殘疾人社區服務的增效機制與發展進路

張悅 謝潔瑜 羅金福 徐添喜

【摘要】 殘疾人社區服務是我國基層公共服務的重要組成部分。我國殘疾人社區服務尚存在權責定位不清、專業化程度不高和社會化轉型困難等突出問題。破解這些問題需要進一步明確殘疾人社區服務的基本宗旨，依托質量持續提升理論，構建殘疾人社區服務的增效機制，即發展動力機制、戰略協同機制、賦權增能機制、監督問責機制等，并由此創新殘疾人社區服務的發展進路：確立“需求為本”的服務理念；推進“質量為先”的服務范式；構建“效益導向”的服務體系。

【關鍵詞】 殘疾人；社區服務；增效機制；需求為本；質量為先；效益導向

【中圖分類號】 C913.69

【作者簡介】 張悅，碩士研究生，華中師范大學教育學院（武漢，430079）；謝潔瑜，深圳市民愛殘疾人綜合服務中心（廣東深圳，518000）；羅金福，深圳市民愛殘疾人綜合服務中心（廣東深圳，518000）；徐添喜，副教授，華中師范大學教育學院（通訊作者：tianxi.xu@ccnu.edu.cn，武漢，430079）。

一、問題的提出

殘疾人社區服務是指充分利用街道、社區、社會組織等資源力量，專門為殘疾人提供各種服務項目及內容，以改善殘疾人生存與發展困境，促進殘疾人平等參與社會生活的一項工作［1］，主要包括日間照料、技能訓練、文體活動、輔助性就業、家居訓練、心理咨詢等內容。黨的二十大報告指出，要健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕［2］。殘疾人社區服務對于擴大普惠性公共服務供給、筑牢兜實基層民生底線、扎實推進共同富裕具有重要作用，對于滿足殘疾人生存與發展訴求、改善殘疾人生活品質、增強殘疾群體幸福感至關重要。自2000年民政部、中國殘聯等部門在《關于加強社區殘疾人工作的意見》中指出，建立以社區居民委員會為核心、社區殘疾人組織為紐帶、社區服務機構為基礎的工作機制以來，殘疾人社區服務體系建設取得了積極成效［3］。殘疾人社會生活環境已明顯改善，其參與社會生活的權利得到基本保障，但推動殘疾人社區服務優質均衡發展仍任重而道遠。審視殘疾人社區服務的現實困境，明確殘疾人社區服務的基本宗旨，探究殘疾人社區服務的增效機制與發展進路，對“十四五”時期推動殘疾人服務高質量發展具有重要意義。

二、殘疾人社區服務的現實困境

（一）權責定位不清

長期以來，殘疾人社區服務的重要性和關注度有增無減，大多數殘疾人的生存境況已得到顯著改善，但依然存在權責定位不清的現象，導致構建高質量殘疾人社區服務體系的工作受阻。一旦殘疾人社區服務工作人員對自身工作定位不清，就容易產生公共權力迷失的潛在風險。當前殘疾人社區服務工作人員將大半精力投擲于行政事務，被動圍繞上級部門下達的績效指標開展工作，將完成任務作為評判工作價值的標準影響了服務職能的充分發揮。同時政府職能部門協同效能不足，各部門間尚未能構建積極型戰略協同機制。只有各部門明晰權責邊界，形成殘疾人社區服務的統一價值判斷和行動共識，才能促成多元主體共建殘疾人社區服務體系的理想狀態。但目前各部門對自身應該承擔何種職責、如何承擔職責等問題尚未明晰，導致權責存在交叉疊置或各自為政。此外，殘疾人社區服務職能定位不清，且家長參與程度不高，部分殘疾群體因為殘疾人社區服務環境的封閉性和固定性、服務資源的有限性等，導致其無法進入并探索可能之域。另外，家長參與是殘疾人社區服務多元協同治理的內在要求，家長參與容易和其他支持形成累積效應，但如何提高家長參與度仍是棘手問題。

（二）專業化程度不高

殘疾人社區服務工作人員的專業化水平是影響殘疾人服務質量的決定性因素。目前專業人員數量相對匱乏及人才隊伍結構性緊缺致使殘疾人服務質量得不到保證，而低效能的服務又會阻滯殘疾人社區服務的高質量建設進程，從而形成惡性循環。如2021年深圳市殘聯的相關數據顯示，深圳全市職康中心僅有48.78%的專業人員達到持證上崗的要求，超過85%的職康中心僅有康復師，醫生數量嚴重不足［4］。除工作人員專業性外，社區服務的內容與流程未能充分體現因地制宜、因人制宜等原則。在因地制宜上，當前殘疾人社區服務主要依據政策文本中規定的服務內容及方式、管理及運行流程等制訂殘疾人社區服務措施，遵循“自上而下”的標準化服務邏輯，易遮蔽殘疾人社區服務應有的當地特色。例如，深圳市職康中心主要以《深圳市殘疾人街道綜合（職業）康復服務中心管理辦法》為依托，統一服務流程，以便規范評估和管理。然而，預先設定的服務模式在執行過程中大多是被動性有余、主動性不足。在因人制宜上，目前殘疾人社區服務多為集體性行為，尚不能為殘疾人提供差異性服務。例如，無錫市殘疾人社區服務重普適性而輕個性化，各類殘疾人社區服務在日常運營中存在精準度不足等問題［5］。若殘疾人的差異性需求長期得不到滿足，會導致殘疾人社區服務的發展內驅力不斷削弱。

（三）社會化轉型困難

殘疾人社區服務能否成功社會化轉型直接決定著其未來變革與發展的方向。受歷史因素影響，目前我國殘疾人社區服務仍為政府主導，處于社會化轉型的初級階段。戶籍限制是阻礙殘疾人社區服務社會化轉型的重要原因。目前我國殘疾人社區服務有明確的戶籍限制，符合年齡要求的殘疾人只能選擇就近的街道接受殘疾人服務。我國戶籍制度對于保障公民權利具有獨特優勢，但由于各轄區殘疾人服務水平層次不一，而殘疾人又因戶籍限制無法自由選擇適宜服務。長此以往，社區服務機構會因缺乏有效競爭而喪失創新發展內驅力，導致運營出現鈍化。行政化運營是阻滯殘疾人社區服務社會化轉型的又一重要原因。行政化取向是指基層社會組織以完成上級的指標任務為主，組織的建設運行完全依托于政府、殘聯等官方組織，并且由“內部人士”直接充當法人注冊機構［6］。當前，大多數殘疾人社區服務機構管轄權在政府、殘聯、街道等，例如武漢市陽光家園基本由政府和殘聯組織建立，社會組織辦托養機構的情況較少，且缺少社會力量參與殘疾人社區服務的運行與管理［7］。行政化取向會造成工作任務指標化、服務品質不到位、市場主體不活躍、社會參與積極性差等系列問題。

三、殘疾人社區服務的基本宗旨

（一）促進殘疾人全面發展

殘疾人社區服務不僅要滿足殘疾人現實性生存需求，還要幫助其超越身體障礙的束縛，克服外部風險因素的干擾，進而打破有限的生存空間，走向無限的自由發展。殘疾個體的全面發展具體包括個性發展和社會性發展兩方面。在個性發展上，殘疾人社區服務需要創造個性發展的自由模式，突破傳統單一維度康復模式的桎梏，注重殘疾個體的人格健全以及生命意義的激發。人的個性全面而自由地發展是在現實性實踐活動中不斷創造出來的，因此殘疾人社區服務要在勞動實踐中幫助殘疾個體逐漸形成獨特的品質與個性。除個性發展外，社會性發展也是殘疾人社區服務的內核。殘疾群體同普通群體一樣，也需要在社會互動的過程中，通過社會角色內化和社交技能的掌握，逐步適應復雜的社會生活。在社會性培養上，殘疾人社區服務需要通過真切的生活實踐，幫助殘障人激發內在的道德情感和意志品質，進而對自身存在的社會價值形成切身認識，重新定位生命旅途的意義以及自身的發展方向。殘疾人社區服務需要在各類活動中以全面發展為根本遵循，使殘疾個體的個性發展與社會性發展實現圓融統一。

（二）實現殘疾人社會融入

不斷提升殘疾人社會融入水平是幫助殘疾人獲得平等發展機會、共享社會文明和經濟發展成果、建設包容性社會的內在要求［8］。殘疾人社會融入困難無疑與大眾傳統的陳舊殘疾觀念有直接關系，人們對效益的極致追求及能力本位的衡量尺度導致殘疾人容易被排斥。長期受封建思想影響，人們對殘疾人多從“同情”和“憐憫”的角度予以幫扶，將其與“殘廢”“異常”等觀念關聯，致使其長期處于社會邊緣。1983年《中國殘疾人福利基金會宣傳提綱》中將“殘廢人”更名為“殘疾人”，由此引申出對殘疾人能力發展的新思考。為轉變殘疾人弱者觀，殘疾人社區服務需要通過勞動和就業技能培訓等方式提升殘疾人個體能力，通過價值創造從根本上破除殘疾無能論。始終秉持“走進來，就是為了走出去”的服務理念，結合個體發展狀態和內在需求，為殘疾人提供適宜的就業機會。同時，還需要轉變社會大眾的傳統觀念，以外部環境改善配合內在能力的提升，以此作為殘疾人社會融入的突破點。馬克思主義認為，人的發展和社會發展的有機統一是基于實踐而展開的兩個互為目的、互為手段的歷史過程，并且在實踐的基礎之上實現人的發展和社會發展的具體的、歷史的統一［9］。殘疾人作為社會群體之一，與社會的可持續發展緊密相連，因而需要將殘疾人的社會融入作為殘疾人社區服務的核心旨向，幫助其參與社會實踐并創造社會價值，最終建設包容型社會。

（三）提高殘疾人生活質量

提升殘疾人生活質量是殘疾人社區服務的總體目標要求，現有促進殘疾人生存與發展的手段都是以殘疾人生活質量的提升為底層邏輯。從宏觀層面來看，實現全體人民共同富裕、推動殘疾人事業高質量發展以及從整體視角改善殘疾人生活品質，都需要以提高殘疾人生活質量為前提；從微觀角度來看，無論是殘疾個體必備品格和關鍵能力的培育，還是個體價值和社會價值的實現，都與生活質量提升息息相關。生活質量主要包括客觀層面國民生活條件的充分程度，以及主觀層面國民生活需求的滿足程度［10］。就客觀層面而言，物質環境的優化、社會福利的供給、個體收入的增加等是提高殘疾人生活質量的必要條件。例如，福利補貼及個體的穩定收入會為其生活提供基礎保障，提高其社會經濟地位，幫助其認識到自我價值和社會價值。相較于客觀生活質量，主觀生活質量關注個體對所處環境的各個方面的認知和情感反應，是揭示個體生活品質的根本途徑［11］。社會生活中的一切價值本源都在于人性的滿足，個體在延續生命、不斷構建自我的過程中，極力創設生活體驗的新內涵。生活質量的提升關乎殘疾人社區服務體系變革的深入實施，關乎殘疾群體整體素質與發展水平，因此殘疾人社區服務需要將生活質量提升作為服務的核心要義，不斷優化殘疾人生存與發展的物質環境，提升其生活幸福指數與滿意度。

四、殘疾人社區服務的增效機制

質量持續提升理論（Continuous Quality Impro-vement，以下簡稱CQI）的基本觀點是以顧客需求為中心，以循證實踐為依據，強調所有利益相關者共同參與搜索工作流程中現存或潛在的問題，逐步優化系統運營的關鍵環節，提升組織績效，進而達到甚至超越顧客的需求與期望［12］。殘疾人社區服務體系的高質量建設過程是不斷揚棄、螺旋上升的，其本質是通過運行流程、實施環境、服務人員等要素的持續更新，為廣泛的殘疾群體提供優質服務。這與CQI理論的核心理念相契合。在幾十年的發展過程中，各行業基于CQI理論研制出諸多可復制、可推廣的應用模型。由計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）和調整（Action）四個階段組成的PDCA循環模型是其中應用最為廣泛的模型之一［13］。鑒于此，我們可以將殘疾人社區服務流程描述為計劃制訂、服務實施、結果核查、動態調整等環節，從發展動力、戰略協同、賦權增能以及監督問責等層面思考其機制（如圖1所示）。

（一）發展動力機制

殘疾人社區服務的高效運行是政策驅動、需求驅動和資源驅動共同作用的結果。政策具有引導和約束作用，能夠規范殘疾人社區服務。隨著體制變革的深入推進，殘疾人社區服務暴露出制約其高質量建設的堵點，因此需要通過政策自上而下地修繕或改變原有的制度結構，實現殘疾人社區服務范式的突進式改革。需求驅動源于殘疾人服務需求與供給不足之間的矛盾突出。當前殘疾人服務仍是“資源本位”，即以現有資源存量決定殘疾人服務程度。隨著社會變革速度的加快及社會競爭的加劇，傳統的“資源本位”服務方式已不能適應當前形勢。破除“資源本位”的服務理念及方式，并不意味著要減少殘疾人社區服務體系建設的資源投入，相反，要推動殘疾人社區服務的資源內容及要素日益完善，只有不斷加大人才、資金、設備、信息等投入，才能實現殘疾人社區服務的專業化發展及社會化轉型升級。資源是殘疾人社區服務高質量發展的基礎性變量，在加大傳統資源要素投入的同時，要將其與政策支持及殘疾人需求緊密聯系，避免產生資源浪費或要素錯配等問題。總體而言，需要將殘疾人社區服務理念建立在需求本位的基礎邏輯上，將政策、需求及資源供給等共同作為殘疾人社區服務發展的內在驅動力，推動殘疾人社區服務的整體發展與變革。

（二）戰略協同機制

戰略協同主要包括內部協同和外部協同兩方面。內部協同指通過運行要素的有效整合實現整體效能的最大化，外部協同則指各相關部門實現戰略層面的互惠成長。在內部協同層面，殘疾人社區服務需要以CQI理論為基礎。通過過程監控及環節質量控制，持續提升殘疾人社區服務的運行效率和質量。計劃制訂環節以適宜評估的結果為基礎，并結合服務對象及其他利益相關者的建議制訂短期服務方案，并隨服務推進適時調整。適宜評估是計劃制訂的前提與基礎，殘疾人社區服務機構需要結合醫學鑒定、功能性評量結果以及階段性的觀察，對殘疾人進行科學評估。在服務實施環節，服務人員需要嚴格執行服務計劃，鼓勵家長、企業等利益相關者參與，做好全流程記錄。在結果核查環節，需要精準研判服務適宜性，并向利益相關者核實求證，找出可以優化升級的部分。在動態調整階段，需要對成功經驗加以肯定，并將其加入標準化運行要素備選庫；對有偏差的部分需要及時調整，為進入下一循環做準備。CQI理論視閾下殘疾人社區服務運行環節之間需要建立有機聯系。在外部協同多元主體協同層面，各參與主體需要打破空間和時間束縛，發揮多元主體共建共享殘疾人服務流程的主觀能動性，進而由政府單一主導驅動轉化為多元主體協同驅動。

（三）賦權增能機制

殘疾人社區服務的賦權增能機制主要包括組織賦權增能與個體賦權增能。組織賦權增能是指政府讓渡給殘疾人社區服務機構一定的外部行政權，并為其發展提供一定的輔助與支持，以提升其自主發展水平。為殘疾人社區服務機構賦權，需要遵循權力賦予與機構需求動態平衡的原則，同時建立引導性組織管理體制，對其進行有條件賦權。在為殘疾人社區服務機構賦權過程中，需要先通過行之有效的運營模式與資源配置幫助其快速進入規范化發展軌道，待通過相關評估與考核后，便可以漸次增加組織營運的靈活性和獨立性。在組織增能上，需要在機構運營的全流程，適時邀請專家及經驗豐富的同行，為其建構知識體系和優化組織要素，為后續殘疾人社區服務機構的獨立運營奠定基礎。無論是組織賦能還是個體賦能，都建立在法律法規、組織管理、資源配置等較為完善的支持保障基礎之上。因此，為了加快賦權增能機制的進一步完善，必須圍繞個體與組織需求架構全鏈條支持保障體系，為殘疾人社區服務的高質量建設積蓄增能。

（四）監督問責機制

殘疾人社區服務首先必須精確劃分各主體權責，規范監督問責流程，并進一步明確因方向錯誤、管理失誤、工作懈怠等需承擔的行為后果。除明晰權責外，還需要明確監督問責的對象及內容。要以街道為單位，制訂各個轄區服務評估指標制度，將各殘疾人社區服務供給的數量和質量列為重要考察點，還要將利益相關者滿意度作為重要指標之一，促使地方政府以及項目責任主體為改善服務質量而不懈努力。殘疾人服務運營的典型特征是多元化，除了殘疾人社區服務機構外，企業、家庭等都要接受監督問責，同時他們也有權利參與機構治理。政府部門需要將各地殘疾人社區服務的資金使用情況、運營績效等做公開透明化處理，并設立社會信息反饋機制，以便接受多元主體監督，例如，廣泛吸納科研機構、新聞媒體、第三方人員等的建議。監督問責本質上是一種方式和手段，而提高殘疾人社區服務質量才是根本目的。基于控制的監督問責機制易遭到服務主體的潛在排斥與抗拒，從而削弱服務的內在動機，降低其參與熱情和主觀能動性［14］。因此，需要在保持足夠信任和自由的情況下，創建自我監督和專業問責相結合的增能機制，充分調動服務主體的積極性。

五、殘疾人社區服務的發展進路

（一）確立“需求為本”的服務理念

殘疾人社區服務能夠在多大程度上滿足殘疾人需求，取決于它能否對殘疾人需求做出精準研判。因此，構建以循證為基礎的殘疾人社區服務體系，明晰“誰有需求”“有何需求”“如何滿足需求”等本源性問題，應成為殘疾人社區服務體系高質量建設的關鍵點位。對以循證為基礎的殘疾人服務需求探索，首先要鼓勵更多的研究者關注殘疾人社區服務，扎根于殘疾人服務實踐過程中出現的“真”問題，并通過調查法、實驗法、單一被試法等研究設計，探究殘疾人有何需求及如何滿足，充實各地區殘疾人服務需求數據庫。同時，相關部門需要通過嚴格篩選和科學評定，選取已證實的科學有效的研究成果，為實踐者在處理“有何需求”“如何滿足需求”等現實問題時提供借鑒與參考。在探究出具有真正指導意義的“證據”的基礎之上，實踐者進一步驗證其科學性，最終確立有效性和在地性相統一的最佳舉措。實踐者需要充分考慮本地區殘疾人社區服務的歷史發展線索，根據特定的文化、價值觀和個人經驗等，結合具體情境做出實踐決策。當然，實踐決策是否能夠滿足需求，需要通過科學方法對實際成效進行精準研判。結果核查是殘疾人社區服務運行流程的關鍵環節。此環節需要將是否滿足殘疾人需求作為檢核指標，并依據成效反饋持續改進殘疾人社區服務的運行流程，不斷優化推動殘疾人社區服務的增效機制。

（二）推進“質量為先”的服務范式

殘疾人社區服務體系的高質量建設，首先需要一支服務理念先進、服務能力優異的專業隊伍。相關部門在擴大殘疾人社區服務隊伍數量、增強其結構化建設的基礎之上，要加強服務人員培訓力度及對其實踐工作的分析與指導，并通過批判、反思、揚棄等方式幫助其厘清工作思路，制訂專業水平提升的行動策略。培訓是提升隊伍專業水平的重要手段。在培訓過程中，除了要發揮一線服務人員實踐知識的作用，還要將理論知識貫穿培訓始終，深層次融通應答“為何提升”“如何持續提升”等上位問題，例如闡釋為何應用CQI理論以及如何有效運用。無論是建設專業化服務隊伍，還是健全殘疾人社區服務運行流程和增效機制，都需要充分考慮我國的政治經濟體制、社會發展、歷史背景等，結合殘疾人具體的服務需求，在理論探究基礎之上，助力殘疾人社區服務體系高質量建設成為一個更具理性、更富生命力的前進歷程。在建設和運用殘疾人社區服務的運行流程與增效機制時，要深刻把握CQI理論視閾下質量持續提升的內在邏輯。在運用過程中，服務人員要學會抓重點、克難點，以實現運行流程的良性循環以及服務質量的持續提升。專業隊伍對構建高質量的殘疾人服務體系至關重要，只有服務人員的知識與能力得到質的提升，領會并高效執行殘疾人社區服務的運行流程，才能實現殘疾人服務體系高質量建設的全部理想。

（三）構建“效益導向”的服務體系

在最大限度滿足殘疾人生存與發展需求的同時，殘疾人社區服務應秉持“效益導向”的基本原則，兼顧殘疾人服務的投入產出效益。想要推進殘疾人社區服務社會化轉型進程，就要加大政府購買服務，強化競爭機制，發揮市場機制在社會利益分配和公共資源配置中的基礎性作用［15］。政府需要鼓勵第三部門發展，例如民間組織、非營利組織等。與此同時，各級黨委和政府要做好常態化的殘疾人社區服務監督與審查工作，同時要充分尊重第三部門的發展自主權。在推進“效益導向”運行模式過程中，除發揮政府作用外，殘疾人社區服務機構需要充分利用基于CQI理論構建的殘疾人社區服務運行流程與增效機制，并將其與當地實踐相結合，經過合理調整，研制出適合本機構發展的、兼及效益與公平的本土化投入框架和實踐指南。此外，殘疾人社區服務機構要積極開發成功招收更多人員和提升服務質量的戰略，對殘疾個體的需求反應迅捷，同時向政府、服務對象等公布可訪問的、真實可靠的信息，主動接受相關部門和其他利益相關者的監督與問責。總之，“效益導向”的殘疾人社區服務體系，需要使多元主體的能力得到充分發揮，通過目標一致、資源共享、協商互動、力量凝聚，構建多方主體受益、優勢互補的協同治理新格局。

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