推動橫琴粵澳深度合作區法治建設的思考
——以民商事規則銜接為例

李宇昊

（北京理工大學 北京 100081）

南海潮頭立，灣區氣象新。2023 年4 月，習近平總書記在廣東視察時強調，要使粵港澳大灣區成為“一點兩地”，即新發展格局的戰略支點、高質量發展的示范地、中國式現代化的引領地[1]。在新時代征程上，中央賦予了粵港澳大灣區“走在前列”的偉大使命與全新定位。橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“橫琴深合區”）作為粵港澳大灣區的重要組成部分，肩負著統籌推進粵澳深度合作，為澳門“一國兩制”實踐行穩致遠注入新動能的歷史使命。由此可見，“深度”一詞背后飽含著黨和國家十足的“深意”。對此，推動法治建設為橫琴深合區高質量發展保駕護航勢在必行。

一、問題的提出

橫琴島坐落于珠海市南端，與澳門特別行政區（以下簡稱“澳門”）一衣帶水、山水相連，在粵澳合作中具有獨特的區位優勢。2021 年9 月，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《橫琴方案》），不僅標志著橫琴深合區正式成立，還明確了其作為新平臺、新空間、新示范、新高地的“四新”戰略定位。可以說，橫琴向新而生。此外，《橫琴方案》第26 條規定，要逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系。為進一步保障《橫琴方案》落地實施，廣東省人大常委會于2023 年1 月審議通過《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（以下簡稱《條例》），其中第56 條細化明確：“支持合作區加快擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系”。足以見得，民商事規則銜接澳門是橫琴深合區法治建設中受到高度關注且亟需解決的現實問題。

再回首，橫琴歷經了從“橫琴新區”到“橫琴自貿試驗區”再到“橫琴深合區”三個身份的蛻變躍升[2]56，前路燦燦的同時亦面臨著挑戰，新身份要求橫琴深合區在“一國兩制”框架下實行粵澳“共商共建共管共享”的新體制與新型治理模式，性質獨特且前所未有，這也為中國地方法治改革提出了新的命題、新的實踐。可以說，橫琴深合區法治如何建設、規則如何銜接，當前還僅是破題而未解題，更沒有結題。鑒于此，本文將圍繞《橫琴方案》中“民商事規則銜接澳門”這一主旨，分析規則銜接的動因以及當前面臨的困境，并提出推動規則銜接的實施路徑，希冀起到拋磚引玉之作用。

二、推動橫琴粵澳深度合作區民商事規則銜接的動因剖析

不同于其他區域協作發展，橫琴深合區作為粵澳雙重制度的匯聚地，決定了其民商事規則銜接具有多重動因。為此，可從內在動因、外在動因、直接動因三個層面予以剖析。

（一）內在動因：破解區際法律沖突

“一國兩制”是粵港澳大灣區城市群的顯著特點，即港澳特區實行資本主義制度，內地實行社會主義制度。除了社會制度不同以外，法域也存在區別。其中，澳門承繼葡萄牙法律傳統屬于大陸法系，內地在承繼與發展中華法系的基礎上形成了中國特色社會主義法律體系，各自具有獨立的立法權、司法權和終審權，這也導致橫琴深合區建設過程中涌現大量民商事法律規則適用沖突的情形。在此種區際法律沖突下，會使兩地制度形成壁壘，對交易成本、糾紛解決、營商環境等要素產生不利影響，而這些要素恰恰是推動商事經濟發展的關鍵所在。可以說，橫琴深合區的發展成效很大程度上取決于粵澳兩地能否跨越其間的法律沖突進行深度融合。

（二）外在動因：服務國家發展戰略

黨的二十大報告指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”[3]，提出了“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”這一經濟工作總思路。顯然，在新時代征程上，高質量發展是引領推進中國式現代化這一宏偉目標的應有之義。粵港澳大灣區作為中國開放水平最高、經濟最具活力的區域之一，能夠為國家高質量發展發揮重要的支撐、引領、示范作用，以及為構建新發展格局提供灣區方案。同樣，作為大灣區新增長極的橫琴深合區，不僅是深化改革、擴大開放的橋頭堡，更是豐富“一國兩制”實踐的新示范與高質量共建“一帶一路”的重要節點。因此，從服務國家發展戰略的角度來看，加快推進橫琴深合區規則與澳門的銜接是必然要求。

（三）直接動因：為多主體提供法治保障

橫琴深合區積聚了來自內地與澳門的民商事主體。基于社會習慣、歷史文化傳統、規則體制的不同，各類主體之間不可避免地會出現碰撞或是爭議糾紛。隨著“澳門新街坊” “澳車北上”等項目與政策落地落實，澳門民商事主體前往橫琴深合區生活、工作、創業愈加常態化，法治保障則顯得尤為重要。如果橫琴深合區的民商事規則與澳門現行規則涇渭分明、銜接不暢，不僅將對區內澳門企業的發展以及居民的衣食住行產生影響，也與“促進澳門產業多元發展的新空間和便利澳門居民生活就業的新家園”的定位相違背。因此，推動民商事規則銜接澳門是保障澳門企業、居民權益的重要基石。此外，《橫琴方案》將銜接的范圍限定在民商事領域，體現了中央對兩地制度現狀的清晰把握以及對“以人民為中心”發展理念的生動踐行。

三、推動橫琴粵澳深度合作區民商事規則銜接的困境檢視

三重動因體現了橫琴深合區民商事規則銜接澳門具有重大的理論意義與實踐價值，也凸顯了實現這一目標具有緊迫性。為更好推動規則銜接，在此過程中所面臨的困境亦不容忽視。具體而言，有以下三個方面。

（一）民商事規則差異大

澳門與內地的立法體例、法律體系、法典文化、價值取向存在不同，從而導致民商事規則存在較大差異。以立法體例為例，我國內地采用民商合一的立法模式，當前僅有《民法典》而沒有《商法典》。商事領域的規則由公司法、合伙企業法、票據法、信托法等單行法律以及國務院頒布的商事法規組成；澳門采取民商分立的模式，是以《澳門民法典》《澳門商法典》為基礎構建起民商事法律體系。此外，二者在具體規定中亦有差異，譬如民事關系中的物權轉移制度，內地借鑒了德國法的物權變動模式，實行動產交付、不動產登記生效主義；但澳門《民法典》更注重對原權利人進行保護而采用合意主義，即特定物之物權變動是基于合同生效便可轉移，除非法律另有規定[4]。可見，兩地的民商事規則從宏觀體系到微觀條款均有較大差異。

（二）法治建設進程迥異

一般而言，法治建設涵蓋“立法、執法、司法、法治文化”等內在要素，而每一項要素又受到該區域其他因素的影響。首先，法律體系是影響每一項要素的基礎原因。粵澳兩地的法律體系不同，必然導致法治建設主體的價值觀念與行為選擇存在差異。其次，經濟發展水平是影響每一項要素的重要原因。通常來說，經濟水平越高的地區法治要素愈加完善，反之亦然。最后，區域發展策略是影響每一項要素的直接原因。在開展法治建設過程中，各區域面臨的情況不一，需要結合自身情況科學、合理選擇并作出發展決策，如此所確定的法治建設目標便具有主次之分，且基于資源與能力有限的情形下需要優先或延后發展部分法治要素。由此，粵澳兩地法治建設進程迥異并非偶然。

（三）思想觀念存在不同

澳門孤懸海外超過百年，與內地的社會管理制度以及法律體系長期不同[5]。因此，澳門在公共治理、經濟發展、民生建設、人才培育、文化合作等多領域形成了獨特的價值取向，這無疑對澳門居民思想觀念產生了深遠影響。自1999 年回歸以后，澳門繼續實行其原有的社會制度與法治體系，享有高度自治權。雖與內地之間的聯系逐漸緊密、發展逐步融合，但長期兩種體制之下使得粵澳兩地居民在思維習慣、法治理念、文化觀念等層面或多或少存在著差異。由此，這種差異給橫琴深合區法治建設與規則銜接帶來的困擾不可不察。

四、推動橫琴粵澳深度合作區民商事規則銜接的實施路徑

推動橫琴深合區民商事規則與澳門銜接是一項系統性、長久性、體系化的法治工程，需要久久為功、長遠規劃、逐步推進。對此，應構建“多主體供給、多方式落實”的規則銜接理念。具體而言，可以立法、行政、司法等公權力機關為主導，民間力量協同并進，相互支持、相互配合，形成合力。

（一）發揮立法部門應有職權

第一，用足用好珠海經濟特區立法權，是推動橫琴深合區規則銜接的關鍵一招。一是進一步以“小切口”的方式進行立法銜接。“小切口”立法具有重點先行、單維突破、化繁為簡的特點，并能夠破解創新性立法難以在短期內產出的窘境。2023 年8 月，珠海人大常委會頒布《澳門特別行政區醫療人員在橫琴粵澳深度合作區執業管理規定》，對澳門居民在區內就業創業訴求予以積極回應并提供法治保障[6]。以此為鑒，應將條件成熟或最為迫切的民商事規則納入優先、加速“小切口”立法之列，保障對澳門民商事規則法律效果的認可。二是要堅持原則性與靈活性的統一。在設計條文時注意尊重內地法的基本原則，不逾越未獲授權和《立法法》保留事項；同時，立法時需要適度變通，吸收澳門民商事規則中符合現實情況的有益內容，為法律適用留有變通余地，便于高效解決未來面臨的新問題。三是不斷完善橫琴深合區法規“立法直通車”機制。對涉及橫琴深合區民商事規則銜接的立法項目隨報隨審、不受立法計劃限制、優化流程，滿足橫琴深合區在改革創新實踐過程中提出的新立法訴求。

第二，借助廣東省人大及其常委會的地方立法權，是推動橫琴深合區規則銜接的重要舉措。《條例》出臺有益于促進《橫琴方案》全面準確地貫徹落實，也為橫琴深合區建設提供了更堅實細致的法律保障。但必須明確的是，橫琴深合區在行政區劃上仍隸屬珠海，同時又歸廣東省屬地管理，地位非常特殊。為防止省市之間在立法權限以及立法程序方面產生重疊、混亂和沖突，應進一步明確二者對橫琴深合區法規制定權的歸屬，并完善相應的法規制定程序。同時，珠海作為橫琴深合區管理的參與方之一，其參與橫琴深合區法規制定的相應地位和權限亦應明晰。因此，省級層面應選擇適當時機，針對《條例》配套相關的實施細則或者其他專門規定，例如出臺《橫琴深合區法規制定暫行條例》等制度文件，進而完善橫琴深合區法規制定的立法機制。

第三，推動國家層面立法，是推動橫琴深合區規則銜接的終極手段。國家層面立法能夠使橫琴深合區民商事制度統一達到最高點，即在客觀條件成熟時，由全國人大及其常委會制定法律。立法種類可包括實體規范與沖突規范。前者基于憲政結構、法律技術、政治現實、立法成本等因素難以實現，而后者不失為一項可操作性較強、高效合理的方式。因此，可推動國家層面制定一套專門適用于橫琴深合區的“沖突規范”，這不僅有利于法院適用統一的準據法來解決糾紛，而且能夠避免立法權限不足的問題，從而增強法律適用的確定性與權威性。

（二）優化行政部門保障舉措

第一，推動政府間簽訂行政協議。實踐中，行政協議的效力雖不具備強制性，但其呈現出的“主體多元、靈活易造、內容豐富、領域廣泛”等鮮明特點已然使其成為推動規則銜接的重要途徑之一。對此，一是通過協議明晰法治建設策略，協調法治建設步調與取向，實現同頻共振。例如，珠海、橫琴、澳門三方共同簽訂《關于建立健全珠琴澳三方法律事務緊密合作聯席會議機制的意見》，確定了共同合作的目標、重點領域和方向，為區域內企業、居民提供更全面、更完善的法律銜接及爭議解決服務。二是通過簽訂協議共同優化規則銜接的工作指引，明確民商事規則銜接工作的要領和清單，相互配合、共同協作，形成歸口管理。

第二，發揮政府基層立法聯系點效能。基層立法聯系點作為民主立法的“直通車”、衡量立法效果的“晴雨表”，具有“注重從本地實際出發”“堅持問題導向”“推動地方立法先行先試”的三層要義[7]，這與推動民商事規則銜接的目標高度契合。應以此為契機，一是在橫琴深合區增設基層立法聯系點，在不同領域廣納群言、廣集民意、廣聚民智，匯集區內居民、企業在日常民商事活動中的法律需求與建議。二是延伸與拓展基層立法聯系點的功能。可借助區內聯營律師事務所這個基層立法聯系點，在實行立法項目時聽取澳門籍律師意見、邀請澳門籍律師參與調研、論證借鑒澳門民商事制度合理性；組織澳門籍律師參與編寫澳門民商事法律制度匯編，為研究粵澳兩地制度差異、推動規則銜接提供專業參考。

第三，統籌協調民商事示范法制定。示范法作為一種軟法，相較立法更具備靈活性，強調示范效力而非強制力，符合“共建共商”的管理機制。一是可由橫琴深合區法律事務局牽頭，統籌示范法的論證、研討、落實工作，并組織學術團體、職業團體、專門機構的人員成立琴澳兩地法律專家委員會予以指導，確保示范法文本的專業性，具體可包括統一法律用語、民商事法律條文等內容，以此來指引兩地制定相同或類似的沖突法或實體法。二是發揮法律部門聯席會議制度作用，定期就示范法制定的具體事項交換意見、審議決策。同時，制定過程中要積極推動法律信息交流對接渠道和機制的進一步縱深化、常態化、多元化。

（三）釋放司法部門創新動能

第一，深化涉澳司法交流協作。司法交流協作的方式，一般包括正式的區際司法協助以及非正式的司法交流合作。在橫琴深合區建設的背景下，橫琴法院應持續深化協作、釋放動能。一是對已達成協議安排的司法協助內容，進一步在委托送達程序、豐富文書送達路徑等方面予以優化；對未達成司法協助協議的領域，通過互惠原則請求澳門法院提供司法協助。特別是以個案協助的方式運用于國際商事、知識產權相關案件判決認可與執行領域，從而克服通過協商達成司法協助安排所具有耗時長、缺乏效率的弊端。二是貫徹落實《加強司法交流協作紀要》文件精神。2023 年12 月，橫琴法院與澳門初級法院簽署《加強司法交流協作紀要》，開啟琴澳司法合作新篇章。對此，橫琴法院應積極落實雙方所達成的共識，及時發現問題，總結不足，為促進交流合作朝著縱深發展奠定基礎。

第二，借鑒澳門統一司法見解制度。澳門統一司法見解制度，是澳門訴訟法賦予當事人提出上訴的權利，其適用前提是司法機關在面對同類案件、適用同一法律時，未作出統一的理解并對案件作出不同的裁判。這與內地案例指導制度相較而言既有特性又具有共性，特性在于“發布主體、產出程序、拘束效力”方面存在差異，而共性體現為均有著規范法官自由裁量權、統一法律適用、維護司法公信力的共同目的。由此，一是應推動內地法官形成以產出指導性案例為職業尊榮的思維觀念。二是應加強與澳門法官之間的學習互動、交流培訓、信息共享，共建粵澳兩地法院案例庫，推動澳門法官更多地關注內地指導性案例，使其吸收內地判決體現的理念和規則。三是可探索賦予案例指導制度具備澳門統一司法見解制度的強制性，讓指導性案例成為跨區域“活的法律”。

第三，促進法院內部體制機制改革創新。一是建立澳籍法官聘任制度。當前，橫琴法院建立的“內地+港澳”跨境糾紛聯合調解機制在處理涉澳糾紛案件中具有良好效果，其核心要義在于發揮澳門籍調解員熟悉當地法律、社會觀念的優勢，貼合澳門當事人的內心。對此，可探索聘請澳門籍的法官在橫琴深合區審理涉澳的案件。一方面，澳門籍法官能夠更多地考慮到案件背后的社會習慣與文化背景，對提升區內涉澳案件審理的專業性有所助力；另一方面，在案件審理過程中有澳門籍法官參與能夠為當事人營造出類似于澳門法院庭審的環境氛圍。二是探索成立橫琴深合區民商事專門法院。此專門法院的職能定位為橫琴深合區負責民商事案件的二審法院，旨在實現民商事案件可以在區內終審定案，形成閉環審理，以此提供高效便捷的司法服務與保障，便利澳門民商事主體。三是進一步推動橫琴法院在域外法查明方面取得實效[8]。展開而言，可從建立體系化規則、優化域外法查明的程序標準、打通多主體參與渠道等方面發力。

（四）推動民間力量協同并進

第一，激發澳門社團的外溢效應。澳門素有“社團社會”之稱，其中民間社團一直致力履行社會責任，在宣揚愛國愛澳思想、維護社會和諧穩定、培育人才等方面具有積極作用。顯然，澳門社團組織以其非政府性、親民性能夠在跨區域法治建設中提供有效平臺。基于此，應激發澳門社團的外溢效應。一是鼓勵澳門社團在橫琴深合區開辦服務機構，為區內澳門居民提供協調與法律協助，扮演兩地法律規則“協調者、解讀人”的角色。二是推動澳門社團與橫琴深合區多主體建立合作關系。譬如，可與區內的企業、工會組織、法律組織、專業協會等建立對應的合作關系，共同為橫琴深合區民商事規則銜接凝心聚力。

第二，發揮專業領域的優勢。一是調動兩地學術界的積極性。法學、經濟、貿易、金融等專業性學術領域可深入實地調研，掌握規則銜接的情況，或以課題研究的方式提出推進民商事規則銜接的建議，為官方決策提供有益參考。二是推動兩地商事領域的合作。一方面，促進粵澳兩地商事行業組織對商事慣例進行成文化的編纂，以及共同編制商貿合同的范本或者示范合同的條文。另一方面，建立健全琴澳商事行業組織對行業標準、資格認證、質量標準等內容的溝通協調機制，為將來統一設置、商事信息互通、商事資格互認夯基壘臺[9]310。

第三，增進文化的融合與共鳴。文化融合是助力法治融合的突破口，文化共鳴能夠為法治協同建設凝聚力量。澳門雖因殖民歷史成為中西文化的交匯點，但其文化底色沒有改變，即嶺南文化是粵澳兩地同根同源的文化血脈和共同的文化基底。并且，文化融合對于經濟虹吸、金融融通、科技升級、人才匯聚具有重要作用。從這一角度來看，無疑是為推動橫琴深合區民商事規則銜接提供了有益啟發。鑒于此，一是要建立文化交流常態化機制。依托社會組織搭建文化產業展會、開展論壇、舉辦研討會，并將嶺南文化貫穿其中。二是培育青少年力量。通過文化項目為載體，吸引澳門青少年入粵實習，引導兩地青年交往交流、交心交融，更加系統地認識和了解粵澳共同的歷史文化。三是善用科技賦能。發揮兩地科技研發、智能制造的作用，推動文化載體的優化創新，打造橫琴深合區的文化IP。總而言之，應以文化同源為抓手，為法治融合以及制度銜接提供有力支撐。

五、結語

大灣之事，須有大灣之學。推動橫琴深合區民商事規則銜接澳門作為區域法治建設的“熱學”，對其研究不僅有益于深合區高質量發展，而且能為粵港澳大灣區甚至中國法治改革創新積累寶貴經驗。在無先例可循的情形下，只有通過多方主體積極探索、敢闖敢試、革故鼎新，才能逐步實現民商事規則銜接澳門這一目標。今年，即將迎來橫琴深合區成立3 周年和澳門回歸祖國25 周年，也是《橫琴方案》中第一階段建設成效的“大考”之年。可以預見，橫琴深合區在粵澳“共商共建共管共享”的化學反應中，正不斷塑造“兩制”疊加融合的獨特優勢，期待其為打造具有中國特色、彰顯高水平開放區域交出優異的新時代答卷。