論基于數據信托技術的公共數據有償授權運營模式

任江 李文璐

收稿日期：20230703

基金項目：浙江省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心專項課題：“四個自信”引領下的中國特色社會主義民事權利理論實踐經驗研究（22CCG11）；浙江省大學生科技創新活動暨新苗人才計劃：基于數據要素參與分配目的下的數據信托制度構建研究（2023R451038）

作者簡介：

任江，副教授，法學博士，碩士生導師，溫州大學私法研究中心副主任，主要從事民商法學、數字法學研究，Email：renjiang1982@126.com。

摘要：

實踐中，公共數據有償授權運營因上位法缺失、數據確權爭議、缺乏交易信任機制、缺乏合規分配方式而存在“授權難”“運營難”“監管難”“收益難”等現實困境，這制約了其廣泛開展。困境背后，是既有解決思路忽視了公共數據有償授權運營的民商事法律關系屬性和數據交易與“物”的交易之區別。公共數據的屬性與數據交易的特點，決定了其法律構造的重點不在于是否完成了公共數據確權，而在于如何防止受讓方、受托方濫用公共數據。因此，以商事信托為基礎的數據信托結構與公共數據有償授權運營具有天然的契合性。數據信托受托人的“信義”能夠破解數據交易安全難題，建立交易信任機制；信托財產的法律特點能夠破解數據確權爭議；信托的資本化運作則能有效推進“數據財政”的建立。通過頒行專項條例、成立運營平臺、制定合規的收益分配方案、授權相應政府部門確立運營與監管體系，可有效推進我國公共數據信托化有償授權運營模式的建設，形成公共數據要素流通市場大循環，實現公共數據紅利全民共享的目標。

關鍵詞：公共數據；數據信托；有償授權運營；共同富裕；數字紅利

中圖分類號：D912.294

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2024）02004212

目前，我國各地開展的公共數據授權運營實踐尚在探索階段，大多采取無償授予的方式，只有少數地方政府部門開始探索公共數據有償授權運營實踐。從長遠看，以有償方式授予公共數據經營權是政府開展數據授權運營實踐的必然趨勢，其原因有三：一是為公共財政提供適當資金補償，彌補數據收集、挖掘、維護的財政支出；二是有利于優化公共數據資源配置，因為“使用者付費”模式有利于引入社會專業力量參與政府公共數據的開發運營［1］；三是公共數據授權運營不是政府機關法定職責，授權運營存在特定受益者，如果完全由財政列支，則屬于由全體納稅人為個別主體的需求買單［2］。在這一背景下，2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》正式發布［3］，其中第五篇第十六章明確提出，在確保數據安全的情況下，開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘和利用；2022年12月，中共中央、國務院發布了國內數據要素市場的綱領性文件：《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》［4］（以下簡稱《數據二十條》），再次將“推進實施公共數據確權授權機制”列為公共數據開發利用的主要任務之一，并且提出要建立以“誰投入、誰貢獻、誰受益”“市場評價貢獻、貢獻決定報酬”的數據要素參與分配機制原則，積極探索全民共享數據紅利的新路徑［5］。但囿于缺乏科學、可行的數據利用技術，公共數據授權運營在實踐中仍面臨著較多困難，尚未能在全國范圍內廣泛開展，如能引入被《麻省理工科技評論》列為2021年“全球十大突破性技術”之一的數據信托技術，則有可能破解當前困境，為我國公共數據有償授權運營提供新的發展路徑。

一、公共數據有償授權運營的現實困境

相比于企業間的數據交易規模，我國當前公共數據交易規模占比不高，這與公共數據本身所蘊含的巨大經濟價值形成了鮮明對比。這也是中共中央、國務院連續發文強調開展公共數據有償授權運營的目的所在，即激活公共數據的經濟價值，早日形成類似“土地財政”的“數據財政”。從當前的試點經驗看，公共數據有償授權運營在實踐中主要存在以下四方面困境。

（一）缺乏明確法律依據導致“授權難”

制約我國公共數據有償授權運營規?；l展的首要原因在于，地方政府因缺乏上位法依據而“無權”可授。與公共數據開放不同，授權運營模式下，政府并非直接向社會提供公共數據，而是將這一職責授權給其選定的數據運營商；運營商利用政府提供的數據加工成數據產品，再將其投入市場，以滿足市場需求。政府將數據授權給運營商后，由運營商采取市場化方式對公共數據進行商業開發，在促進公共數據利用的同時，自己也獲得利益，但由此引發了一系列法律問題。如：授權運營的性質是什么？授權行為具體由哪個行政主體做出？其行政權依據何在？被授權單位以有償方式獲得的公共數據經營權是否有法律依據？從目前成都、上海、浙江等地的地方立法看，這些問題均沒有得到較好解決［6］12?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）為行文簡潔，以下涉及我國法律文本名稱時，均將“中華人民共和國”省略。在創設行政許可收費問題上，采取了法律和行政法規保留原則，這導致“目前由地方性法規和地方政府規章為規范載體的公共數據授權運營改革無權探索授權收費的規定”［7］。如2023年，濟南發布了公共數據授權運營地方性法規的征求意見稿，但受規范性文件級別限制，該文件對授權的有償收費問題并未明確。由于缺乏上位法依據，各地政府在探索創新時會承受較多壓力，或以安全為由盡可能減少公共數據有償授權的范圍，或為尋求中間方案而不斷試錯［8］，這制約了公共數據有償授權實踐的進一步發展。

（二）數據確權長期爭議導致“運營難”

公共數據，指國家機關和法律、法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據此處對“公共數據”的界定，采《浙江省公共數據條例》第3條第1款中的公共數據定義表述，只是刪除了該定義中的“本省”限定。。當前，理論與地方立法中對公共數據的界定大多采取此種表述方式，即以對公共數據來源的詳細描述來定義公共數據。由于這種定義方式只是對公共數據的收集、產生作出界定，依舊未能就收集主體與數據提供的個體就公共數據分別享有何種權利、二者存在何種關系作出界定，因此，公共數據同樣存在“確權難”這一數據領域的“老大難”問題。有學者試圖從政治哲學領域，借助契約理論框架來證成公共數據的國家所有權［9］，但并未形成共識。地方政府立法層面上，各省市政府對于公共數據權屬問題的態度截然不同：福建參見《福建省政務數據管理辦法》第3條。、重慶參見《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》第4條。、西安參見《西安市政務數據資源共享管理辦法》第6條、第7條、第8條。等地在已經制定的法規或規章中，明確了公共數據歸國家所有，上海參見《上海市公共數據開放暫行辦法》第9條。、浙江《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》第4條第3款規定：“提供公共數據開放服務的公共管理和服務機構（以下統稱‘公共數據開放主體）負責做好本單位公共數據開放、利用和安全管理等相關工作?！钡鹊剡x擇通過制度設計回避數據權屬配置議題［10］。但無論是將公共數據抽象地規定為“國家所有”，還是回避其權屬配置議題，均未能有效解決因公共數據權屬不明所引發的授權運營法律關系內容的不確定問題?！稊祿畻l》雖然提出了數據“持有權、加工使用權和產品經營權”的結構性分置制度，但事實上，這三種具體數據權利中缺少任何一種，均會制約數據產品的研發運營，不利于激勵企業承攬公共數據項目。尤為重要的是，這種權屬不明直接導致公共數據委托方與受托方無法詳細就雙方的具體權利、義務作出明確界定，極易在后續運營中引發糾紛。

（三）缺乏交易信任機制導致“監管難”

公共管理機構和公共服務機構在依法履職和提供公共服務過程中收集、產生的公共數據，必然涉及國家秘密等國家安全事項和個人信息、個人隱私等個人合法權益［11］。對國家安全、個人信息、個人隱私的保護，應當優先于公共數據的開放、開發和運營。這就要求在政府公共數據授權運營過程中，必須具體、明確約定委托方（職能部門）與受托方（社會組織）各自的數據安全保障義務，并在授權運營過程中，以此種義務為中心，構建交易運營方案，使政府部門能夠在授權后繼續全流程地監督受托人的安全保障義務履行情況［6］1213。這種全流程監管已經超出了既有的特許經營、授權許可、委托授權等傳統法律結構。同時，數據產權與數據權利內容具有模糊性，導致受托方（社會組織）的各項義務很難被具體全面地列入協議之中，難免出現掛萬漏一、甚至是受托企業為了追求自身利益而濫用數據的情形，從而給國家安全、個人信息安全帶來巨大沖擊。因此，政府公共數據授權運營采取的模式應以受托方的“信義”義務為核心，委托方（職能部門）在委托授權后仍然能夠實現對受托方（社會組織）運營情況的全流程監管，受托方（社會組織）不會因此種全流程監管而失去自主運營空間，但又不能無限制地處置授權對象——公共數據。這需要委托方與受托方建立充分的信任機制，方能實現公共數據全流程監管與企業自主運營之間的平衡，而這是既有的以行政許可、買賣、委托合同為法律基礎的運營方式所難以實現的。蓋因在這些法律結構下，交易標的物只會處于一方交易主體的占有之下，占有人對交易標的物享有的是排他性占有，另一方相對人則難以對標的物實施有效監管，這會進一步加劇數據占有人的數據權力（權利）濫用風險。因此，交易信任機制的缺乏導致政府職能部門“不敢”輕易授權，以防止出現數據安全問題。

（四）缺乏合規分配方式導致“收益難”

《數據二十條》確立了以“誰投入、誰貢獻、誰受益”為基本原則的數據要素收益分配制度發展目標，但現階段公共數據授權運營的紅利基本由開發利用者獨占。國內公共數據授權運營實踐主要采取國有資產運營公司模式和特許經營模式。特許經營模式是指委托方（政府部門）利用交易規則，設立特許經營協議，對公共數據進行運營管理的授權，其收益方式根據“建設運營移交”（BOT）、“改建運營移交”（ROT）、“轉讓運營移交”（TOT）、“運營管理”（OM）等不同模式而有所區別。國有資產運營公司模式則是委托方（政府部門）以持有股份或新設立國有資產運營公司的形式，進行公共數據授權運營交易。在這兩種模式下，委托方（政府部門）依照協議約定獲得授權經營的有償使用費，抑或依照所持股份取得分紅。雖然兩種公共數據授權運營的收益分配方式在形式上相差甚遠，但實際上，委托方（政府部門）通常只能以補償性服務、專項財政資金補助等形式獲得利益補償和激勵［12］。因為從財政稅收的角度看，“我國對數字經濟的稅收征管法律制度不完善”［13］，公共數據是否是國有資產尚無定論。因此，依據現行會計準則，委托方能否將公共數據作為某類財產入賬是存在爭議的，由此導致公共數據市場化運營獲得的收益應屬于何種收益，是類似知識產權領域的授權許可費用，還是類似行政許可的政府收費，以及該收益應當如何分配等問題，均未形成共識。盡管公共數據蘊含著巨大的經濟價值，是新型的生產資料，但在現今的數字經濟模式下，開放公共數據資源大多成為政府的一項惠民、惠企工程，地方政府無法直接參與數字經濟收益分配。這直接導致基層政府部門怠于花費較多精力與成本去挖掘、整合高價值的公共數據。因此，我國亟需找到一條新的公共數據運營路徑，能夠讓政府直接參與公共數據運營收益分配。

二、公共數據有償授權運營現實困境的應對思路

公共數據有償授權運營面臨的上述四種現實困境，分別指向了行政許可修法、數據確權理論爭議、數據交易模式、數據紅利分配路徑四個方面。由于行政許可修法與數據確權理論存在爭議，在短時間內難以形成共識，為盡快推動公共數據有償授權運營開展，有必要就問題本身展開思考：開展公共數據有償授權運營中的“授權”，是否只能是行政法語境下的授權，故而必須以上位法為依據；而數據流通是否必須以數據確權為前提，即公共數據的歸屬是否為數據流通的前提條件？就交易模式與分配路徑而言，既然現有的交易機制與分配方式無法解決數據安全問題與數據運營收益問題，那么是否存在新的交易模式與新的分配方式？公共數據有償授權運營模式需要為這些問題提供行之有效的答案。

（一）公共數據有償授權運營的民商事屬性

圍繞著公共數據有償授權行為屬于行政許可行為還是行政授權的爭議，反映出政府部門是從行政法角度理解公共數據授權運營的，并將此處的“授權”理解為政府部門基于行政權力所作出的行政行為，因此需要上位法有明確的規定。但是，公共數據有償授權運營具有不同于行政許可的平等主體結構［14］，這種結構導致其一直存在行政協議與行政許可的性質爭議問題。這一爭論的背后，忽視了公共數據有償授權運營關系中的主體是具有平等法律地位的主體，其建立的是以數據財產關系為內容的法律關系，該關系在性質上屬于民商事法律關系而非行政法律關系。

一方面，政府對公共數據的授權運營不應屬于行政許可。行政許可是由國家行政機關按照法定程序，對申請人的特定行為進行審查并作出是否同意其實施該行為的決定。行政機關只能依法對許可事項一次性收取特定的費用，不參與許可事項的后續運營與收益分配，因為行政機關只能作為許可事項的監管主體而不能作為參與主體。這與公共數據授權運營完全不同。政府在作出公共數據授權后，不僅需要監督受托方的數據運營，亦要作為委托方、數據提供方而繼續履行授權協議中約定的義務；并且，基于“誰投入、誰貢獻、誰受益”的數據收益分配原則，行政機關可以持續地參與公共數據運營中的收益分配，這也是開展公共數據有償授權運營的目的所在。另一方面，行政協議的內容是為了實現行政管理或公共服務目標，通常涉及公共利益或公共政策的實施，而公共數據的授權運營尤其是有償授權運營則是為了商業目的，不需要基于公共目的才能夠作出授權。這里要區分公共數據的授權運營和公共數據的開放授權。行政部門基于公共數據的收集、處理、共享、開發、資源管理等公共目的，可與社會組織簽訂行政協議，由社會組織提供公共服務；政府部門并不會因此獲得經濟收益，故不存在《數據二十條》提出的“市場評價貢獻、貢獻決定報酬”問題。如是之，公共數據授權運營只能是民商事法律關系：政府部門作為公共數據的供給方，需要根據協議的內容向受托方提供數據服務，從中獲得持續性的市場收益，只是政府部門有權對受托方的運營活動實施監管，即能夠依法限制其運營活動。因此，對公共數據授權運營模式尤其是有償授權運營模式的設計，需要立足于民商事法律關系的建構，而非行政法層面，由此也解決了缺乏明確法律依據的“授權難”問題。

（二）數據確權不是運營公共數據的必備條件

數據具有不同于一般物的產權構造。一方面，數據之上是否存在完整的所有權亦未可知；另一方面，數據之上是否一定需要找到所有權才能夠被開發利用也未經充分論證。數據權利與物權的區別之一在于，物權一經移轉，前手物權人即失去了對標的物的相應物權，而數據即使發生了移轉，后手對數據的開發利用并不會影響前手對數據的繼續處置。這意味著，在數據交易中，所謂“所有權移轉”“產權移轉”的實際意義是比較有限的。蓋因數據的出讓方、委托方向受讓方、受托方移轉數據權利后，仍然不影響自身繼續對數據享有的各種權利，其繼續行使該數據權利也不會影響受讓方、受托方對數據的相關權利，受讓方、受托方也無必要擔心出讓方、委托方繼續使用數據，因為雙方是基于各自對數據的技術開發產品而獲得收益，數據本身只是可無限重復使用且不排他使用的生產要素。因此，當下公共數據交易或公共數據有償授權的法律構造重點不在于公共數據是否完成了所有權確權或產權確權，而在于作為出讓方、委托方的政府，能否找到一種具有足夠概括性的“權利束”來解決數據權屬不明對公共數據運營造成的影響，這種“權利束”既能確保政府不失去對公共數據的既有權利，又能夠賦權給運營企業，使其能夠享有較為充分的自主運營空間，還能夠讓政府參與到企業運營收益的分配中。

（三）傳統交易模式無法確立數據靜態安全優先

公共數據的權屬和權利結構異于傳統民法中的“物”，故民事財產法不能為公共數據的流通利用與數據安全的協調統一提供理論支撐。物權法旨在維護交易標的物的靜態安全，物權客體處于權利人的控制范圍內，物權人基于所有權享有物的排他占有、使用、收益、處分的積極利益；合同法旨在維護交易標的的動態安全，標的物一旦發生移轉，所有權人對于物的靜態安全利益就移轉至受讓方，標的物的使用價值完全歸屬于受讓方，且在涉及交易第三方時，交易安全優先于標的物的靜態安全。在委托關系中，受托人只要未違反委托授權目的，且依約履行委托合同、完成委托事項，委托方無須就受托人的行為進行全程監管，如在加工承攬合同中，委托加工的標的物移轉至受托方后，標的物的風險也發生了移轉。

但在公共數據授權流轉或公共數據授權運營過程中，政府部門對數據安全的監管義務并不會因授權關系的發生而隨之移轉，數據的使用價值也不會隨著交易的生效或委托授權的生效而發生絕對的移轉，即出讓人（委托方）仍然可以繼續使用數據。公共數據的公共屬性與國家數據安全，決定了在任何情況下，公共數據的交易安全均不能優先于公共數據的靜態安全，甚至在相當程度上，公共數據的靜態安全具有絕對性，而這種絕對性又必然與數據開發運營企業對數據經濟紅利的追求相矛盾。但是，傳統的財產流通模式無法實現流通標的物的靜態安全優先于交易動態安全，相反，其更加注重對交易動態安全即交易安全的保障，以避免影響交易秩序。因此，在公共數據流通中，需要引入新的法律技術來確保公共數據安全，并在這一前提下，均衡配置政府部門與數據運營企業的數據權利。

（四）數字經濟紅利共享的社會實踐經驗

公共數據授權運營欠缺科學合理的收益分配機制，這歸因于基層政府部門缺少數字經濟紅利共享的分配經驗，其中包括兩個層面的問題：一是有足夠的收益可以參與收益分配，二是有合適的機制可以實現數字紅利全民共享。

一方面，現階段政府部門開展公共數據授權運營的重點，是向特定企業授予公共數據資源以開發權、利用權，以此鼓勵民營企業利用公共數據開展科技創新，激發數字經濟活力。因此，各試點地區多采用《數據二十條》提出的“公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”的授權定價方式，而非市場定價。授權的政府部門主要通過專項財政資金補助的形式獲得成本補償，公共數據市場運營的收益主要由數據企業獨享，而政府所取得的授權使用費僅能夠彌補其為開發、管理、整合公共數據資源而支出的成本，故缺乏足夠的收益來實現全民共享數字紅利。另一方面，政府部門即使獲得公共數據市場運營收益，但在現行財稅與財政制度下，也缺少全民共享的收益分配經驗。有學者從優化數字時代收入分配、促進公共數據福利回流的角度探討數字稅問題［15］，但將數字稅作為一種新稅種單獨征稅的這種遠景設計［16］，仍無法解決當下公共數據有償授權運營收益分配的急迫問題，何況增加新的稅種需要經過長期、復雜的立法討論與博弈。政府部門需要在既有經驗中找到可資借鑒的路徑，以確保相關政府部門能夠通過公共數據有償授權運營獲益，同時讓公共數據的原始生產者——個人與各類社會組織也獲得數據收益。

多年前，我國商事領域已經對此展開了試點實踐。2016年，中航信托與合作方數據堂合作，發行了我國首單基于數據資產的信托產品——天啟（2016）182號特定數據資產財產信托。該產品的運作模式為：（1）數據堂（委托方）將自己所持有的某一個數據資產包作為信托財產設立信托；（2）信托受益權轉讓，委托方通過信托受益權轉讓獲得現金收入；（3）受托人（中航信托）繼續委托數據服務商對特定數據資產進行運用和增值，產生收益；（4）向社會投資者進行信托利益分配。這個過程既完成了資金的循環，同時也完成了從數據資產到信托財產的一個閉環，數據經濟紅利則通過投資收益的方式由社會投資人共享［17］。這一商業試點無疑為公共數據授權運營的收益與分配提供了寶貴的實踐經驗。

三、公共數據有償授權運營的數據信托模式構想

總結上述現實困境的應對思路可以得出，我國公共數據有償授權運營模式理應是一項民商事法律制度。該制度能夠為政府部門、運營企業提供一項“權利束”以替代“所有權”，并能夠在公共數據靜態安全優先原則下，均衡配置相關當事方的權益，避免數據權利濫用，同時又能夠為政府部門、社會大眾提供參與數據經濟紅利分配的路徑。實踐中已經試點的數據信托則為這些應對思路提供了可行的技術方案。數據信托是一種提供獨立數據管理權的法律結構；以數據信托技術為基礎搭建公共數據有償授權運營模式，能夠有效破解當前存在的實踐困境，是將數字經濟、數字化改革、共同富裕三者相結合的創新舉措，可以實現數據要素參與收入分配改革，促進全體人民共享數字發展紅利，更好地推動“擴中”“提低”。

（一）數據信托技術的基本內涵

“數據信托”概念最早由美國學者杰克·巴爾金在《數字時代的信息受托人》一文中提出［18］。他認為，傳統賦權保護模式無法解決數據主體與數據控制者的權力失衡問題，繼而主張借助信托法律關系和信義義務原理，解釋數據主體與數據控制者之間的法律關系，給數據控制者施以信義義務。在傳統信托制度的誕生地——英國，也有學者開始提出以信托機制實現數據治理的觀念［19］67，如學者夏恩·麥克唐納在《公民信托》一文中提出由數據主體和數據控制者之外的獨立第三方作為受托人，為委托人（受益人）的利益而管理、經營數據資產，并授權給將其商業化的營利性公司［20］。2016年，尼爾·勞倫斯《數據信托可以減輕我們對隱私的擔憂》一文的發表，揭開了英國數據信托理論與實踐研究的帷幕［21］。由此，根據杰克·巴爾金和尼爾·勞倫斯的學說，數據信托制度也形成了兩種典型模式，即以英國為典型的“獨立受托人組織”模式和以美國為典型的“信息受托人”模式。由于美國信義義務理論與我國現行法律體系不兼容，英國數據信托模式更適合我國國情。本文有關公共數據有償授權運營的數據信托思路，亦建立在“獨立受托人組織”模式基礎之上。

目前，我國學界對于英國“獨立受托人組織”模式達成的共識是，由于數據信托不一定有明確的受益人，亦可為公共利益而設，故數據信托并不是普通法上的信托，而是來源于傳統信托制度的、一種支持可信賴行為的自愿協議［19］6770。數據信托實質是在數據治理中引入信義義務的概念及其使用規制，“以信義義務實現數據控制人與數據主體之間權利義務的不均衡配置”［22］。數據信托的英國模式充分吸取了信托制度的優勢，又兼具制度適用的靈活性；既可以在數據治理領域嵌入信托法律結構和受托人信義義務規則，又能夠消除在數據權屬未定時適用信托制度導致的“水土不服”等消極影響，從而實現理論自洽。在數據安全與數據利用方面，數據信托制度具備傳統確權模式所不具有的張力，它可以作為一種新興中介機構、新型數據關系和監管工具［23］。國內學者對于數據信托的研究，多集中于兩個問題：一是致力于利用數據信托技術解決個人數據隱私保護與數據利用的權利失衡問題［24］；二是從數字經濟共同富裕角度，探討在數據要素參與收入分配過程中如何實現數據資源化、資產化、資本化的數據增值［25］。前者是在數據治理中引入信托結構的數據信托基本法律問題，后者是數據信托的資產證券化問題，其探討實則建立在前一問題的研究基礎之上，也即本文所指公共數據有償運營的信托新思路。

（二）公共數據信托化運營的總體步驟

基于前述分析，本文中數據信托是指“數據資產信托財產的一個閉環：數據持有者首先要將自己所持有的某一個數據資產作為信托財產設立信托；再進行信托受益權轉讓，委托方通過信托受益權轉讓獲得現金收入；隨后，受托人繼續委托數據服務商對特定數據資產進行運用和增值，產生收益；最后，向社會投資者進行信托利益分配”［26］。

由于公共數據屬于尚未經過開發的原始數據生產要素，其需要經過從“數據生產要素”到“數據資產”的升級，即需要首先經過數據開發，才能升級為數據信托中的“數據資產”。因此，基于數據信托的內涵，公共數據信托化運營的總體步驟如下：第一，公共數據的數據持有者（黨政機關、依法授權的具有管理公共事務職能的組織）將能夠用于授權運營的公共數據匯聚到專門的政府機構，形成公共數據資產池；第二，由該政府機構作為數據資產的原始權益委托人，與特定的數據信托機構簽訂數據信托協議，設立公共數據信托，信托機構依據信托目的與信托協議，對公共數據享有相應的數據運營、處置權利；第三，數據信托機構向數據交易市場開放不同類型的公共數據資源，與符合條件的申請企業訂立數據開發、運營協議，參與數據產品運營與收益分配；第四，數據信托機構將已經運營的公共數據與相應數據產品預期收益進行資產“打包”，形成數據資產包，與商業金融機構合作，發售公共數據信托資產證券，完成公共數據的資本化賦能增值；第五，根據一攬子信托協議，公共數據持有者作為公共數據信托的受益人，獲得公共數據運營收益與融資溢價收益，由政府部門統籌分配。由此，公共數據形成了包含“收集→處理→開放→開發→運營→融資→增值→收益分配”的完整運營鏈，實現了從數據要素到數據資產、再到數據資本的轉化閉環。

（三）數據信托在公共數據有償授權運營中的具體作用

公共數據授權運營是數字政府改革和數字經濟發展的關鍵路徑。我國需探索新的數據要素利用技術以解決公共數據運營模式的理論、運行、收益分配問題，在數字經濟領域推動高質量發展建設共同富裕示范區，而數據信托技術的出現則為這一目標的實現提供了新的選擇，其具體作用體現在三個方面。

1.破解數據交易安全難題，建立交易信任機制

如前所述，在公共數據授權運營（數據交易）中，數據提供方與數據運營方均需要一個彼此信任的第三方來協助完成交易。該第三方對數據本身不存在權利訴求，而只是作為交易的中間服務人，為數據提供方與運營方之間建立信任機制，防止雙方各自出現權利（權力）濫用的情況。從這一角度看，以商事信托為基礎構造的數據信托權利結構，與數據交易、公共數據交易具有天然的契合性。因為在信托結構中，信托的受托人可以依據信托文件委托他人處理信托財產參見《信托法》第30條。，由此形成委托人、受托人、代理人的三方結構，但無論是受托人還是其他代理人，都必須遵守信托文件，基于信托目的處理信托財產。因此，委托人只需要將公共數據的靜態安全保障條款寫入信托文件中，就可以確立公共數據安全的絕對優先性。并且，在這種信托結構中，信托財產的所有權、處分權、用益權、受益權是可以分離的，因而于委托人（政府部門）而言，其雖可以保留對信托財產（公共數據）全程監管的權利，卻因為缺少處分權而無法干預數據企業（代理人）運營；于受托人（信托機構）而言，其有權依據信托目的處分信托財產，卻不享有其他三種權利，這使其與委托人、代理人不存在利益沖突；于代理人（數據企業）而言，其基于受托人的委托而代理公共數據的開發運營，享有對信托財產的用益權，卻不享有信托財產其他權利?？梢?，任何一方信托當事人對信托財產都不享有完整的財產權利，這就極大可能地避免了某一方當事人利用自己的優勢地位而濫用權利。進言之，即使政府部門在信托文件中確立了公共數據安全保障絕對優先的條款，也無法利用這一條款而不當地干涉受托人與運營企業的自主運營。

2.破解數據確權難題，規避爭議法律風險

在公共數據信托結構中，公共數據的授權運營行為即為公共數據信托設立行為：政府部門作為委托人、受益人，以公共數據與數據之上的各項權利作為信托財產設立數據信托；受托人因承諾信托而取得信托財產，并與自己的固有財產相區別，按委托人的意愿即信托目的對信托財產進行管理或者處分，依據信托協議收取固定的報酬，即對數據信托財產未來的收益不享有收益權；委托方也不會因為數據信托的設立而失去信托財產。同時，受托方基于信托協議，可委托他人處理信托財產，即與他人簽訂公共數據開發運營協議或銷售數據信托財產證券；尤為重要的是，受托方在管理數據信托財產時，必須“遵守信托文件的規定，為受益人的最大利益處理信托事務”“受托人管理信托財產，必須恪盡職守，履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務”參見《信托法》第25條。。由于英國“獨立受托人組織”模式系借鑒普通法上傳統信托理論和觀念而生，故基于“獨立受托組織”模式而形成的數據信托結構在非普通法國家容易產生推廣和適用之局限。但上述公共數據信托授權運營模式與英國“獨立受托人組織”模式不完全相同，其是借用信義義務以及商業信托之委托人、受托人、受益人的基本權利結構，在我國《信托法》框架下，基于我國已有的商業經驗，以公共數據資產證券化為目標［27］，將公共數據結構性嵌入到商業信托中，從而解決公共數據有償授權運營的上位法依據問題。在這一模式下，委托人將財產信托給受托人并保留財產權利，可作為受益人獲得收益，受托人只能依據信托目的處分信托財產；這意味著，信托財產之上無論是存在所有權還是其他權利，都不會影響財產信托的設立。這也是采用信托模式運營公共數據后，公共數據歸屬問題將不再是公共數據授權運營先決條件的原因所在。若以信托財產替代公共數據產權，則能夠確保在未來，無論我國對數據權屬作出何種規定、如何配置數據權利，均不會影響政府部門對公共數據的管控，也不會對數據信托財產的設立產生影響；數據之上的各項權利，也會一并歸入到數據信托財產之中，從而合法地規避了當下關于數據確權的一系列爭議，快速實現公共數據的市場化合規運營。

3.破解收益來源不足難題，促進數據紅利共享

公共數據授權運營的收益分配機制既要保證政府能夠從中獲得“數據財政”，也要為社會公眾參與數據要素收入分配提供渠道，這樣便于政府、社會公眾與數據控制者在相互間形成一種合作關系，而非對立關系。在數據信托技術構建的公共數據授權運營模式中，社會公眾可以有兩次參與到收入分配中的機會：一是作為社會投資者在證券交易市場中購買公共數據信托證券，由市場發揮收入調節作用而參與信托利益分配；二是在政府部門將數據信托收益用于填補公共數據處理成本后，可對獲得的結余做出統籌定向分配，如政府向特定領域（主要是公共數據來源場域）、特定人群（原始公共數據來源）發放專項消費券，刺激數字消費，促進數據開發、利用、消費的良性循環，形成數據要素市場循環。政府部門為了獲得更多的收益，就需要以數據市場需求為導向，提供更大規模、更高質量的公共數據，幫助數據企業提升數據產品市場價值；而數據產品市場價值的提升，又可進一步刺激公共數據信托證券融資，給投資者帶來更多收益。公共數據有償授權的數據信托路徑能夠真正實現《數據二十條》確定的“市場評價貢獻、按貢獻決定報酬”的目標，在數據開發中實現公共數據資本增值最大化與收益分配科學化。

四、公共數據信托化有償授權運營的推進方案

綜上，基于數據信托技術的公共數據有償授權運營模式推進方案主要包括以下四方面內容：（1）出臺1部新條例，規范公共數據信托運營的制度框架；（2）成立1個新平臺，開展公共數據的信托運營及相關工作；（3）制定1套新方案，實現公共數據信托運營收益的3次科學分配；（4）授權3個機構，以國務院2023年3月7日發布的機構改革方案為依據，明確授權國家數據局、國家金融監督管理總局、國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）分別為公共數據授權運營的管理機構、金融監管機構和運營監管機構，從而完善數據統籌管理機制，開展公共數據授權運營的監管與收益分配的執行。

（一）出臺1部新條例：《公共數據授權運營條例》

截至2023年8月，我國各地方政府共頒行了77部涉及公共數據規制的專項規范性文件，其中地方性法規1部（浙江），地方政府部門規章15部，地方規范性方案、意見、辦法等61部。其中，絕大多數文件規制的內容為公共數據安全、共享與開放，專項規定公共數據授權運營的地方規范僅1部參見《浙江省公共數據授權運營條例》。，另有3部文件就公共數據的開放利用與運營作出了規定參見《青島市公共數據運營試點管理暫行辦法》《江門市公共數據共享和開放利用管理辦法》《連云港市公共數據開放與開發利用管理暫行辦法》。。在這4部規范中，仍以公共數據管理、公共數據安全、公共數據監管為主要內容，涉及公共數據授權運營具體操作的條款占比較小。如《浙江省公共數據授權運營條例》中，其第五章用10個條文規定了公共數據開放與利用參見《浙江省公共數據授權運營條例》第27條至第36條。。從條文的具體內容看，其主要以禁止性規定為主，強化政府部門在公共數據開放利用中的安全職責，其第3436條涉及公共數據的授權運營，但只有第35條就公共數據授權運營中的具體權利義務作出了規定。相比于復雜的公共數據授權運營法律關系，這3個條文只能發揮政策層面的指引功能。

地方立法的這種現狀可歸因于國家層面缺乏對公共數據授權運營的頂層設計與具體方案，而公共數據涉及國家安全與個人信息權益保護，地方在缺乏上位法指引下，只能將更多的立法重點放在公共數據的安全保障與運營監管領域。因此，我國需要盡快出臺國家層面的《公共數據授權運營條例》，詳細規定公共數據授權運營的各方面制度內容，如可授權公共數據的類型、授權主體及其權利義務、授權方式與具體授權協議內容、受托人資格及其權利義務、收益分配方式、運營監管等。

（二）成立1個新平臺：公共數據授權運營平臺

目前，全國數據交易整體規模已經蔚為可觀，但公共數據交易占比較小。制約公共數據交易規?？焖侔l展的重要原因之一即在于可供交易的數據質量不足，而一旦蘊含巨大經濟價值的公共數據全面進入數據要素交易市場，必將極大地推動數據要素市場的快速發展。但是，各交易所采取的交易模式仍以傳統的“買賣”“委托”為主，存在較大的安全風險。因此，公共數據的授權運營（公共數據交易）需要獨立于其他數據交易，在犧牲一定的交易便捷性、交易成本的前提下，構建以“信義”義務為核心的數據信托交易模式。基于公共數據的公共性，可由國家建立統一的公共數據授權運營平臺，由具備條件的各省、市政府設立分支機構或將現有數據交易所（中心）升級為分支結構，針對公共數據的不同類型，設計相應的應用開放場景并面向社會組織開放，在不同應用場景下，采取統一的授權運營模式、協議內容、資本化運作模式、全流程監管模式，充分確保公共數據國家安全，即從數據交易平臺走向數據運營平臺。

（三）制定1套新方案：“1+3331”收益分配方案

“1+3331”收益分配方案指：在行政法規確立1個基本分配原則基礎上，另行就公共數據授權運營收益分配方案出臺指導意見，供各地參照適用；該指導意見的核心內容為明確3個受益主體、3項資金來源、3次收益分配，根本目標在于建立1個公共數據要素流通市場循環，形成公共數據要素按價值貢獻大小來參與分配的機制。

1個基本原則：未來的《公共數據授權運營條例》應將《數據二十條》確立的“誰投入、誰貢獻、誰受益”的數據要素市場分配原則轉化為具體法律規范，明確各地政府開展的公共數據授權運營收益屬于地方財政收益，由各地政府統籌分配。

3個受益主體：一是個人，通過信托金融投資和獲取公共數據專項消費券形式，獲得數據要素收益；二是數據企業，通過數據商業化運作，創新公共數據產品與應用場景，獲得商業收益；三是政府部門，以數據使用費與管理費的形式，獲得財政收入。

3項資金來源與3次收益分配：（1）數據企業支付的公共數據使用費與管理費，這部分費用按公共數據的實際處理成本計算，由公共數據來源部門與授權運營部門按比例分配，以解決公共數據收集、處理、開放、共享的成本支出，實現公共數據收益的“第一次分配”；（2）公共數據信托產品資本市場收益，這部分收益由社會投資人、融資數據企業、數據信托委托人按發售協議分配，實現公共數據收益的“第二次分配”，以此鼓勵市場投資主體進入數據交易市場，為數據企業融資提供新的金融渠道；（3）公共數據開發利用產生的數據信托收益，這部分來源于數據企業對公共數據產品的市場運營，經數字信托，轉化為委托人（政府部門）的信托收益。數據信托收益可首先用于彌補公共數據處理成本——公共數據使用費與管理費不宜定價過高，以免抑制企業的開發熱情，結余部分由政府部門統籌分配，如根據數據來源的不同場域，面向特定消費者與特定消費場景，發放公共數據專項消費券，這是公共數據信托化有償授權運營收益的“第三次分配”。

這樣一來，最終形成1個公共數據要素流通市場大循環。普通消費者是公共數據的初始來源，其獲得公共數據專項消費券并在相關市場消費，專項消費券發放與使用頻次就越多，交易活動就越頻繁，公共數據體量也隨之增長，進而帶動數據商業開發利用價值與資本收益同步提升，促使專項消費券發放頻次增加，以此形成數據要素流通市場循環。

（四）授權3個機構：國家數據局、國家金融監督管理總局、發改委

依據2023年3月8日新華社發布的《關于國務院機構改革方案的說明》［28］，新組建的國家數據局作為發改委管理的國家局，承擔協調推進數據基礎制度建設、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通、統籌推進數字經濟發展等職責。因此，由其作為《公共數據授權運營條例》的負責機構是符合國務院機構改革方案的，而各省、市的大數據局則可作為各地公共數據授權運營的具體實施機構。國家大數據局應編制統一的公共數據目錄，明確禁止授權運營的公共數據類別；各地大數據局根據本地區公共數據情況與市場需求，對其他公共數據進行類型化處理，作為委托人設立數據信托的同時，評估公共數據授權運營執行情況。

依據該說明，國務院不再保留中國銀行保險監督管理委員會，將其職責交由新設立的國家金融監督管理總局承擔。依據我國《信托公司管理辦法》第5條規定，“中國銀行業監督管理委員會對信托公司及其業務活動實施監督管理”，故我國信托公司的監管部門現為國家金融監督管理總局，可由其對公共數據資本化、商業化運作開展監管，向數據局與發改委反饋數據金融運作情況，評估公共數據資本化運作收益。

發改委作為國家數據局的上級部門，對公共數據授權運營進行全流程監管，并統籌運營收益的分配，如統籌地方發改委專項消費券的發放。地方發改委可引入第三方機構，定期評估《公共數據授權運營條例》在本轄區的實施效果，為國家提供實踐經驗。3個機構各司其職，并分別從授權運營效果（數據資產維度）、資本化運作效果（數據資本維度）、規章實施效果（數據立法維度）三個層面，對公共數據信托化有償授權運營進行全方位監督、管理與評估，形成“一個執行+雙向監管+三重評估”體系，為更好發揮數據要素作用、推動構建數據要素市場循環等提供有力的組織保障，其運營模型圖如圖1所示。

圖1公共數據運營模型圖

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（編輯：刁勝先）