理工作納入全縣黨建工作和清廉機關建設的重要內容，堅持以黨建為引領，推動各級黨委（組）落實績效管理工作與黨建工作“四同步”（同步謀劃、同步部署、同步推進、同步考核），實績實效擁護“兩個確立”，踐行“兩個維護”。 科學調度、統籌推進，并監督各黨組成員嚴格落實一崗雙責，確保壓緊壓實工作責任。 同時定期在全縣范圍內開展經驗交流、業務督導，推動預算績效管理，爭當績效管理能手， 合力確保預算績效管理工作爭先進位。

（二）堅持高位推動建章立制，夯實績效管理工作基礎

為推動預算績效形成“全縣一盤棋、上下一條心、擰成一股勁”，成立以縣委副書記、縣長任組長的辰溪縣績效管理工作領導小組， 組建專班，建立定期會商機制，進一步細化實化重點任務、時間表、路線圖，真正實現掛圖作戰，清單管理、專班推進。 為護航預算績效管理改革，推進預算績效管理規范化、整體化、公開化建設，提高政府公信力、 執行力和公共服務質量，2020年，辰溪縣又先后出臺《辰溪縣財政資金預算績效管理實施辦法》《辰溪縣縣級預算支出績效評價結果應用管理辦法》《辰溪縣預算績效運行監控管理辦法》《關于建立辰溪縣全面預算績效管理工作協同聯動機制的意見》等制度性文件。 同時，明確縣財政部門抓總體、預算部門負總責、多方抓落實的工作思路，實現由財政部門“一家主導”向各預算部門“共同推進”的轉變，確保全面實施預算績效管理各項任務落到實處。

（三）扎實開展業務培訓，提升預算績效管理水平

辰溪縣為提升財政預算績效管理水平，推進全縣績效管理健康有序發展， 扎扎實實抓好培訓，從2019 年開始，辰溪縣財政局堅持每年至少舉辦預算績效管理業務專題培訓1 次以上， 并規定省市財政部門舉辦的關于績效管理業務培訓學習，不得缺席，必須參加。 除此之外，還委派業務骨干到高等院校參加績效業務專題培訓。2023 年7 月，懷化市各縣市區財政部門在辰溪召開了績效管理業務交流培訓會， 同年10月邀請預算績效管理方面的專家來辰溪為各預算單位及財政局各業務股室開展事前績效目標申報、 事中績效運行監控和事后績效自評等務實操作培訓。 采取把專家“請進來”，對全縣209個預算單位的績效管理專干開展一對一的業務指導，并編寫了《辰溪縣預算績效目標管理指標匯編》（囊括全縣所有預算單位的部門整體及項目績效目標），且與預算單位的財務人員和分管項目的工作人員，面對面講解績效評價流程、注意事項及績效報告如何撰寫等方面的業務知識，提高績效評價整體質量，努力構建一支“能擔當、懂政策、精業務、善學習”的績效管理隊伍。 堅持把績效專干“推下去”，深入各預算單位，緊盯“源頭”管理，切實繃緊預算績效監管之弦。 同時，精心提煉好的經驗和做法，打造亮點、推薦學習， 并主動學習借鑒其他地方的優秀案例，以他山之石攻己之玉，通過以點帶面，帶動全縣績效管理工作不斷取得新突破、新提升。

（四）注重事前預算評估，嚴防財政風險

事前績效評估是政府預算決策中的一項重大舉措， 旨在促進預算編制工作的科學性與合理性，并加快實現公共資源配置的優化，從而提升政府理財與公共服務水平。 一是“五個同步”擠干預算內資金“水分”。 按照零基預算，從嚴把關預算支出“盤子”，謀劃事權、申報資金績效目標，優化財政支出結構。 全縣所有預算單位年初編制預算時， 將部門預算編制與預算績效目標填報做到“五個同步”（即同布置、同申報、同審核、同批復、同公開），預算和預算績效目標在縣人大批復后（除涉密單位和涉密事項外），必須統一在縣人民政府門戶網站進行公示， 自覺接受社會各界監督， 讓各預算單位收支賬款從原來的“霧里看花” 變成現在的“明白賬”“民心賬”，通過預算績效目標信息的公開，促進預算績效管理提質增效。“鎖緊”預算內支出口子，切實提高預算績效目標約束力， 構建部門整體預算全覆蓋績效管理機制，將財政的每“一分錢”當成“兩分錢”來花，力求少花錢、多辦事、辦實事、辦好事。 二是“三方會審”嚴把入口關。 對新增重大政策和項目， 資金額度達到500 萬元以上，縣財政局嚴把事前績效評估關口，采用預算績效目標“三方會審”模式，落實“先評估、后預算，有評估，再立項”的預算管理要求。各預算單位申請預算安排支出政策和項目經費前， 應根據預算項目類別開展事前績效評估， 重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，經審核為“合格”的評估結果作為申請預算的必要條件， 審核結果為“差”的項目不得列入預算，做實資金投入測算，防止“拍腦袋”決策和防范財政投入風險的發生。 2023 年，全縣新增500 萬元以上的23個項目進行事前績效評估， 其中3 個項目未能通過第三方專家績效評估，核減項目資金2925萬元，削減3 個，（比如辰溪縣鄉村振興局的“數字鄉村建設”1000 萬元的項目， 縣財政局聘請第三方會計師事務所對其進行事前績效評估，評估分值僅為64.5 分，結論為“較差”等級，縣財政局建議縣人民政府取消了該項目預算），最終列入項目庫20 個，并將評估結果列入項目預算。

（五）堅持開拓創新，全力推行財審聯動“3+N”模式

辰溪財政緊緊圍繞財政資金使用績效下功夫，不做“甩手掌柜”，確保財政的每筆錢都應提質增效，每一分錢都能用在“刀刃”上。對已列入預算并標記有“▲”符號的（編制預算時僅從支出的必要性進行定性， 而不能精準核定公共支出的具體款項）和需要調增預算（即未列入預算因故必須支付的公共財政支出款項），必須經財審聯動“3+N”小組審核把關。 由資金申請單位提供需要支出的佐證材料， 單位必須對所提供的支出佐證材料的真實性、 完整性和合法性負責。 申請金額100 萬元以下，采用小“3+N”模式（即縣財政局內預算股、績效股和監督股為固定的“3”，預算單位對口的業務股室為“N”）；申請金額100 萬元以上的各類財政資金支出采用大“3+N”模式（即縣人大財經委、縣審計局、縣財政局的小“3+N”成員共同參與），財審聯動“3+N”小組對單位提供佐證材料的合法性、 合理性和程序等方面進行認真審核。

對申請單位所需要的資金及項目，一是進行成本核算。 對佐證材料支出核細、 核實、核準，將每筆支出核算到“神經末梢”，“應花”多少錢、而實際“該付”多少錢都必須一清二楚。二是核算項目績效。 審核項目制度建設是否完善、程序是否合法、績效能否達到預期目標，有無資金來源，人、財、事、物是否匹配，申報的工程量與項目實際工程量是否相符、工作標準和程序是否符合國家或行業要求，日常監管能否到位，找差距、找問題、強管理，降低影響財政資金使用的風險，做到標本兼治，切實做到有“績效”才有“預算”，全方位堵塞漏洞，避免財政資金閑置浪費。 縣人大財經委、縣審計局、縣財政局三家合力助推預算績效評估工作落到實處。

嚴格控制預算安排，強化成本核算，壓實部門責任，對各預算部門（單位）開展全成本預算績效核算， 實現預算績效管理提質增效。 如：2023 年度縣城市管理和綜合執法局“關于解決縣城規劃區域城市地下市政基礎設施普查516.49 萬元”的報告，經財審聯動“3+N”工作小組認真審核、 現場核實后， 核定成本控制在406.23 萬元以下依規辦理公開招投標手續，為縣財政節減不合理支出110.26 萬元。從2019 年5 月份到2023 年年底， 已累計核減不合理支出1.98 億元，僅2023 年度為縣財政節減不合理支出1109.3 萬元。 努力將財政的每一分錢用在“刀刃”上，為逐步擴大對全縣209 個預算單位全成本預算績效管理范圍， 建立財政支出全成本預算績效管理體系探索新路徑、積累經驗。辰溪的預算績效管理財審聯動“3+N”績效管理模式，已被多家權威媒體隆重推介。

（六）切實發揮考核“指揮棒”作用，力推績效評價結果真應用

多層面強化績效“評價結果真運用”，以績效評價作為“尺子” 來衡量財政資金的使用效果，是否產生應有的“效益”。 一是建立定期向縣人大和縣政府報告制度， 健全實施預算績效管理整改工作機制，以“抓鐵有痕”的力度推進預算績效管理改革，并針對各預算單位遇到的“疑難雜癥”，“對癥下藥”開良方。 二是切實發揮考核“指揮棒”作用，堅持與“錢”掛鉤，將預算績效管理工作與單位下年度預算安排、政策調整、項目入庫掛鉤；堅持與“人”掛鉤，與單位評先評優及干部考核管理掛鉤， 作為黨員干部提拔任用的重要依據之一；堅持與“業績”掛鉤：預算單位的績效管理工作與真抓實干督查激勵同步推進， 對績效管理工作成效明顯和具有特色做法的預算單位予以通報表揚。 對績效評價為“優”的項目，在項目資金安排方面予以傾斜，以嚴厲的獎懲激勵其他預算單位對標先進爭先創優，有效推進了“點和面”“質和效”“人和事”績效管理的全面提升。

辰溪財政始終堅持將“花錢必問效，無效必問責”績效理念和方法融入預算管理，牢固樹立過緊日子思想，扎實做好“六穩”工作，落實“六保”任務，擰緊“水龍頭”，握緊“錢袋子”，有力促進各項政策落地見效。 辰溪的工作得到省、市的高度肯定，連續六年獲全省預算績效管理工作“優秀”等級，并作為全市唯一的縣市區進入全省首批 “全面實施預算績效管理重點縣”。

二、預算績效管理改革中遇到的瓶頸與困難

一是績效評價指標體系有待進一步完善。目前， 辰溪縣預算績效一體化管理系統已建成并正式運行。 雖然建立了一套績效指標體系，但財政支出涉及面廣、種類多，相比之下還不夠健全，且存在定性指標多、定量指標少等問題。 有時出現難以量化考評，以及指標設定不全面、不適用、針對性不強等問題，績效指標對項目的考核評價結果不夠全面、不夠充分。

二是績效管理運行監控有待進一步強化。“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理理念已基本形成，且成效較為明顯，但不少預算部門對績效管理意識還不夠重視， 導致各預算部門（單位）出現“冷熱”不均衡等現象。 預算部門雖然能夠配合財政部門組織完成成本績效分析， 但在績效運行監控整體過程中， 依然是部門、單位實行自行監控，不少部門對績效信息的收集和分析能力不夠，無法及時糾正偏差，對促進績效目標實現和強化預算執行管理的作用發揮還不夠充分， 導致縣級財政部門監管壓力過大。

三是績效評價結果應用有待進一步加強。目前， 辰溪縣雖然出臺了一系列預算支出績效評價結果應用管理的相關文件， 但在實際操作過程中績效管理與預算管理對接還不夠緊密，尚未完全建立預算和績效的有機融合運用機制。 在具體落實方面，預算部門沒有真正將績效理念和績效要求貫穿到預算編制、 執行、結果運用全過程中。

三、深化預算績效管理工作的對策建議

在推進預算績效管理改革進程中， 任務依然艱巨，前行道路還需各部門共同發力，單憑財政部門的一己之力很難達到預期效果。 必須采取強有力的措施，從培養人才隊伍、健全體制機制、加大宣傳力度、完善評價指標體系等方面入手，全方位、立體式推進預算績效管理工作，不斷發揮預算績效管理對財政的管理作用， 真正把“要錢不隨意，花錢講效益”的績效管理意識“滲透”到各預算部門（單位），不斷提高全面預算績效管理的工作質效。

（一）加大宣傳力度，強化績效理念

通過固定標語、縣級融媒體中心、“微辰溪”微信公眾號等多種形式， 廣泛宣傳財政預算績效管理， 組織預算單位的領導和財務人員學習相關預算績效法律法規及政策， 并采取專門的工作報告、情況通報、工作簡報等方式方法，讓績效理念深入人心，引起各預算單位“一把手”的重視，從而壓緊壓實各部門職責，推進預算績效管理工作走深走實。 同時，積極向縣委、縣人大、縣政府、縣政協黨政機關和主要領導匯報，爭取重視和支持， 提升預算績效管理的權威性。

（二）進一步建立健全績效管理制度

健全的管理制度是預算績效管理工作的“助推器”， 也是預算績效管理工作開展的“基石”，制度建設的健全與否會直接影響預算績效管理工作的好與壞。 縣級要進一步建立健全預算績效制度體系， 進一步增強制度建設的剛性和可操作性，制度建立后，不能束之高閣，要真正可執行且落到實處， 成為指導預算單位績效管理的綱領性文件。

（三）加強業務培訓，提升業務操作能力

預算績效管理是一項專業性、 技術性較強的工作，沒有人才支撐，只能是紙上談兵。 縣財政部門可聘請績效管理方面的專家學者開展專題培訓，培養一批預算績效管理工作的“業務骨干”，讓“業務骨干”熟悉業務流程，成為能獨立開展績效管理等相關工作的“行家里手”。 再通過“業務骨干”傳幫帶，推動績效管理隊伍不斷發展壯大。 辰溪縣財政局每年舉辦一次預算績效管理業務知識考試，鼓勵一批優勝者，激勵參與預算績效的工作人員爭先創優， 構建一個良性的“新陳代謝”人才生態空間。

（四）健全管理機制，促進深度融合

目前縣級財政部門的預算股、資金管理股室和績效管理股之間的預算績效業務工作缺乏緊密配合， 必須加強縣財政局內設的預算股、資金管理股、監督檢查股和績效管理股之間的深度融合， 充分發揮各自的職能職責，步調一致形成合力，真正形成預算績效一體化管理體系。切實把握財政預算績效管理的自身規律和本質屬性，在明確預算和績效、資金管理股與績效股之間相互關系的基礎上，突出績效的“預算”屬性。 強化和落實預算主體責任，強化績效目標意識，標本兼治，運用預算安排和資金管理股室的“巧實力”，績效管理股和監督檢查股的績效“評價”和“監督”功能。 預算股、資金管理股、績效管理股和監督檢查股四個股室在績效管理業務各環節密切配合、 有機融合，對推進績效管理工作定會起到“四兩撥千斤”的作用。

（五）完善指標體系，提供操作路徑

為切實排除無效項目、削減低效項目，提質高效項目，全方位保障預算“蛋糕”的公平、合理、高效分配，辰溪財政將加強績效指標標準化體系建設，分行業、分領域歸納辰溪縣的歷年指標，借鑒其他縣市好的經驗，建立一套完整的指標庫。 然后聘請第三方績效評價方面的行家對績效指標進行提煉、 完善， 編制一套具有科學性、完整性、可操作性、標準化、適用性的績效指標體系， 為全縣各預算單位編制績效目標提供一套實用性很強的績效目標填報操作手冊，并引導各預算部門（單位）嚴格按照這套標準化指標體系進行實戰操作。 對新出現的項目或個性化的績效指標，再搜集整理，不斷補充完善績效指標庫， 大大提升辰溪縣預算績效目標編制總體質量。 ■