敏捷治理理念下人工智能軟法之治的問題與對策

摘要：敏捷治理是有關人工智能治理官方文件中出鏡頻率頗高的一種理念，已成為人工智能時代的重要治理理念，在國內外取得了廣泛的共識。軟法之治是人工智能的主要治理模式，敏捷治理與軟法之治在思維模式、精神內核、治理主體、治理工具方面存在不少共通之處，但也有各自不同的特質。以敏捷治理理念檢視我國人工智能的軟法之治，可發現其存在體系化治理格局未形成、多元共識達成未體現、治理主體的靈活反應和自治能力不強、實施保障機制不足、軟硬法銜接不暢等問題。鑒于此，應構建體系化的治理格局，完善多元參與協商機制，增強自治主體的靈活反應和自治能力，建立健全軟法規范的全過程實施機制，優化軟硬法的銜接與融合，以提高我國人工智能軟法治理水平，助力人工智能深入發展。

關鍵詞：敏捷治理；人工智能；軟法之治

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會項目“NFT數字藏品法律性質及其交易的法律保障研究”（XSP2023FXC020）；湖南省教育廳優秀青年科研項目“湖南省數字文創產業中的版權問題研究”（22B0831）

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2024）05-0128-07

敏捷治理是有關人工智能治理官方文件中出鏡頻率頗高的一種理念。無論是英國、日本、加拿大等國簽署的《敏捷國家憲章》，G7峰會發布的《組織開發高級人工智能系統國際行為準則》，還是我國的《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》《新一代人工智能倫理規范》《關于加強科技倫理治理的意見》等文件，均對此予以明確。縱觀全球人工智能法治圖景，已有600多個人工智能軟法項目在運行（1），在法規范的適用上大致呈現出“軟法先行，硬法跟進”的局面。即使歐盟已經通過了綜合性法律《人工智能法案》，我國也將人工智能法案列入了立法計劃，軟法規范仍然是時下治理人工智能的主要法治工具，且預計在短期內不會有過多改變。鑒于此，如何在敏捷治理理念下開展人工智能的軟法之治是一個值得研究的現實問題，不但可以直接提升軟法之治的效果從而助力人工智能的“善治”，而且能推動軟法本身的進化，為其適應前沿科技領域的治理奠定基礎。

一、敏捷治理：人工智能治理新理念

（一）敏捷治理的內涵

“敏捷”一詞通常指頭腦或行動之機敏，亦暗含流動性、靈活性或適應性之意。敏捷理念肇始于美國制造業領域。（2） 20世紀90年代，美國大規模生產制造業在信息通信技術變革的猛烈沖擊之下，競爭劣勢明顯。由此，美國政府在其出臺的《21世紀制造企業戰略》報告中首次提出“敏捷制造”這一說法，旨在倡導制造企業采用現代通信技術，積極響應用戶的需求變化，快速配置生產資源，實現制造的敏捷性。敏捷理念其后進入美國軟件工程領域，并以2001年由軟件開發人員所撰寫的《敏捷宣言》為標志性事件，為人所熟知。該宣言闡述了敏捷理念的四種核心價值觀和十二條原則，并由此構建一個無限反饋循環。隨著人工智能等新興技術的發展，敏捷理念也進入了社會治理、公共管理、企業管理等諸多領域，充分凸顯了其時代性和適應性。世界經濟論壇將“敏捷治理”（Agile Governance）定義為“一種柔韌性、靈活性或適應性的行為或方法”，旨在轉變政府政策的產生、制定、執行方式，以期跟上由新興技術驅動帶來的社會快速變革。（3）敏捷治理強調以一種有效的方式回應不斷變化的公共需求，并呈現出四個方面的特征：（1）價值導向上，創新和治理協調發展；（2）治理主體上，政府主導，多元參與；（3）治理對象上，全過程自下而上分層治理；（4）治理工具上，靈活響應，軟硬兼施。（4）

（二）人工智能敏捷治理的必要性

人工智能敏捷治理的必要性源自于時代之需。21世紀以降，以人工智能、量子科技、虛擬現實等新興技術為代表的第四次工業革命拉開帷幕。此次工業革命的變革性和復雜性呼喚與之相配的治理范式。其一，人工智能技術快速迭代導致制定周期較長的傳統治理工具難以匹配。以生成式人工智能為例，從ChatGPT-1發展到ChatGPT-4的時間跨度只有5年，尤其是從3.5版本到4.0版本迭代的時間僅為3個月。（5）而一部法律的出臺，需要經過漫長且復雜的立法程序，一般耗時3至5年，再加上正式施行之前的準備時間，容易產生“法律施行即滯后”的現象。其二，人工智能的全面滲透性及其引發的不確定性風險導致以“命令—執行”為主的“官僚”治理模式難以奏效。在互聯網的加持之下，人工智能早已滲透至人類生活多個方面，并建立了影響力強大的生態系統，這些生態系統通過數據和算法實現獨立于人類的決策和行動，既便利了人類的生活需要，也產生了諸多的不確定性風險。在生成式人工智能時代，由于其強人機互動性和無法解釋的推理能力，以致其產生的風險還同時具備外生性和內生性特點。（6）面對受眾巨大且復雜多變的人工智能，一元化傾向且自上而下的傳統治理模式、機械性的傳統責任理論均陷入適用性困境。敏捷治理建立在非線性創新的假設之上，強調治理的適應性和靈活性，堅持“以人為本”，在政府指導和多利益攸關方參與下，運用靈活多變的治理工具，針對技術及其引發的風險展開動態治理，能夠較好地應對第四次工業革命變革性和復雜性的挑戰。

二、敏捷治理與軟法之治的關系

軟法之治，即通過軟法的治理。軟法（Soft Law）是與硬法（Hard Law）相對的概念。硬法通常指由國家創制且依靠國家強制力保障實施的法規范體系。軟法最早產生于國際法的實踐，指國際法主體間達成的不具有嚴格意義上法律約束力的國際協議，包括非條約義務（Non-treaty Obligations）、國際組織決議（International Organization Resolution）、行為守則（Code of Conduct）、指南（Guideline）等。（7）國內法語境下，軟法是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施依然能夠產生社會實效的法律規范，不僅包括國家法中的宣示性、鼓勵性的柔性規范，還包括國家機關創制的非立法性規范；不僅包括各類政治組織的自律規范，還包括社會共同體創制的自治性規范。（8）目前，人工智能主要處在軟法規范的治理之下，若要以敏捷治理的理念推動人工智能的治理，就需要討論敏捷治理與軟法之治的關系。

（一）敏捷治理與軟法之治的相通之處

在公共治理的語境下，兩者同為一種治理理念或治理模式，在諸多方面有相通之處。其一，在思維上，兩者均以擺脫單向性的“命令—控制”模式之桎梏為己任，遵循人本邏輯，強調以適應治理對象的需求為導向、自下而上的治理。其二，在精神內核上，兩者都有民主、自治、寬容的價值追求。敏捷治理承認政策制定不再局限于政府，而是多元利益攸關方共同努力之結果。軟法的形成以創制主體地位平等為前提，強調盡可能吸收、考慮社會共同體的意愿，共商是軟法正當性的基礎。敏捷治理顛覆傳統官僚組織原則，該模式下負責任的非政府治理主體具有相當程度的自由裁量權，能夠自己制定相應的治理規范和規則，且相關行為人能夠自發遵守。我國的軟法之治以“平衡論”為基礎理論，強調要正視與行政權相對一方的私營企業、社會組織等其他主體在公共治理中的重要作用，其精髓在于社會組織和公民的自治。敏捷治理的治理主體在制定政策或規則的過程中，要充分吸納不同利益攸關方的意見，充分考慮技術各方主體的利益，且預設治理過程中犯錯，并鼓勵治理主體從中吸取教訓，快速學習。軟法之治的寬容則體現在更多地采用和平友善的方式對社會進行治理，以妥協的方式彌合利益的沖突。其三，在治理主體上，兩者都是“多元主體參與”的積極踐行者。敏捷治理追求構建多層次治理體系，鼓勵政府以外的企業、社會組織、公民等多元主體共同參與到治理當中，從而制定更加科學的治理政策和提供更加精準性和針對性的治理手段。軟法的創制和實施過程都具有多元主體參與的特性。軟法之所以被認為是拓展意義上的法規范，就在于創制主體由一元向多元拓展，參與渠道由間接參與朝多向度參與拓展。（9）其四，在治理工具上，兩者均強調靈活響應、剛柔相濟，且有重合的部分。敏捷治理密切關注環境變化，及時調整監管措施，通過技術、政策、法律手段來達到治理目標，其中包括倫理規范、標準指南、行業自律公約、決策實驗室、監管沙盒等工具或制度措施，而這里本身就包含了許多軟法規范。

（二）敏捷治理與軟法之治的不同之處

當然，由于起源和側重點不同，敏捷治理與軟法之治也存在一些明顯差異。敏捷理念起源于產業領域，技術色彩濃厚，被引入公共治理領域后，主要用來應對新興技術驅動所帶來的社會變革。軟法起源于國際法領域。在20世紀國家管理模式失靈之后，隨著公共治理的興起，軟法之治逐步引起人們的重視，并在社會生活的各個領域發揮著重要作用。（10）概言之，敏捷治理與新興技術有著天然血脈聯系，有著明顯的方法論意義。而軟法之治則與法的“國家性”情結（硬法情結）的反思有著不解之緣，有著一定的認識論意義。這一內在“基因”上的差別致使兩者存在一些不同的特質。比如，敏捷治理著眼于彌合數字社會快速變遷與政府監管滯后的矛盾，需要為技術快速發展帶來的變化做好持續性的準備，并從變化中持續學習和反饋，最終服務于終端用戶。因此，敏捷治理有著時間靈敏度的特質，且推崇與之相應的小額增量循序漸進的實踐方式。軟法之治與硬法之治同屬法治模式，均是全面推進依法治國的重要組成部分。軟法之治通常包含軟法亦法、共識機制、奠基硬法、軟硬法協同等特有命題。除此之外，敏捷治理和軟法之治還存在程度上的差別。比如，兩者都有自治的價值追求，但因敏捷治理對治理主體有著持續的自反性學習能力的具體要求，因而對主體的自治能力有著更高程度的要求。綜合兩者之間的異同分析，可為下文內容的開展勾勒出一條清晰的思路：在保有軟法之治自身特質的前提之下，盡可能地吸收借鑒敏捷治理理念，融合其特有之處，強化兩者相通之處，將其作為人工智能軟法治理中“良法善治”的準據，以期提高人工智能軟法治理的水平和成效。

三、敏捷治理理念下我國人工智能軟法之治的問題檢視

（一）體系化治理格局未形成

近年來，我國已創制了多部有關人工智能的軟法規范，具體包括：（1）中央層面的方針指引。黨的十九大和二十大報告均強調要推動人工智能的發展，構建新的增長引擎。（2）國家層面的政策性文件或倫理規范。國務院印發《新一代人工智能發展規劃》（以下簡稱“《發展規劃》”），國家新一代人工智能治理專業委員會發布《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》（以下簡稱“《治理原則》”）和《新一代人工智能倫理規范》（以下簡稱“《倫理規范》”），中國電子技術標準化研究院編寫的兩版《人工智能標準化白皮書》，國家互聯網信息辦公室等發布《關于加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》，中央網信辦發布《全球人工智能治理倡議》。（3）行業標準和技術標準。國家市場監督管理總局和國家標準化管理委員會發布《信息安全技術 機器學習算法安全評估規范》《人工智能 面向機器學習的數據標注規程》。（4）行業自律公約。中國人工智能產業發展聯盟組織相關專家研究起草《人工智能行業自律公約（征求意見稿）》，深圳人工智能行業協會與科大訊飛等數十家企業聯合發布《新一代人工智能行業自律公約》，中國網絡社會組織聯合會聯合105家會員單位以及相關企業共同發起《互聯網信息服務算法應用自律公約》。（5）科研機構、企業發布的共識、倫理報告、宣言等。北京智源人工智能研究院聯合北京大學、清華大學等高校科研院所和產業聯盟共同發布《人工智能北京共識》，騰訊研究院和騰訊AI Lab聯合發布《智能時代的技術倫理觀——重塑數字社會的信任》，北京智源人工智能研究院和瑞萊智慧聯合發起，華為、百度等多家研究機構與互聯網企業參與的《人工智能產業擔當宣言》。

新興技術在發展過程中有可能在各個階段和環節產生新風險，只有對治理對象進行持續觀測，才有可能及時應對風險。因此，敏捷治理更擁有全局性眼光，更加關注治理對象發展的全過程。尤其是在“模型泛在”的生成式人工智能時代，大模型具有全局表征能力強、通用性強、可擴展性強等特點，具備賦能千行百業的適應性，推動產業跨域深度融合。這更迫切地對人工智能的全局性治理、全產業鏈治理提出了更高的要求。（11）對此，只有形成各個部分有機聯系、相互作用和相互影響的體系化治理格局，才能充分調動一切治理資源，有效踐行敏捷治理的全局性理念。目前，上述諸多軟法規范的創制僅能視為我國初步構建了人工智能軟法規范的制度性框架，但距體系化的治理格局尚有差距。其一，軟法規范之間的銜接和呼應不夠，難以聚力形成規范合力。比如，《發展規劃》對倫理、法律相關領域和民眾實際需求等社會方面的關注度不夠，只將“制定促進人工智能發展的法律法規和倫理規范”作為一項從屬于人工智能技術發展的保障措施。其二，治理主體之間的主動性對比不合理。在軟法規范供給側，呈現“頭腦熱”、“四肢涼”的差別：頂層政府主導色彩過于明顯，大部分軟法規范出于官方創制，而位于中間層的科技類社會組織和底層的科研創新主體提供的軟法規范相比較少，行業自律的主動性尚不充足。其三，各治理主體之間的工作邊界不明晰。比如，我國存在眾多的標準制定主體，僅在國家層面就有全國信息技術標準化技術委員會、全國自動化系統與集成標準化技術委員會、全國音頻、視頻及多媒體系統與設備標準化技術委員會等多家單位。雖然不同單位的具體分工不一，但是也存在重合之處，比如，全國信息技術標準化技術委員會和全國信息安全標準化技術委員會都有涉及生物特征識別領域的標準化工作，再加上人工智能標準涉及共性技術領域較多，更有可能導致標準化工作交叉重復。換言之，多層次的軟法治理格局雖在形成，但是各個主體之間的有機整合尚未完成。

（二）多元共識達成未體現

敏捷治理通過讓更多的利益攸關者參與到決策過程以實現治理目標，并建立機制維持各方平衡，確保政策或措施的長期可持續性。同時，這也是敏捷治理包容性的一種體現。另外，協商共識既是軟法之治的正當性基礎，也是其能夠產生實際約束效果的重要保障。然而，考察多數有關人工智能的軟法規范，較為突出的問題在于創制過程中的協商性和透明度不夠，主體之間是否就治理事項真正達成共識以及程度如何不明顯。主管部門在起草《治理原則》的過程中曾在網上公開動員公眾參與，收集從業人員甚至普通用戶對人工智能的期待和愿景，召開有關高校科研院所和企業代表參加的座談會，廣泛凝聚社會共識。然而，這里的“共識”是否經過軟法所強調的充分討論、協商，有沒有專門的意見收集和反饋程序，根據現有的文獻無從得知。在《倫理規范》的創制過程中，新一代人工智能治理專業委員會“充分考慮社會各界的倫理關切”，經過專題調研、集中起草、意見征詢等程序步驟，但似乎只是停留在“征詢意見”這一層次，象征性意義更強。現有公開文獻未顯示多元主體充分參與協商、意見反饋落實程度如何。類似的情況在標準制定領域也有發生。人工智能技術標準制定過程中，標準化組織未充分利用信息技術的優勢加強相關主體的參與程度以及充分協商的程度。以國家標準為例，通常僅通過標準化組織的官方網站、電子信息技術化平臺以及紙質文件和Email等形式征求意見，且不具備常規化和制度化的意見反饋環節。在行業自律公約領域，軟法規范創制的協商性和公開性更不明顯。根據現有報道，僅中國人工智能產業發展聯盟組織在起草《人工智能行業自律公約（征求意見稿）》的過程中，有過向會員單位和社會各界公開征求意見的環節。而《新一代人工智能行業自律公約》和《互聯網信息服務算法應用自律公約》在公開的信息源中都未提及創制過程，并且也難以搜索到這兩份公約征求意見的信息痕跡。

（三）治理主體的靈活反應和自治能力不強

治理主體是治理行為成敗的關鍵。在敏捷治理理念下，治理主體需要具備靈活反應、自治（自組織性）等能力，才能有效開展治理活動以應對新興科技帶來的社會變革。考察我國人工智能的軟法之治，可以發現官方機構的靈活反應能力不夠。一些官方機構尚未建立專門的部門以跟蹤新興技術的發展，實踐中吸收企業、專家學者意見的程度也不夠，無法做到及時有效評判、風險預警，更沒有形成長效的學習反饋機制，以致在政策制定的敏捷度上無法匹配人工智能技術發展的步頻。同時，一些制度進一步制約了官方的反應速度。比如，國家標準和行業標準的制定程序較為繁瑣。一項標準的全生命周期需要經過九個階段，即預備立項、立項、起草、征求意見、審查、批準、出版、復審、廢止。這意味著一項國家標準或行業標準的制定周期可達20多個月以上。在人工智能時代，這樣的制定速度已跟不上技術發展的步伐，很有可能導致某些技術標準剛一出臺即落伍。（12）對于其他治理主體而言，主體地位的不足，影響其自治能力，是阻礙其獨立開展敏捷治理的重要因素。我國行業組織受主管部門的制約程度較大。（13）以中國互聯網協會為例，該協會性質上是非營利性的社會組織，但卻與對應的工業和信息化部有著密切的聯系，體現出濃厚的依附性。這種依附性，一是體現在工業和信息化部作為主管部門對協會的業務指導和監督管理；二是體現在會員代表大會因特殊情況需提前或延期換屆的，或是理事長等領導如超過最高任職年齡或是需要延長任期的，除須由理事會表決通過之外，還需報業務主管部門審查同意并經社團登記管理機關批準。除此之外，協會修改協會章程、終止動議等，也須報業務主管部門審查同意。即使中國互聯網協會在行業自治的實施方面存在頗多亮點，但更多的是處在“輔助者”角色下做出的業績，離敏捷治理要求中自治性（自組織性）仍有相當差距。

（四）實施保障機制設置不足

以用戶需求為導向的敏捷治理，更為注重諸多治理工具能否有效落地實施，這也是開展持續性治理行為的必然要求。法律的生命在于實施，于軟法也不例外。根據美國亞利桑那州立大學的研究顯示，當前全球僅有大約30%的人工智能軟法項目公開提到了執行或實施機制。（14）總體看來，我國人工智能軟法治理停留在原則層面較多，缺乏操作層面的具體規范，軟法規范本身的實施機制不健全。比如，前述《倫理規范》雖有專章規定“組織實施”，但該章總計只有3條規定（分別規定了實施主體、細致倫理規范的制定、規范生效日期及適時修訂），更像是法律文本的“附則”，并未含有實質性的內容。相比之下，電氣電子工程師協會（IEEE）的人工智能社會倫理規范已經初步形成了實施機制。（15）人工智能行業自律公約的操作性和實施性更為薄弱。上述三份自律公約似乎更像是一種態度宣言，內容較為簡單。比如，《新一代人工智能行業自律公約》只有七條內容，幾乎僅是對人工智能相關原則的闡述，缺乏操作性。《互聯網信息服務算法應用自律公約》則缺乏實施方面的規定。僅《人工智能行業自律公約（征求意見稿）》的內容和結構相對完整，在操作性和實施性方面相對較好。

（五）軟硬法銜接不暢

敏捷治理注重采用軟硬兼施的治理工具，以達到靈活響應技術的快速變革。在軟法之治的疆域里，軟硬法混合治理是一個永恒的命題，不可避免。檢視我國人工智能的軟硬法混合治理情況，兩者之間的銜接并不通暢。比如，目前我國硬法中有關標準的準用性規范明顯不足，導致在有關標準已經頒布實施的情況下，相關法律法規也未借助標準化成果解決問題。我國網絡與信息法領域中的立法雖然都含有涉及技術標準的條款，比如：《網絡安全法》第15條、《數據安全法》第10條、《個人信息保護法》第62條等，但這些條款僅是有關制定標準的委任性規范。（16）委任性規范僅涉及由誰來制定標準的問題，并不能解決標準的效力和適用范圍的問題，而后者才是標準與硬法協同治理的基礎。此外，軟硬法之間也存在一些不協調之處。比如《汽車數據安全管理若干規定（試行）》將指紋、聲紋、人臉、心律視為生物識別特征信息，但這與有關生物特征識別標準中的規定不完全一致。（17）

四、我國人工智能軟法之治問題的解決對策

（一）構建體系化的治理格局

總體上，要形成政府、企業、學校、社會組織、公眾等多方協作的體系化治理格局。我國公權力在社會中占據支配地位，政府在形成體系化格局中應該承擔更多的重任。政府要增強自己的適應能力，結合人工智能發展現狀及其趨勢，適時完善已有的頂層設計文件，打造體系化的治理框架。比如，可以考慮完善《發展規劃》，將“制定促進人工智能發展的法律法規和倫理規范”提升至“重點任務”的高度，以突出建設人工智能法律制度和倫理規范的重要性，由此呼應人工智能倫理規范制定的進程。政府可以考慮推動建立軟法規范體系。我國軟法規范種類繁多，有必要對這些規范進行一定程度的整理，使不同類型的軟法規范各司其職、各行其是，減少潛在沖突，以便形成不同軟法規范之間的合力，助推人工智能的治理。一般而言，軟法更側重反映的公共意志主要表現為一種橫向平行關系，因此，不同軟法規范之間的法律位階不甚明晰。但這并不代表軟法規范就是雜亂無序的。至少，同一或同類主體制定的不同軟法規范可以有相應的排列方式，比如：有關人工智能標準就有基礎共性標準和行業應用標準之分。現階段由國家主導制定的軟法規范占據了主要部分，這就為建立軟法規范體系奠定了基礎。一方面，具有隸屬關系的上下級政府就同一主題制定的產業政策天生就具有位階區別；另一方面，政府可以推動社會組織、科研機構、科技企業在其制定的治理原則、倫理框架基礎之上制定各自具體的軟法規范，并可作相應的備案要求，以確保其他治理主體創制的軟法規范符合已達成國內共識的基本原則和精神。

社會組織、大學及科研機構、科技企業等治理主體應該積極合作，加大軟法規范的供給力度，滿足人工智能治理的需求。目前我國軟法規范的創制多以政府機關為主導，社會組織、科技企業自主創制較少，科研機構自主創制則更少。這就需要社會組織、科技企業、大學和科研機構等多元主體，提高積極主動性，依據官方主導的治理原則和倫理框架，圍繞人工智能的治理目標，采取多樣化的治理策略，創制不同階段、不同場景的軟法規范，并加以貫徹實施。尤其是大學和科研機構，憑借其在科學技術研究方面的權威性以及非市場主體的地位，創制的軟法規范能得到社會更廣泛的認同，還可開展對官方有關政策的影響評估。

（二）完善多元參與協商機制

新興產業中的監管者和被監管者之間存在著重要的相互依賴關系。（18）為此，政府需要構建有效的人工智能治理交流平臺，鼓勵利益攸關者的廣泛參與，促進其自身、社會組織、科技企業、大學和科研機構與公眾圍繞人工智能治理議題開展協商對話，增進理解，凝聚共識，這是人工智能時代共建共享共治的合作基礎。

從橫向上看，應盡最大可能擴大參與主體的范圍。目前，人工智能的軟法規范創制過程中多看重專家意見和業界意見，對民眾意見的重視和采納程度不高，導致許多軟法規范技術色彩濃厚，而民眾需求反映度不高。雖然民眾意見多偏感性，價值偏好和自身利益較為明顯，但專家的意見也難保完全客觀理性，而業界的意見也有其明顯的價值傾向。只有將政府、業界、專家、社會組織、民眾置于同一平臺，就相關軟法規范進行協商，互相交流，表達彼此，盡可能地充分綜合所有利益攸關者的意見，并從中剔除非理性之處，才能保證所制軟法規范的科學性和合理性。

從縱向來看，應該提高利益攸關者的參與程度。根據美國學者Sherry Arnstein的市民參與階梯理論，公眾參與可劃分為三種層次：假參與、表面參與、深度參與。（19）其中，表面參與通常表現為一般公開說明會、聽證會、民意調查等。從現有公開的信息源來看，我國人工智能軟法創制中征集民意的環節幾乎可視為該理論中的“表面參與”。這種程度的參與并未充分體現軟法的溝通和協商最大特征，也不利于發揮軟法獨有的功能。因此，應盡可能地提高利益攸關者在軟法創制中的參與程度。除開國家層面的重大戰略規劃，官方機構可在治理原則、倫理框架、標準制定等方面下放一定的權力，給予利益攸關者參與權、決策權和監督權，切實提高利益攸關者的主體地位，以平等的姿態與各方主體協商后再作出最終決策方案。此外，官方機構、民間機構、社會組織等要建立常態化的意見反饋機制，讓利益攸關者的意見得到有效反饋，以便了解和掌握其意見是否被采納以及采納的程度。

（三）增強治理主體的靈活反應和自治能力

由于官僚思維多固化的傳統，要實現人工智能治理的敏捷性，關鍵就在于官方機構靈活反應能力的培養。這不僅需要官方機構本身具備人工智能領域的基礎專業知識，還需要其具備迅速感知和應對人工智能技術利用過程中的風險的能力。官方機構可考慮成立特別的部門或者委員會，其成員覆蓋法律、政策、技術、倫理等多學科專家。除負責一般的政策制定和監管檢查工作之外，該部門或委員會還應負責持續跟蹤人工智能領域內新興科技發展前沿動態，對科技創新可能帶來的規則沖突、社會風險、倫理挑戰加強預警與研判，一旦發現潛在風險，迅速制定或調整有關人工智能治理的軟法規范。（20）此外，還需對官方機構應對速度的有關制度進行修訂。比如修訂《標準化法》，簡化國家標準和行業標準的制定程序，縮短標準出臺的時間。

增強治理主體的自治能力可通過提高主體地位來實現。以社會組織為例，首先，政府應克服敏捷思維與官僚結構之間的張力，增加對社會組織的信任，改變對其管理甚至提防的舊有心態，轉而將其視為人工智能治理中的合作伙伴，深入推進脫鉤改革，向其賦權賦能。其次，國家要完善相關立法，對某些社會組織的自治權予以確認和細化。比如，我國可以加快制定《行業協會商會法》，對行業協會的獨立地位及其自治權予以確認，對行業協會自治的界限范圍、運行方式、監督和救濟機制予以具體規定。再次，政府搭建和培育涉人工智能社會組織發揮民主協商功能和決策咨詢作用的平臺與機制，且通過擴大購買服務的范圍和規模等方式，加大對該類社會組織的資金支持。最后，社會組織要有積極參與人工智能治理的使命擔當，增強自治意愿，遵循法治原則，積極加強自身治理能力的建設，減少對政府的過度依賴，避免治理過程中“不在場”現象的產生。（21）

（四）建立健全軟法規范的全過程實施機制

首先，要明確軟法規范的實施主體。需要注意的是，人工智能在研發、供應、應用等不同階段，有可能存在多個實施主體，相應的要求也不同。因此，需要明確不同階段實施主體的自身角色屬性，劃分好各自實施工作的范圍和重點，并強調相互之間的合作共贏。其次，要建立“預備—實施—監督”的全過程實施機制。在預備的事前階段，政府、社會組織、科技企業等需要構建相應的文化氛圍。人工智能全生命周期的實施都需要社會各界的投入與支持。為了保證實施過程的順暢，政府、社會組織等需要通過教育培訓或社會宣傳不斷向從業者和民眾傳播治理原則、倫理意識、共同價值觀等內容，以增加從業者和民眾對相關軟法規范的普遍認同和理解。在具體實施的階段，實施主體要分場景和領域做出有針對性的實施舉措，將治理原則、倫理規范等意識嵌入到人工智能項目之中。由于人工智能存在較大的不確定性，實施主體可以考慮建立風險分類清單，以便優先考慮和處理已經確定的風險。最后，實施主體要注意采取多樣的實施手段，比如：借助利益刺激，因勢利導，激勵相關受體遵循軟法規范；也可以通過內部罰則，剝奪成員資格或限制其行為能力，以迫使成員遵守軟法規范。軟法規范的實施要始終處于監督之下。各軟法項目應該建立相關的監督機構或監督人員，對實施規范的效力、實施主體的能力、各利益方責任的分配、權限等進行監督，確保實施規范運行。

（五）優化軟硬法的銜接與融合

人工智能的復雜性、風險性、跨行業、跨部門、多場景等諸多特點決定了其治理需要軟硬法的有效銜接與融合。為此，立法機關和軟法制定主體應該積極協作，整合國家強制與社會自治兩種治理資源，構建以“基礎性硬法+具體軟法規則”為基本框架，“硬中有軟”、“軟中帶硬”的軟硬法混合治理體系。

就硬法方面而言，為了做好軟硬法的銜接和融合，立法機關應該注意三點：其一，在制定有關人工智能基礎性法律時，注意將有關的治理原則、倫理規范吸收進法律條文之中，即所謂“硬中有軟”。其二，在制定有關人工智能專門法律時，注意多設置準用性條款，為軟法帶來硬度，即所謂“軟中帶硬”。準用性規范能夠為軟法規范確立“硬”的效力以及適用情形。通過準用性規范，硬法可以將難以預先確定原理及進路的技術規制任務交由軟法實施，而其自身只需為軟法的選擇和運用確定前提條件與具體目標。（22）其三，在涉及有關人工智能技術術語、分類、操作規程等基礎性概念時，應注意與已經制定并實施的國家標準、行業標準等軟法相銜接，保持在使用術語和分類、界定技術流程等方面連貫與一致，避免法律與技術實踐脫節。

從軟法方面來說，要做好軟硬法的銜接和融合前提是軟法“自身硬”。該處的“硬”并非指軟法具備國家強制力保障實施，而是指軟法必須要“有硬氣”和“質量硬”。“有硬氣”指的是在軟法制定的過程中，制定主體要嚴格遵守硬法的各項規定，確保軟法內容不與相關硬法規定相違背，尤其不能損害義務主體的法定權利。“質量硬”指的是制定主體應該努力提升軟法在制定時的民主協商性和內容上的科學性、規范性，要注意各項軟法之間協調一致，也可考慮借鑒硬法的立法后評估制度，建立制度化的軟法后評估機制，及時反饋更新。此外，各軟法制定主體應該進一步開展新技術新應用的前瞻性研究以及治理需求調研，為我國人工智能的不同應用場景提供更多的規則供給，填補硬法的空白，同時也為將來相關硬法的制定奠定基礎。

注釋：

（1）（14） See Carlos Ignacio Gutierrez & Gary E. Marchant， A Global Perspective of Soft Law Programs for the Governance of Artificial Intelligence， Arizona State University， 2021， p.3， p.9.

（2） 何植民、謝寶潔：《國外敏捷治理理論的變遷與創新》，《中國社會科學報》2021年9月2日。

（3） See Word Economic Forum， Agile Governance： Reima-gining Policy-Making in the Fourth Industrial Revolution， 2018.

（4） 韓兆柱、申帥杰：《敏捷治理：人工智能治理新模式》，《華東理工大學學報》（社會科學版）2024年第1期。

（5）（6） 張凌寒、于琳：《從傳統治理到敏捷治理：生成式人工智能的治理范式革新》，《電子政務》2023年第9期。

（7） See Gary E. Marchant & Carlos Ignacio Gutierrez， Soft Law 2.0： An Agile and Effective Governance Approach for Artificial Intelligence， Minnesota Journal of Law， Science and Technology， 2023， 24， pp.384-385.

（8） 羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，《中國法學》2006年第2期。

（9） 強昌文、張萍：《論軟法之治的基本特點》，《社會科學戰線》2014年第9期。

（10） 羅豪才、宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第36-43頁。

（11）（17） 張欣：《面向產業鏈的治理：人工智能生成內容的技術機理與治理邏輯》，《行政法學研究》2023年第6期。

（12） 崔俊杰：《個人信息安全標準化進路的反思》，《法學》2020年第7期。

（13） 黎軍、高俊杰、周衛：《行業自治研究》，中國社會科學出版社2018年版，第45頁。

（15） 黃國彬、黃戀、陳麗：《IEEE人工智能社會倫理規范實施機制研究》，《情報工程》2021年第4期。

（16）（22） 蔡星月：《人工智能的“標準之治”》，《中國法律評論》2021年第5期。

（18） 薛瀾、趙靜：《走向敏捷治理：新興產業發展與監管模式探究》，《中國行政管理》2019年第8期。

（19） 桂萍：《重大行政決策的公眾參與制度研究》，蘇州大學出版社2016年版，第162-164頁。

（20） 陳萬球：《科技倫理敏捷治理的三重維度》，《光明日報》2023年9月18日。

（21） 馬長山：《從國家構建到共建共享的法治轉向——基于社會組織與法治建設之間關系的考察》，《法學研究》2017年第3期。

作者簡介：龍龍，長沙學院法學院副教授，湖南長沙，410022。

（責任編輯 程 騁）